市域社會(huì)治理視角下城市社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中功能建設(shè)的重點(diǎn)

顧浩 周俊華 劉郝琪

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控對(duì)城市社區(qū)治理的訴求

市域社會(huì)治理，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)界定了市域社會(huì)治理的內(nèi)涵，即以劃區(qū)城市為基本陣地，發(fā)揮城市各級(jí)行政區(qū)劃的力量，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，形成密切聯(lián)系的區(qū)劃網(wǎng)格，建立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分力合一、順應(yīng)時(shí)代的社會(huì)治理格局，以實(shí)現(xiàn)共治共建共享的社會(huì)治理制度。

社區(qū)，即具有一定規(guī)模的社會(huì)群體在一定地域內(nèi)形成的具有內(nèi)部互動(dòng)性、文化關(guān)聯(lián)性、生活互助性、工作自治性的規(guī)范性集體。社區(qū)是社會(huì)治理的最末梢和最基礎(chǔ)單元，是各類(lèi)社會(huì)群體的基本歸宿空間，是社會(huì)活動(dòng)得以展開(kāi)的起始地。具有人員密集性、復(fù)雜性、流動(dòng)性等特點(diǎn)。社區(qū)治理最貼近民生、最接地氣，是市域社會(huì)治理的根基。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)、嚴(yán)峻、快速、影響范圍廣、波及對(duì)象多等特點(diǎn)，通常包括五種類(lèi)型，即重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大職業(yè)中毒及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

城市社區(qū)通常是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一現(xiàn)場(chǎng)，城市人口的高度密集性和極強(qiáng)流動(dòng)性使得城市社區(qū)更容易成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的根源地區(qū)，城市居民工作生活?yuàn)蕵?lè)的多空間性、流動(dòng)性、松散性和不可限制性使城市社區(qū)比農(nóng)村社區(qū)更難定位病源攜帶者及其活動(dòng)軌跡，也更難控制住疫情?？梢哉f(shuō)，城市社區(qū)是防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最基本的大門(mén)，這個(gè)大門(mén)是否關(guān)好、管好，極大地影響著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延速率、防控效果。因此，城市社區(qū)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的基礎(chǔ)單元，必須最大程度地發(fā)揮城市社區(qū)在防控中所具備的功能。

二、城市社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的短板

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，使我國(guó)城市規(guī)模擴(kuò)展非?？欤笮秃统蟪鞘性龆?。這個(gè)過(guò)程中雖然社區(qū)的建設(shè)和發(fā)育速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上個(gè)世紀(jì)末，但社區(qū)的治理能力和治理水平卻并未能如同社區(qū)建設(shè)的速度一樣增長(zhǎng)。尤其是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在許多短板：

1.社區(qū)管理者和普通居民的公共衛(wèi)生知識(shí)薄弱，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播特點(diǎn)、破壞力、防控常識(shí)等缺乏基本的了解，思想上缺乏警醒，在我國(guó)這是普遍性的問(wèn)題，基本是全民性的狀態(tài)。

2.多數(shù)城市社區(qū)尚未建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急方案，多數(shù)管理者認(rèn)為這是上級(jí)行政部門(mén)的事，其實(shí)作為社會(huì)治理的末梢，社區(qū)也應(yīng)有本層級(jí)的預(yù)警機(jī)制和危機(jī)管理方案。

3.城市社區(qū)的“抗逆力”較低，社區(qū)的“免疫系統(tǒng)”脆弱，這是過(guò)去忽略的主要問(wèn)題。

4.社區(qū)自治的能力需要提高，自治的素質(zhì)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，社區(qū)內(nèi)部各單元的自組織自管理自我監(jiān)督能力都需要建設(shè)，自治的事項(xiàng)需要分類(lèi)細(xì)化，尤其是自治的方式和技術(shù)需要“智化”，充分引入大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代傳媒。

5.大學(xué)城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控方面的體系和能力較弱。進(jìn)入新世紀(jì)，大學(xué)城建設(shè)迅速，大學(xué)城規(guī)模大，人員密度高，聚集性強(qiáng)，科研和人力資源聚集，而風(fēng)險(xiǎn)防控能力較弱卻是大學(xué)城建設(shè)中的短板。

三、在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中城市社區(qū)功能建設(shè)的重點(diǎn)

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高社區(qū)居民的思想認(rèn)識(shí)。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，一般居民很容易產(chǎn)生恐慌情緒，對(duì)自己該怎么防范和配合社區(qū)的管理以防止疫情的擴(kuò)散缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，一開(kāi)始也難以產(chǎn)生自覺(jué)、自律的良好行為。社區(qū)的管理者及其衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)要有計(jì)劃、經(jīng)常性地對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行全方位、多方面的公共衛(wèi)生知識(shí)宣傳與教育，通過(guò)實(shí)地宣傳、線上信息推送、知識(shí)競(jìng)賽等線上線下相結(jié)合的手段，以保證每一社區(qū)的居民都能夠具備一定的公共衛(wèi)生知識(shí)，養(yǎng)就衛(wèi)生生活習(xí)慣，培養(yǎng)健康文明的生活方式。要讓居民學(xué)習(xí)和了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)基本的應(yīng)急措施和危機(jī)管理制度，形成對(duì)突發(fā)事件良好的防范意識(shí)。

（二）建立應(yīng)急報(bào)告系統(tǒng)，推進(jìn)數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理，進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的精細(xì)化管理，建立高效聯(lián)合兜底的應(yīng)急管理模式。市域社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)基層治理“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理。所謂數(shù)字化的社區(qū)網(wǎng)格管理，即把城市轄區(qū)分為若干網(wǎng)格以作為政府基層管理的基本單元，將每一個(gè)網(wǎng)格中的每一個(gè)部件和事件進(jìn)行數(shù)字化。部件即城市范圍內(nèi)的所有公共設(shè)施，例如路燈、井蓋等，都有其特定的代碼;而事件是指打架斗毆、違規(guī)擺攤等影響城市發(fā)展秩序和穩(wěn)定的大大小小的事情和行為，同樣都有其特定代碼。在有了各自的代碼后，負(fù)責(zé)相應(yīng)代碼的單位和責(zé)任人便隨之產(chǎn)生。單元格內(nèi)部件和事件的精準(zhǔn)劃分和明確指向性，有助于促進(jìn)各部門(mén)管理責(zé)任人各司其職，增強(qiáng)各單位責(zé)任人對(duì)所管轄單元格內(nèi)部件和事件的敏銳度和責(zé)任感。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，社區(qū)各單位和責(zé)任人能夠迅速通過(guò)數(shù)字化網(wǎng)格將防控工作落實(shí)到每一個(gè)小區(qū)、每一棟住宅樓甚至個(gè)人，確保政府能夠掌握精確的數(shù)據(jù)，有效地組織、協(xié)調(diào)和整合各網(wǎng)格所需資源并及時(shí)將資源配置到需求點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精確對(duì)接，施行精細(xì)化管理服務(wù)。并將警衛(wèi)、醫(yī)療、社會(huì)組織、志愿者等多方力量嵌入社區(qū)網(wǎng)格管理，讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作得以實(shí)現(xiàn)全方位、去死角、上有力量管理、下有服務(wù)保障的格局，形成靈活高效的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在防控中各社區(qū)要利用網(wǎng)格化管理及時(shí)鎖定受害人數(shù)、病源分布狀況、發(fā)展趨勢(shì)等狀況，并通過(guò)線上平臺(tái)及時(shí)發(fā)布和共享相應(yīng)數(shù)據(jù)，形成完整的城市數(shù)據(jù)網(wǎng)、信息網(wǎng)，從而建立“一張網(wǎng)，一把抓”的高效聯(lián)合兜底應(yīng)急管理模式，達(dá)到社會(huì)系統(tǒng)化治理的目的。

（三）提高社區(qū)“抗逆力”，構(gòu)建社區(qū)“免疫系統(tǒng)”。所謂“抗逆力”，即社區(qū)適應(yīng)新情況的能力，而這種能力主要來(lái)源于自身面對(duì)外界干擾和沖突時(shí)，社區(qū)運(yùn)用內(nèi)部資源等因素，使自身得以承受和適應(yīng)干擾，并還原到初始狀態(tài)或提升到更先進(jìn)更完善的狀態(tài)。社區(qū)“抗逆力”的高低是影響社區(qū)治理，乃至市域社會(huì)治理穩(wěn)定性和連續(xù)性的重要因素，考驗(yàn)的是社區(qū)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和重大突發(fā)狀況的快速反應(yīng)能力、緊急處理能力、迅速恢復(fù)能力和高效優(yōu)化能力?？梢哉f(shuō)是社區(qū)在異常情況下的運(yùn)轉(zhuǎn)能力程度，是社區(qū)“免疫系統(tǒng)”的工作能力。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作，實(shí)質(zhì)上就是社區(qū)“抗逆力”運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果。提高社區(qū)的抗逆力，構(gòu)建社區(qū)的“免疫系統(tǒng)”十分必要。

（四）市級(jí)政府發(fā)揮好“指揮官”職能，下放市域執(zhí)行能力于基層。社區(qū)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中的主戰(zhàn)場(chǎng)，發(fā)揮著最基礎(chǔ)的聯(lián)防聯(lián)控功能，是政策落實(shí)的目的地和社會(huì)整體防控效果的顯微鏡。如果社區(qū)自身執(zhí)行能力弱化，過(guò)分依賴(lài)市級(jí)政府，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各社區(qū)便難以在必要時(shí)限內(nèi)及時(shí)有效的回應(yīng)。市域社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)下放市域執(zhí)行能力于基層，市級(jí)層面在發(fā)揮其主導(dǎo)作用時(shí)，也應(yīng)將焦點(diǎn)置于創(chuàng)新政策體系、構(gòu)建新型治理模式、調(diào)配力量上，更加突出其原本應(yīng)有的“指揮官”的宏觀調(diào)控作用，整合多元主體力量，達(dá)到市域社會(huì)多元力量合作共治、上下貫通、高效聯(lián)動(dòng)的目的。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中，社區(qū)要積極貫徹市級(jí)政策和方案，提高自我解決問(wèn)題的能力，形成較強(qiáng)的執(zhí)行能力。

（五）社區(qū)要“智治”，最大程度地利用“網(wǎng)格+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)代傳媒技術(shù)為城市社區(qū)的防控工作提供了很好的技術(shù)條件，利用好，將大大提高社區(qū)治理的現(xiàn)代化能力。社區(qū)不僅要自治，還要“智治”，最大程度地利用“網(wǎng)格+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)，將“大數(shù)據(jù)”與“鐵腳板”相結(jié)合，促進(jìn)社區(qū)執(zhí)行能力向更高的層次發(fā)展跨越。由于數(shù)字化和技術(shù)化的加持，以及線上平臺(tái)的統(tǒng)一化，社區(qū)之間的信息傳達(dá)和資源共享程度以及效率得以大幅提升，各社區(qū)工作效率偏差值逐漸降低，克服防控工作浮于空中，“不著地”、“不兜底”的弊端。

（六）城市社區(qū)要采取協(xié)商民主的方式，制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急方案，建立預(yù)警機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種突發(fā)性公共危機(jī)事件的管理需要各級(jí)政府和部門(mén)構(gòu)建科學(xué)的治理能力和治理體系。社區(qū)的治理能力和治理體系在國(guó)家治理能力和體系中顯得微觀，但卻不可忽視，尤其當(dāng)公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，社區(qū)的治理能力具有基礎(chǔ)性，是各種防控措施落地生根的重要環(huán)節(jié)。市域社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)源頭治理，而源頭又多發(fā)生在社區(qū)。因此，城市社區(qū)也應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系，通過(guò)社區(qū)內(nèi)部協(xié)商民主方式，調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的積極性，共同商議、制定各種突發(fā)事件的應(yīng)急方案，建立預(yù)警機(jī)制。社區(qū)管理責(zé)任人要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光，具有一定的前瞻性和主動(dòng)性，減少“事后諸葛亮”的頻率。以完善的制度和執(zhí)行力確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)內(nèi)部能夠迅速反應(yīng)和行動(dòng)。

（七）對(duì)防控中遇到的不法事件依照法律辦事，維護(hù)法律尊嚴(yán)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中，面對(duì)妨害公共衛(wèi)生安全、心懷不軌者乘機(jī)投機(jī)牟利等不法行為，社區(qū)管理者必須通過(guò)法律途徑解決。面對(duì)故意干擾或破壞防控工作，或是在防控工作中獲得不正當(dāng)利益，或是嚴(yán)重疏忽職守導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，社區(qū)相關(guān)責(zé)任人必須依法辦事，及時(shí)填補(bǔ)防控工作漏洞，維護(hù)社區(qū)居民利益，保障防控工作的有序進(jìn)行，對(duì)居民和其他責(zé)任人予以警示。

（八）注意化解過(guò)度防控帶來(lái)的社區(qū)矛盾，維護(hù)防控工作持續(xù)性。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)居民面對(duì)突然而來(lái)的管制難免會(huì)有不滿和抵觸情緒，甚至?xí)c管理人員產(chǎn)生大大小小的沖突。此外，社區(qū)管制的過(guò)度化、形式化，社區(qū)居民隱私信息的泄露等等，也是影響防控工作的連續(xù)性和社區(qū)生活穩(wěn)定性的重要因素。在防控工作中要具體分析各種矛盾產(chǎn)生的根本原因，例如資源分配不均、管控措施不力等，從源頭上消滅引起矛盾的導(dǎo)火索。充分利用網(wǎng)格管理模式，利用社區(qū)數(shù)字平臺(tái)，使社區(qū)內(nèi)部件和事件等清晰化、可視化，了解社情民意，將可視化部件和事件與居民意見(jiàn)進(jìn)行對(duì)接，化解矛盾。面對(duì)社區(qū)自身沒(méi)有能力解決的利益沖突要及時(shí)上報(bào)，維護(hù)群眾利益訴求。

（九）增強(qiáng)社區(qū)韌性建設(shè)，尤其重視大學(xué)城社區(qū)的韌性建設(shè)。在城市社區(qū)治理理論方面要有意識(shí)地增強(qiáng)社區(qū)韌性問(wèn)題研究，不僅要研究災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、防災(zāi)減災(zāi)等問(wèn)題，也要重視從治理視角研究城市社區(qū)韌性的構(gòu)建，韌性研究視角是對(duì)城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理研究的新的理念引進(jìn)，是對(duì)城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理理論的重要補(bǔ)充。在城市社區(qū)治理實(shí)踐方面，要引入社區(qū)韌性理念，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)要樹(shù)立韌性建設(shè)的意識(shí)和思維，干部、技術(shù)人員和管理人員要將社區(qū)韌性建設(shè)作為社區(qū)治理的一項(xiàng)重要工作加以長(zhǎng)期的重視并貫徹落實(shí)在具體工作中。

尤其是大學(xué)城社區(qū)的韌性建設(shè)問(wèn)題更應(yīng)得到高度重視，因?yàn)榇髮W(xué)城是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)和發(fā)展的一種主要形態(tài)，大學(xué)城社區(qū)不僅是科研和教學(xué)的人力資源、學(xué)術(shù)資源的主要聚集地，也是我國(guó)知識(shí)精英的主要聚居地，一所大學(xué)聚集的人口甚至能夠超過(guò)一些規(guī)模較小縣城所聚集的人口，大學(xué)城社區(qū)人口的高密度和聚聚性突出等特征，這就使大學(xué)城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)之時(shí)具有更大的危險(xiǎn)性。此次疫情發(fā)生時(shí)大學(xué)基本已經(jīng)放假，如不是假期，大學(xué)城社區(qū)突然遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件，那么，所產(chǎn)生的防控難度將可能最大。因此，經(jīng)過(guò)此次疫情，我們要充分認(rèn)識(shí)到增強(qiáng)大學(xué)城社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)防控中的功能建設(shè)十分重要，其中，大學(xué)城社區(qū)的韌性建設(shè)是一個(gè)關(guān)系到大學(xué)能否可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：顧浩，法學(xué)碩士，云南大學(xué)黨政辦公室秘書(shū);周俊華，法學(xué)博士，云南大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授;劉郝琪，云南大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系學(xué)生。