自然資源與不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)思考

摘要：黨的十八屆三中全會后國家提出要對水流、森林、草原、荒地等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的確立和自然資源確權(quán)登記工作的開展，自然資源與不動產(chǎn)之間的聯(lián)系日益密切，在國家大力推進互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的時代背景下，不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)面臨著改革創(chuàng)新。認(rèn)清自然資源與不動產(chǎn)之間的本質(zhì)關(guān)系，統(tǒng)籌推進信息化建設(shè)，對建立信息關(guān)聯(lián)、監(jiān)管有效的信息化管理體系尤為重要。立足于自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記的時代背景，對登記信息化建設(shè)亟需明確和解決的問題進行探究，最后提出了信息化建設(shè)思路。

關(guān)鍵詞：自然資源;不動產(chǎn);信息化

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）10-0042-45

收稿日期：2020-08-12

1自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記背景

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大的決定》提出：“要對水流、森林、草原、荒地等白然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2013年在國務(wù)院第31次常務(wù)會議上明確，由國土資源部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地和海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，實現(xiàn)登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)、信息平臺的“四統(tǒng)一”。2015年3月1日《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施，標(biāo)志著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式建立。2016年12月，國土資源部等七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，開展自然資源確權(quán)登記試點T作，自然資源登記以現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，將自然資源登記簿與現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記簿建立關(guān)聯(lián)，納入不動產(chǎn)登記信息平臺管理，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接。2019年7月，自然資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，在試點基礎(chǔ)上，對自然資源確權(quán)登記進一步細(xì)化規(guī)定，對自然資源登記的資料管理、數(shù)據(jù)更新、平臺融合、系統(tǒng)建設(shè)和信息共享等內(nèi)容提出了要求。

2自然資源與不動產(chǎn)登記信息化面臨的障礙

2.1厘清自然資源與不動產(chǎn)登記的關(guān)系問題

不動產(chǎn)，即相對動產(chǎn)而言，對物的一種劃分，指的是不可移動或移動將損害其價值的物，具有不可移動性、耐久性、獨立性和有限性的自然特性。但并不單純地把能否移動作為界定不動產(chǎn)與動產(chǎn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮其白然特性、物權(quán)變動、價值大小和法律規(guī)定等。在我國最早對不動產(chǎn)有法律上界定的是1995年頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》，該法所稱的不動產(chǎn)，指土地以及房屋、林木等地上定作物。2007年頒布了《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），該法所稱的物，指動產(chǎn)和不動產(chǎn)，物權(quán)指權(quán)利人依法對特定物享受直接支配和排他的權(quán)利，包括不動產(chǎn)物權(quán)，例如不動產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)。2014年我國建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，關(guān)于不動產(chǎn)的定義發(fā)生了一定的變化，對不動產(chǎn)的描述也越來越全面，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，不動產(chǎn)指土地、海域及房屋、林木等定作物?！段餀?quán)法》在第2章第1節(jié)“不動產(chǎn)登記”中規(guī)定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”，這意味著國家所有的自然資源，屬于不動產(chǎn)。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》，“農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地、水域、灘涂以及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)用地，可以申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記”。因此，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定的“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源”本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)，具有不動產(chǎn)的自然特性，是不動產(chǎn)登記的特殊范疇。并不只是《物權(quán)法》中規(guī)定的“物權(quán)”需要登記，其他法律規(guī)定的“物權(quán)”也可以納入不動產(chǎn)登記，如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的采礦權(quán)、探礦權(quán)。同時，不一定只有“物權(quán)”才納入登記，不動產(chǎn)權(quán)利異議、請求、限制、提示的其他事項，也需要進行登記，如異議登記、預(yù)告登記、查封登記、抵押登記等。因此，在研究自然資源與不動產(chǎn)登記的信息化建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)將在不動產(chǎn)登記機構(gòu)開展不動產(chǎn)登記事務(wù)的相關(guān)事物，即包含土地、海域及其房屋、林木等定作物以及其他自然資源，視為一個有機整體進行統(tǒng)一部署，其權(quán)利客體均堅持物權(quán)法定和統(tǒng)一登記的原則，在實踐中登記機構(gòu)相同，登記內(nèi)容關(guān)聯(lián)，登記信息融合，登記平臺銜接，面臨登記問題也一致。

2.2把握信息化建設(shè)存在的重點問題

2.2.1信息化思想認(rèn)識和整體規(guī)劃不到位

信息化將改變?nèi)藗兊纳罘绞剑踔潦撬季S觀念，登記信息化也將影響政府部門的運作方式及政府工作人員的日常習(xí)慣。但在實際應(yīng)用中，信息化意識的缺乏、信息化的重視不夠，導(dǎo)致了信息化進度的緩慢。

一是對信息化重要性認(rèn)識不夠。部分登記機構(gòu)缺乏改革創(chuàng)新的精神，對于開展信息化建設(shè)則持有觀望態(tài)度，甚至覺得應(yīng)用信息化不比人工靈活、方便、安全。

二是存在“條塊分割”的管理體制障礙。由于信息化項目種類各異，存在重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。不動產(chǎn)登記信息化，需要部門間進行信息共享和信息化流程整合。但“條塊分割”的管理體制使得部門間的信息共享、信息整合存在困難，無法實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路。根據(jù)自然資源部《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定，“省級及省級以下自然資源主管部門不再單獨建設(shè)自然資源登記信息系統(tǒng)，統(tǒng)一使用全國自然資源登記信息系統(tǒng)”，而不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)由各省市采用大集中或部分大集中的模式構(gòu)建，試點期間則是各省市在不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上擴展自然資源登記信息系統(tǒng)，存在系統(tǒng)和登記信息整合的問題。

三是人、財、物投入不足。部分地區(qū)對信息化建設(shè)的人、財、物等支持力度并不大，更沒有將其作為長期穩(wěn)定的工程，也沒有成立專門的信息化建設(shè)團隊，往往依附于其主管部門的信息中心，或是由開發(fā)公司運維，由于開發(fā)人員流動性和業(yè)務(wù)熟悉程度的問題，難以提供長期、穩(wěn)定、高效的支撐。

2.2.2法律制度和政策依據(jù)缺失

法律制度保障是信息化發(fā)展的基礎(chǔ)，合理有效的法律制度，不僅可以成為監(jiān)管信息化建設(shè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的根本保障，也為信息化的法律效力提供了支持。

一是國家關(guān)于信息化建設(shè)的法律規(guī)定不明確。國家在網(wǎng)絡(luò)、信息等層面的法律法規(guī)，僅有《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《計算機軟件保護條例》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，但是這些法律法規(guī)的內(nèi)容大多是對計算機、網(wǎng)絡(luò)的使用提出了管理規(guī)定，并沒有從信息化建設(shè)應(yīng)用層面起到一個支撐的作用。然而，不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)還應(yīng)遵循《國家安全保密法》《政府信息公開條例》等有關(guān)規(guī)定，這些法律主要是從保護秘密、規(guī)范公開的角度去約束，沒有對信息化提出建設(shè)性的規(guī)定，反而導(dǎo)致不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)陷入尷尬。

二是關(guān)于自然資源與不動產(chǎn)登記信息化的規(guī)章制度較少。自然資源確權(quán)登記或不動產(chǎn)登記信息化相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，僅有《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》和《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合建庫技術(shù)規(guī)范》兩項，缺少專門指導(dǎo)的上位法。由于國家開展自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記的步調(diào)不一致，而自然資源確權(quán)登記不動產(chǎn)登記的信息平臺如何銜接、登記簿如何建立關(guān)聯(lián)、登記成果如何信息化管理和應(yīng)用，并沒有具體的規(guī)章制度。

三是缺乏統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)。不同部門、不同時期建設(shè)的信息平臺，往往采用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不一致，于是便形成了不同的異構(gòu)系統(tǒng)，導(dǎo)致了信息共享和平臺的擴展應(yīng)用存在技術(shù)困難，也缺乏對后期信息管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。信息標(biāo)準(zhǔn)的差異，既包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也包括管理標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。

3信息化建設(shè)的幾點建議

3.1創(chuàng)新服務(wù)理念

一方面，要堅持為民服務(wù)的執(zhí)政理念，以公眾需求為中心，以實現(xiàn)便民利民為導(dǎo)向，提升服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)舉措，樹立“信息越流通，大家越受益”的觀念。要認(rèn)識到政府手中的資源是社會資源，應(yīng)當(dāng)取之于民而用之于民，不應(yīng)以自身利益為中心，爭奪信息化成果的主動權(quán)。另一方面，要樹立信息化新動能理念，將當(dāng)前最先進、最成熟的高新技術(shù)運用到信息化建設(shè)中。如運用區(qū)塊鏈技術(shù)，保障不動產(chǎn)交易的安全;運用AI人工智能，提供智能化的服務(wù);利用人臉識別、聲波校驗、瞳孔識別等方式，確認(rèn)不動產(chǎn)登記交易雙方的身份真實。

3.2重視整體規(guī)劃

不動產(chǎn)登記信息化屬于政府信息化的重要部分，涉及多部門、多領(lǐng)域，是事關(guān)政府治理和公眾服務(wù)的綜合性工作。自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記信息化要站在總體大局出發(fā)進行謀劃，才有利于資源整合、部門聯(lián)動、統(tǒng)一建設(shè)以及成果共享。首先要從國家層面理順部門職責(zé)，明確登記范圍、內(nèi)容和流程。要設(shè)立從中央到地方統(tǒng)一的信息管理機構(gòu)，如網(wǎng)信辦、大數(shù)據(jù)局等機構(gòu)，其層級應(yīng)高于當(dāng)?shù)馗鞑块T，由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自分管，以保證該機構(gòu)能夠充分利用行政、計劃、預(yù)算等手段指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門間信息化建設(shè)，不動產(chǎn)信息的各個生產(chǎn)部門需要在政府信息管理機構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)、實現(xiàn)共享。采用“自上而下”的模式，由國家統(tǒng)籌負(fù)責(zé)建設(shè)和管理統(tǒng)一的信息平臺，并部署在電子政務(wù)外網(wǎng)，省、市、縣級通過網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺，支持省、市、縣定制個性化拓展功能，不僅方便統(tǒng)一管理，還可節(jié)約投資成本。

3.3加大投入支持

為確保資金投入到位，地方政府應(yīng)當(dāng)將不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)及維護項目列入年度財政預(yù)算，制定切實可行的經(jīng)費預(yù)算方案。拓展資金來源渠道，通過成果共享各方的協(xié)商，按照分工及需求，共同承擔(dān)信息化成果應(yīng)用中的耗費。探索建立有償服務(wù)機制，充分發(fā)揮市場化的優(yōu)勢，調(diào)動行業(yè)協(xié)會、民間團體、企業(yè)等多方的積極性。要加強人才隊伍建設(shè)，根據(jù)新時代的要求引進熟悉自然資源確權(quán)登記、不動產(chǎn)登記相關(guān)政策法規(guī)，了解登記事務(wù)，善于協(xié)調(diào)合作，并且精通前沿技術(shù)的高端信息技術(shù)復(fù)合型管理人才和技術(shù)人才;有針對性地舉辦專項培訓(xùn);強化人才激勵機制，提高信息化人才的待遇，為其謀劃良好的晉升渠道。

3.4強化制度保障

不動產(chǎn)登記信息涉及地址坐落、家庭人口等敏感隱私信息，有些還涉及國家秘密和安全，要實現(xiàn)部門間信息共享、社會化信息服務(wù)，就要拿捏好權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)之間的邊界和關(guān)系，如何兼顧效率、便捷以及安全、隱私，就需要完善和強大的法律制度體系作為保障。第一，建議修訂《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《電子簽名法》，或統(tǒng)一出臺《不動產(chǎn)登記法》，明確不動產(chǎn)的范圍和登記機構(gòu)的職責(zé)，規(guī)范各項權(quán)利事項和登記類型，進一步確定不動產(chǎn)登記可采用的方式方法，明確電子簽名、電子檔案、電子證照各項新技術(shù)適用和不適用的領(lǐng)域及范圍邊界。第二，建議借鑒《民法典》的經(jīng)驗出臺《信息化法典》，或出臺《信息化建設(shè)管理法》《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)法律，為政府信息化建沒提供法律支撐。第三，從國家層面制定統(tǒng)一的總體標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等，保障跨部門系統(tǒng)問合法規(guī)范的開放、共享和擴展應(yīng)用，并保證信息化安全運行。收集整合各項現(xiàn)行的政府信息化、不動產(chǎn)登記相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的公開，方便政府內(nèi)部和社會公眾查閱。

3.5完善監(jiān)督考核

完善監(jiān)督考核制度不僅是為了確保不動產(chǎn)登記信息化的實現(xiàn)，更是我國政府治理必要的職能手段，體現(xiàn)了對權(quán)力的制約。一是通過監(jiān)察審計、績效考核、民主評議、行政命令等方式對政府部門執(zhí)行不動產(chǎn)登記信息化效果進行監(jiān)督、指導(dǎo)。二是通過社會力量實現(xiàn)對公共權(quán)力的制約，不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)要在政策制定、項目立項、執(zhí)行、評估各個環(huán)節(jié)通過報紙、互聯(lián)網(wǎng)、白媒體向社會進行公開發(fā)布，運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等方式，廣泛聽取公眾的意見和建議。三是專門制定不動產(chǎn)登記信息化考核評價標(biāo)準(zhǔn)，引入面向政府、社會、專業(yè)性評估機構(gòu)等多方面的評價群體，通過座談、采訪、問卷的方式，形成科學(xué)、全面的考核評價機制，對不動產(chǎn)登記信息化服務(wù)實施、服務(wù)能力、服務(wù)效果、整體情況進行定期的綜合評價。將考核評價的重點放入功能模塊和應(yīng)用環(huán)節(jié)，強化對不動產(chǎn)登記信息化目標(biāo)任務(wù)和功能需求的反饋，促使各相關(guān)部門和有關(guān)人員為實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)進一步改進方式方法。

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作者簡介：葉必召，海南省不動產(chǎn)登記中心。