西部地區(qū)省管縣改革中的縣域治理能力研究

顧浩 潘淳 林葉 任書婷

摘 要：以浙江為先例開展的全國范圍內(nèi)省管縣體制改革有效克服市管縣體制帶來的弊端，推動(dòng)我國縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過研究西部地區(qū)省管縣改革中的縣域治理能力的歷史與現(xiàn)狀，基于文獻(xiàn)的分析研究與實(shí)地調(diào)研等手段，以云南省為例探討省管縣改革對(duì)云南省縣域發(fā)展的重要性，通過研究云南省省管縣改革模式與現(xiàn)狀，實(shí)證分析云南省縣域治理中存在的問題與困境，探究對(duì)策與建議，不斷提高西部地區(qū)省管縣改革中的縣域治理能力。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū);省管縣;縣域治理

一、省管縣改革概述

自1982年我國開始進(jìn)行市管縣體制改革，市管縣體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中起到了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，市管縣體制的弊端也愈益顯露出來，甚至為所轄縣域發(fā)展帶來一些困擾與阻礙?；谏鲜兰o(jì)90年代浙江財(cái)政省管縣改革成功經(jīng)驗(yàn)，從2000年開始，中央開始在全國范圍內(nèi)推進(jìn)省管縣改革試點(diǎn)，各省開始進(jìn)行省管縣改革探索。

省管縣模式是相對(duì)于市管縣模式而提出來的，是國家政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況所做的又一次地方政府體制改革。省管縣改革的內(nèi)容主要包括行政、人事、財(cái)政、計(jì)劃以及項(xiàng)目審批等，普遍來講，省管縣改革一般包括強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、財(cái)政直管、人事直管、行政直管等五種改革模式。省管縣體制著眼于破除市管縣的體制弊端，有利于突破市管縣體制帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，既超越了傳統(tǒng)官僚體制下政府治理模式格局，也對(duì)我國在轉(zhuǎn)變政府職能、降低行政成本、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、消除城市虛泛化現(xiàn)象、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、云南省省管縣改革的重要性

（一）促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

云南省多自治州下轄縣（市），經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市管縣體制以自治州下轄縣（市）經(jīng)濟(jì)的犧牲成全地級(jí)市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了市縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩極分化矛盾。云南省管縣改革將重構(gòu)市縣關(guān)系，賦予市縣平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，重建了省與各市縣的通道，建立不同區(qū)域地方政府之間的政策協(xié)調(diào)與溝通合作機(jī)制，雙方憑借自身能力集聚資源信息，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。

（二）減少管理層級(jí)，提高工作效率

市管縣體制的實(shí)施，導(dǎo)致我國地方政府行政層級(jí)增加。一是在傳統(tǒng)官僚體制下我國行政資源、管理信息是由上往下逐級(jí)傳遞，各級(jí)政府由于利益偏好會(huì)出現(xiàn)信息和資源截留情況，行政層級(jí)的增加造成信息傳遞失真率增大，資源準(zhǔn)確使用率降低。二是行政層級(jí)的增加使組織結(jié)構(gòu)不斷臃腫，行政環(huán)節(jié)和流程不斷增加，省管縣改革將“省-市-縣”三級(jí)制的行政層級(jí)改為“省-縣”二級(jí)制行政層級(jí)，為地方政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增大資源獲取、提高行政效率提供了可能。

（三）助力地方政府職能轉(zhuǎn)變

市管縣體制不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，關(guān)鍵在于其背后的政府職能轉(zhuǎn)變滯后。政府職能轉(zhuǎn)變滯后便存在職能錯(cuò)位、越位和缺位等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響政府行政管理效率和水平。省管縣改革可以上移城鄉(xiāng)統(tǒng)籌權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源均等化;下放公共資源自主權(quán)，提高縣域政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力;明確省市縣三者之間職權(quán)關(guān)系，助力地方政府之間的職能轉(zhuǎn)變。

（四）提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品

隨著公共需求不斷發(fā)展和變化，對(duì)縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力也提出更高的要求，而公共服務(wù)的能力與財(cái)政投入正相關(guān)。如云南省易門縣特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入，從2018年開始至2020年，云南省政府連續(xù)三年每年在易門評(píng)選出15個(gè)建設(shè)成效顯著的特色小鎮(zhèn)，給予每個(gè)特色小鎮(zhèn)1.5億元補(bǔ)助資金以支持其發(fā)展。可見，省管縣改革強(qiáng)化了易門縣級(jí)政府為轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能和責(zé)任。

（五）促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

云南省實(shí)行省管縣改革后，政策和資金通過省直達(dá)縣，縣域獲得了更多發(fā)展空間。鎮(zhèn)雄縣作為云南省第一批進(jìn)行財(cái)政省直管縣改革的試點(diǎn)，2009 年到 2013 年間，鎮(zhèn)雄縣的財(cái)政總收入增長(zhǎng)了 12.92 億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了 95.56%，超過了宣威市和騰沖縣的年均增長(zhǎng)率。可見，縣級(jí)在享有與市級(jí)同等的權(quán)限后，縣級(jí)被賦予了更多的自主權(quán)和決策權(quán)，形成了“政策下達(dá)快、資金劃撥快、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快”的良好局面。

三、云南省省管縣改革的探索與存在的問題

（一）云南積極推進(jìn)三類省管縣試點(diǎn)

1.在八個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（區(qū)）推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。云南省于2009年選取石林縣、馬龍縣、永勝縣等八個(gè)具備較大發(fā)展?jié)摿Φ目h（區(qū)）為試點(diǎn)，在“依法合規(guī)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、增強(qiáng)活力、富民強(qiáng)縣”原則的指導(dǎo)下，正式進(jìn)行省管縣改革。在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，云南省通過“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，賦予八縣（區(qū)）計(jì)劃直接上報(bào)、用地直接報(bào)批等方面的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

2.針對(duì)三個(gè)縣（市）進(jìn)行省直管縣財(cái)政體制改革，賦予其獨(dú)立財(cái)政權(quán)。2009年國務(wù)院提出推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，云南省隨后結(jié)合自身民族自治州較多且縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，以緩解縣級(jí)財(cái)政困難為目的，選擇騰沖縣、鎮(zhèn)雄縣以及宣威市三個(gè)縣（市）為試點(diǎn)，通過建立省級(jí)“16+3”的財(cái)政管理體制，授予三試點(diǎn)在財(cái)政收支責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付等方面與州（市）同等權(quán)力，推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。

3.促進(jìn)滇中新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展省管縣改革。2014年云南省在滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)實(shí)行“省直管縣”模式，要求通過昆明市委、市政府與新區(qū)黨工委、管委會(huì)進(jìn)行工作移交，劃斷新區(qū)直管區(qū)與昆明及官渡的財(cái)政收支關(guān)系，成立滇中銀行，推進(jìn)滇中新區(qū)金融市場(chǎng)體系建設(shè)。

（二）云南省省管縣改革存在的問題

1.管理權(quán)限下放不徹底。云南省的省管縣改革存在省、地級(jí)市政府管理權(quán)限下放不徹底的問題，造成市縣間權(quán)責(zé)不對(duì)稱，行政溝通成本增加，嚴(yán)重削減改革成效?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與財(cái)政“省管縣”改革均側(cè)重財(cái)政體制而保留現(xiàn)行“市管縣”體制進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)上平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)關(guān)系造成縣（市）無法從所屬地級(jí)州市的影響中超脫。

2.配套改革跟進(jìn)乏力。云南省管縣改革缺乏后期政策補(bǔ)充和持續(xù)推動(dòng)，在配套改革上跟進(jìn)乏力，未充分發(fā)揮出試點(diǎn)應(yīng)有價(jià)值。2009年至今云南省在省管縣改革中“為改革而改革”現(xiàn)象突出，在試點(diǎn)過程中省級(jí)政府缺乏對(duì)前期反饋出的問題進(jìn)行后續(xù)政策補(bǔ)充，政策往往一經(jīng)出臺(tái)就處于定型狀態(tài)，通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題并解決的作用未體現(xiàn)，改革進(jìn)度依賴中央政策刺激，自身動(dòng)力不足。

3.政治生態(tài)差。一是云南干部貪污腐敗嚴(yán)重，黨的十八大以來，云南多位省部級(jí)官員和市縣高級(jí)干部接連落馬，政府高層權(quán)力頻繁交接，省管縣改革缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境。二是縣級(jí)政府官員“走出去”的創(chuàng)新精神缺失，應(yīng)對(duì)驟增財(cái)政事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不足，無法在職能范圍擴(kuò)大和縣域有效治理間建立新平衡，以權(quán)謀私、權(quán)力尋租問題突出。

4.盲目撤縣設(shè)市。省管縣改革壓縮了地級(jí)城市的生存發(fā)展空間，部分地級(jí)市在下一輪省管縣改革前回遷轄縣內(nèi)龍頭企業(yè)，“跑馬圈地”推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)“撤縣設(shè)市”進(jìn)程。值得注意的是，“撤縣設(shè)市”并不是真正意義上的“省直管縣”，新生縣級(jí)市在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中仍受原市級(jí)政府的全面管轄。地級(jí)市通過“撤縣設(shè)市”，形成形式上權(quán)力變動(dòng)，實(shí)際仍從縣域抽取養(yǎng)分供自身發(fā)展。

四、推進(jìn)云南省“省管縣”改革的對(duì)策研究

（一）以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，進(jìn)一步完善地方治理體系

1.進(jìn)一步加大權(quán)力下放力度。一是進(jìn)一步下放關(guān)鍵性資源要素配置權(quán)限。通過法律法規(guī)和規(guī)章制度等形式，將一些涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性資源要素和權(quán)力利益分配的管理權(quán)限配置給縣。二是進(jìn)一步下放或減少內(nèi)部管理權(quán)限，應(yīng)在改革中切實(shí)下放或減少部門的內(nèi)部管理權(quán)限，若暫時(shí)不能享有此類權(quán)限，也應(yīng)減少層級(jí)、優(yōu)化流程、提高效率，給試點(diǎn)縣更大支持。

2.進(jìn)一步明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、財(cái)政省管縣、撤縣設(shè)市等體制改革政策并不能簡(jiǎn)單當(dāng)做是我國行政區(qū)劃變遷政策，更是我國基層地方政府的一次行政擴(kuò)權(quán)改革。因此，進(jìn)一步明晰省、市（自治州）、縣各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限邊界，避免“職責(zé)同構(gòu)”，有助于省管縣體制的良好運(yùn)行。

（二）以干部人事管理為突破口，進(jìn)一步深化配套改革

1.繼續(xù)深化干部人事制度改革。一是要?jiǎng)?chuàng)新干部管理方式。加強(qiáng)省和試點(diǎn)縣之間的干部交流，為試點(diǎn)縣干部選拔任用提供更大的發(fā)展空間;二是要賦予試點(diǎn)縣更大的用人自主權(quán)，在完成財(cái)政省管縣、下放更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，充分考慮縣域經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢(shì)，給予試點(diǎn)縣合理的干部人事權(quán)力。

2.抓緊完善市（自治州）縣政府績(jī)效考核體系。充分發(fā)揮績(jī)效考核的指揮棒作用，理順考核層次，明確試點(diǎn)縣政府目標(biāo)管理和綜合考核辦法，由省政府統(tǒng)一組織實(shí)施?？紤]到試點(diǎn)縣不同的發(fā)展基礎(chǔ)和改革進(jìn)程，不宜采用橫向比較的考核方式，宜采用縱向比較考核方式，即以試點(diǎn)縣各條線部門改革前后的成效變化來予以衡量判斷。

3.健全縣級(jí)行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。在上級(jí)監(jiān)督方面，要充分利用現(xiàn)有的省級(jí)行政資源，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)察和審計(jì)。在同級(jí)監(jiān)督方面，要著重發(fā)揮縣級(jí)人大的作用，增強(qiáng)對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力運(yùn)行的全過程監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面，要著力深化政務(wù)公開，建立健全監(jiān)督程序，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

（四）構(gòu)建良好的政治生態(tài)

1.堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向，營(yíng)造政治生態(tài)的“清”“正”氛圍。堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向就是要努力建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍。營(yíng)造良好政治生態(tài)，堅(jiān)持正確的選人用人導(dǎo)向，必須堅(jiān)持把高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求具體落實(shí)到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培養(yǎng)、選拔任用、考核評(píng)價(jià)以及管理監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.嚴(yán)明黨的紀(jì)律，注重政治生態(tài)的全面凈化。嚴(yán)明黨的紀(jì)律，強(qiáng)化紀(jì)律和規(guī)矩意識(shí)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，要求黨員干部在立場(chǎng)和方向上與黨中央保持一致，使廣大黨員干部能夠自覺自愿地維護(hù)黨的權(quán)威，保證黨的各項(xiàng)政策以及措施能夠得到有效的落實(shí)和貫徹。

（五）撤縣設(shè)市要防止“消化不良”，同時(shí)關(guān)注城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.一要嚴(yán)把審批準(zhǔn)入關(guān)。這個(gè)“關(guān)”要經(jīng)過科學(xué)的研究以及周密的論證，對(duì)有可能具備設(shè)市條件的縣進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和排序。二要強(qiáng)化過程控制關(guān)?！俺房h設(shè)市”的目的不是把“縣的名號(hào)”換成“市的名號(hào)”，而是通過“撤縣設(shè)市”強(qiáng)化城市功能，切實(shí)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)質(zhì)量。三要筑牢紅線監(jiān)管關(guān)。要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線、文物保護(hù)紅線、城市增長(zhǎng)邊界等的監(jiān)管，對(duì)城市建設(shè)構(gòu)成強(qiáng)有力的約束，堅(jiān)決避免“撤縣設(shè)市”出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。

2.撤縣設(shè)市還需要關(guān)注城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不是互相矛盾、互相排斥的關(guān)系，而是互相支撐、共同繁榮的關(guān)系。新時(shí)代“撤縣設(shè)市”不應(yīng)該只強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展，而忽略鄉(xiāng)村振興，絕不應(yīng)該以城鄉(xiāng)分割的陳舊歷史觀片面搞城市發(fā)展，犧牲鄉(xiāng)村利益、農(nóng)民利益以及農(nóng)業(yè)利益，而是要樹立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展觀，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換的體制機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] 許英.省直管縣背景下縣級(jí)政府公共服務(wù)研究[D].云南師范大學(xué)，2015.

[2] 劉晨暉，陳長(zhǎng)石.撤縣設(shè)市、行政擴(kuò)權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于斷點(diǎn)回歸方法的估計(jì)[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2019（02）：154-168.

本文系課題《云南大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目”青年基金項(xiàng)目”》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18YNUHSS026）的成果。

作何簡(jiǎn)介：顧浩，法學(xué)碩士，云南大學(xué)黨政辦公室，秘書，研究實(shí)習(xí)員

潘淳、林葉、任書婷，云南大學(xué)政府管理學(xué)院在讀碩士研究生