我國應(yīng)急財政資金管理存在的問題及對策

王積慧 帥建英 楊姍姍

摘 要：近期公共風(fēng)險與危機成為社會常態(tài)，重大危機下應(yīng)急管理財政支出全面預(yù)算績效管理的高質(zhì)量發(fā)展任重道遠(yuǎn)。為了進一步提升國家財政在危機應(yīng)對方面的治理能力，本文從應(yīng)急財政資金在各級政府的分?jǐn)倷C制界限模糊、公共衛(wèi)生應(yīng)急支出結(jié)構(gòu)占比偏低和預(yù)算績效管理體系不健全三方面對我國應(yīng)急管理財政支出的現(xiàn)狀進行分析，提出構(gòu)建應(yīng)急財政與國家預(yù)算安排和政策調(diào)整相匹配的硬約束管理機制策略，力求健全建立現(xiàn)代財政體系框架下積極的、可持續(xù)的應(yīng)急資金保障機制。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急財政資金;支出責(zé)任分擔(dān);預(yù)算績效管理

改革開放四十年來，國家經(jīng)濟實力不斷提升，總體經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)躍居世界第二，對世界經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻;同時也極大地提高了國內(nèi)居民的整體收入水平和消費能力。與此同時，國內(nèi)社會矛盾也逐漸轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會經(jīng)濟運行的風(fēng)險也不斷累積。我國是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，為健全公共應(yīng)急管理體系、整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，國務(wù)院于2018年組建了中華人民共和國應(yīng)急管理部，下設(shè)安全生產(chǎn)、防汛抗旱、抗震救災(zāi)等議事機構(gòu)。國家應(yīng)急管理部的成立，極大地提高了應(yīng)急資金的籌措力度，對應(yīng)急財政資金的管理也提升了一個臺階。但即使如此，我國公共危機應(yīng)急財政資金的管理仍然存在至少三個問題。

一、公共危機應(yīng)急財政資金管理存在的問題

（一）政府間應(yīng)急財政支出責(zé)任分擔(dān)界限模糊

按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，突發(fā)公共事件實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)的原則。在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)急管理以建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主。顯然，分級負(fù)責(zé)就要求各級政府分擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和支出責(zé)任。但各級政府到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的支出責(zé)任呢？《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》并沒有將這個問題說清楚，相關(guān)政府間財政關(guān)系制度也對此語焉不詳。

現(xiàn)有應(yīng)急管理財政支出責(zé)任的分擔(dān)機制要求，對一級突發(fā)事件事權(quán)責(zé)任分擔(dān)從原則上規(guī)定“由中央負(fù)擔(dān)為主”。但在“由中央負(fù)擔(dān)為主”的原則下，中央到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少比例才算“為主”呢？我們不難發(fā)現(xiàn)，這樣原則性的規(guī)定，導(dǎo)致政府間應(yīng)急財政責(zé)任分擔(dān)機制不明確，缺乏可操作性，要求中央政府在每次重大公共危機出現(xiàn)后臨時性的出臺相關(guān)支出責(zé)任分擔(dān)規(guī)則。說到底，各級政府各自到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么應(yīng)急財政支出責(zé)任，是一團亂麻，說不清、理不斷;某種意義上講，可能部分地方政府也不想把這個責(zé)任厘清。因為如果責(zé)任很清晰，那么當(dāng)重大公共危機爆發(fā)時，就沒有辦法將其責(zé)任推諉給其他層級的政府。

（二）公共危機應(yīng)急財政資金保障有待提升

長期以來，各級政府應(yīng)急管理的突出問題是風(fēng)險防范意識不強，存在“重處置輕預(yù)防”的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致公共危機應(yīng)急財政資金保障不足。健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系需要國家財政資源的基礎(chǔ)保障，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資金投入，應(yīng)遵循“?；尽⒀a短板、可持續(xù)”的原則，堅持常年持續(xù)不斷的在公共衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生保健、衛(wèi)生資源的建設(shè)和投入，從而對抗突發(fā)時的風(fēng)險和資金承擔(dān)壓力。

近年來，我國政府對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入規(guī)模呈逐年遞增的趨勢。2014-2018年，全國財政醫(yī)療衛(wèi)生累計支出65363億元，年均增幅為11.37%;但是反觀我國公共衛(wèi)生支出在醫(yī)療衛(wèi)生支出中的占比，明顯存在財政投入總量不足、支出范圍比較分散、支出中人員經(jīng)費占比較高、費用結(jié)構(gòu)不合理等問題。公共衛(wèi)生危機應(yīng)急財政資金存在的問題，在我國其他公共危機中也是同樣存在的，某些領(lǐng)域甚至是過之而無不及。

（三）應(yīng)急財政資金績效管理體系有待完善

應(yīng)急財政資金的充足保障是有效應(yīng)對公共危機的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但應(yīng)急財政資金的使用也必須得到有效的監(jiān)管，必須對其績效進行考核和評價?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措;要求構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。顯然，應(yīng)急財政資金也應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算績效管理的范疇。為此，財政部將此次新冠肺炎疫情的應(yīng)急資金管理使用情況和防控財稅政策落實納入到評價范圍，并要求積極創(chuàng)新應(yīng)急機制下的績效評價工作方式，強化資金使用單位的績效責(zé)任。

為了有效把握應(yīng)急財政資金的管理效果，我們對應(yīng)急管理部的應(yīng)急資金保障體系進行了深入的研究，發(fā)現(xiàn)無論原有規(guī)章制度缺乏對應(yīng)急專項資金的系統(tǒng)性管理，應(yīng)急資金績效目標(biāo)的認(rèn)定、評價方法的選擇、評價范圍的確定也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實的看，我國到目前還沒有一套專門針對應(yīng)急資金績效支出評價的指標(biāo)體系，無法對應(yīng)急資金的投入產(chǎn)出是否達到預(yù)期效果做出客觀的評價，也導(dǎo)致了無法對應(yīng)急資金開展預(yù)算績效的評價工作。

二、完善公共危機應(yīng)急財政資金管理的路徑選擇

（一）健全政府間應(yīng)急財政支出責(zé)任分擔(dān)機制

按照政府間財政關(guān)系理論，政府間應(yīng)急財政支出責(zé)任的分擔(dān)必須遵循三個原則，即效率原則、公平原則和受益原則。所謂效率原則是指政府以最低成本實現(xiàn)公共危機的有效應(yīng)對，并最大限度地發(fā)揮應(yīng)急財政資金的社會功效。效率原則要求各級政府應(yīng)當(dāng)對公共危機應(yīng)急事項按照效率原則排序，誰能最有效率地進行危機應(yīng)對，那么就將對應(yīng)的事權(quán)與支出責(zé)任劃歸其處理。所謂公平原則是指各級政府在應(yīng)急財政支出責(zé)任分擔(dān)上要實現(xiàn)公平公正。具體表現(xiàn)為，同級政府在公共危機的預(yù)防和處置上應(yīng)具有基本相同的支出責(zé)任。所謂受益原則是指公共危機應(yīng)急財政支出責(zé)任的劃分要考慮相關(guān)支出所帶來的影響范圍，如果公共危機的影響范圍是全國性的，那么應(yīng)由中央政府來承擔(dān)支出責(zé)任;如果公共危機的影響范圍是局部地區(qū)，那么應(yīng)由地方基層政府來承擔(dān)支出責(zé)任;如果公共危機的影響范圍是區(qū)域性的，那么則應(yīng)由地方高層次政府（比如省級政府）來承擔(dān)支出責(zé)任。當(dāng)然，現(xiàn)實中的公共危機不可能都是全國性的，由此中央政府確定了地方承擔(dān)為主、中央根據(jù)危機等級承擔(dān)相應(yīng)資金的責(zé)任分擔(dān)原則。顯然，僅有這樣的分擔(dān)原則是不足以建立完善的公共危機應(yīng)急財政資金管理機制。為此，我國需要根據(jù)兼顧公共風(fēng)險和道德風(fēng)險雙重防范的原則，對主要公共危機的支出責(zé)任進行分解，并以此劃分各級政府間的支出責(zé)任。比如，公共衛(wèi)生疫情防控支出責(zé)任，可以對不同的傳染病防治責(zé)任進行劃分，對不同層級的公共衛(wèi)生疾病防控實驗室支出責(zé)任進行劃分，對公共衛(wèi)生國際間合作支出責(zé)任進行劃分等，從而確定不同層級政府的支出責(zé)任。

（二）合理籌措公共危機應(yīng)急資金

完善的公共危機應(yīng)急資金的保障機制，是維持應(yīng)急資金救援管理體系正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，可靠的資金來源渠道和充足的應(yīng)急資金，是發(fā)生重大公共危機時迅速開展應(yīng)急救援工作的前提。從“非典”“5.12地震”到這次“新冠疫情”等突發(fā)公共事件發(fā)生以后，我國應(yīng)急資金的初期投入都是以財政資金為主，尤其是中央財政資金是絕對主力，各級財政不僅僅是對資金的直接投入，還包括諸如減費降稅的各項政策投入。綜合考慮我國的國情，參考國外的經(jīng)驗，我國的公共危機應(yīng)急資金除了繼續(xù)發(fā)揮政府投入的主渠道作用，不斷完善突發(fā)事件事前的財政資金準(zhǔn)備機制，與此同時，作為經(jīng)濟主體構(gòu)成部分的企業(yè)、個人等也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的準(zhǔn)備與防范，通過拓寬社會捐贈資金、建立全社會風(fēng)險分擔(dān)機制，作為應(yīng)急資金的有益補充。

重大危機下的財政經(jīng)濟形勢面臨嚴(yán)峻的考驗，在保障應(yīng)急資金的直接和間接投入的同時，還需要考慮穩(wěn)定經(jīng)濟增長、防范財政風(fēng)險等各種要素。應(yīng)急投入需要增加大量財政支出，由于財政支出總量的提升空間有限，而基建支出、民生支出也不能削減，削減一般性支出的空間越來越小，因此優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，建立可持續(xù)的應(yīng)急資金長效保障機制，是提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平的有效途徑。以公共衛(wèi)生應(yīng)急管理為例，公共衛(wèi)生的資金結(jié)構(gòu)應(yīng)將生物安全、疾病預(yù)防、重大疫情防控救治、重大疾病醫(yī)療保險和救助、應(yīng)急物資保障納入資金保障體系，通過制定應(yīng)急管理的合理目標(biāo)并統(tǒng)籌規(guī)劃，建立日常風(fēng)險準(zhǔn)備，做好重點實驗室建設(shè)、醫(yī)療設(shè)施設(shè)備完善等方面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的日常儲備。財政部在對2020年政府收支分類科目的修訂中，在一般公共預(yù)算支出功能分類中“糧油物資儲備”類科目下增設(shè)了“應(yīng)急物資儲備”項級科目，對應(yīng)急資金的反映更為明晰、透明，在此核算要求下，也可以將應(yīng)對突發(fā)狀況的公共衛(wèi)生應(yīng)急救助、物資保障等資金單列，劃入應(yīng)急管理部統(tǒng)籌，按特定的管理渠道實施管理，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門在重大公共危機來臨時，在決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、平衡方面的作用。

（三）建立健全應(yīng)急財政績效管理體系

在確立應(yīng)急資金財政支出分擔(dān)責(zé)任基本原則的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為需要有靈活的績效考核機制來應(yīng)對不同來源渠道預(yù)算資金的考核。應(yīng)設(shè)立一套科學(xué)的預(yù)算績效考核制度來合理計算各級政府在疫情防范中的耗費，從而合理計算各級政府對應(yīng)急資金的分?jǐn)偙壤Ｈ绻С鲐?zé)任確實無法在中央和地方、地方和地方之間清晰劃分，可以將應(yīng)對某項重大公共危機所產(chǎn)生的支出作為一個整體支出項目進行績效考核評價，由于公共危機具有公共性、突發(fā)性和緊急性，以及高度不確定性等特征，因此評價的重心在于各項支出達到理想狀態(tài)的“效果性”評價，評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)能夠科學(xué)衡量項目或政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，兼顧“經(jīng)濟型”和“效率性”。

“效果性”評價表達了產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系，“經(jīng)濟性”評價關(guān)注的是投入和成本問題，“效率性”評價主要對比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系。應(yīng)急資金投入往往是未設(shè)定上限，從表面上看與“經(jīng)濟性”的要求似乎有一定偏差，但是判斷“節(jié)約和沒有浪費”，除了考慮總成本的投入，單位成本也是值得考量的，如何通過盡可能低的投入和成本，提供與維持最大數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)，單位成本節(jié)約率是評價指標(biāo)設(shè)計的關(guān)鍵點?！靶市浴钡脑u價以避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費為目標(biāo)，及時糾正政策和項目實施中存在的問題，確保財政資金使用安全高效，充分的發(fā)揮公共監(jiān)督的作用，使應(yīng)急資金的預(yù)算績效管理更加透明、更加健康。

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作者簡介：王積慧（1974-），女，漢族，四川成都人，成都大學(xué)商學(xué)院副教授、碩士，高級會計師，四川高端會計人才第二期學(xué)員，研究方向：政府會計與預(yù)算績效。

*通訊作者：帥建英（1970-），女，漢族，四川成都人，成都市沱江流域投資發(fā)展有限集團有限公司，碩士，高級會計師，注冊工程咨詢師，注冊稅務(wù)師，研究方向：財務(wù)與公司治理。

楊姍姍，（1990 -），女，四川成都人，成都大學(xué)商學(xué)院講師，西南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院博士研究生，研究方向：財務(wù)與公司治理。

基金項目：四川省財政廳會計科研項目“新政府會計準(zhǔn)則制度下公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和會計信息披露問題研究”（2019-SCKJKT-003）;成都市教育局疫情防控專項課題“新冠疫情對應(yīng)急教育專項資金管理體系建設(shè)研究”（YQZX071）.