新形勢(shì)下的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

張?zhí)N嶺

【內(nèi)容提要】亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)是東亞與北美在經(jīng)濟(jì)上建立基于市場(chǎng)開(kāi)放規(guī)則的鏈接。東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)重心和增長(zhǎng)活力主要依靠中國(guó)，而北美的經(jīng)濟(jì)中心在美國(guó)。因此，中美之間的經(jīng)濟(jì)鏈接與開(kāi)放合作是亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。當(dāng)前，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入了新的發(fā)展階段，出現(xiàn)了一些新變化，其中最為突出的是美國(guó)亞太區(qū)域合作政策的轉(zhuǎn)向。受美國(guó)相關(guān)政策變化和新冠肺炎疫情等影響，以亞太經(jīng)合組織（APEC）為框架的亞太地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)合作的動(dòng)力減弱。為應(yīng)對(duì)百年未有之大變局，APEC領(lǐng)導(dǎo)人需要就新形勢(shì)下APEC的發(fā)展進(jìn)行深入討論，在發(fā)展方向、推進(jìn)方式、發(fā)展目標(biāo)等方面達(dá)成重要共識(shí)。這樣不僅可以為在新形勢(shì)下推動(dòng)APEC發(fā)展提振信心，而且可以在全球保護(hù)主義盛行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多不確定性的情況下，為推動(dòng)世界各國(guó)開(kāi)放合作發(fā)展釋放積極的信號(hào)。

【關(guān)鍵詞】亞太;APEC;區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作;東盟;中美關(guān)系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.002

亞太地區(qū)涵蓋了世界前三大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，在經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)貿(mào)規(guī)模方面都位居世界前列，其發(fā)展走向與政策導(dǎo)向?qū)κ澜缃?jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為重要的影響。近年來(lái)，亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)了一些新變化，其中最為突出的是美國(guó)的亞太區(qū)域合作政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，特別是美國(guó)對(duì)華政策從“再平衡”到“脫鉤”，使世界上兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體走向競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)抗，極大減弱了亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的動(dòng)力。

亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作層次及發(fā)展進(jìn)程

亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的主導(dǎo)方向是推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放下的緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，即建立基于市場(chǎng)開(kāi)放規(guī)則的貿(mào)易與投資關(guān)系。開(kāi)放的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是多層次的：第一層是亞太整體層面，主要框架是亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）;第二層是次區(qū)域?qū)用?，主要包括北美、東亞地區(qū)相關(guān)國(guó)家簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議;第三層是雙邊自貿(mào)區(qū)協(xié)議。不同的發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)制度，使得亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作呈現(xiàn)發(fā)展結(jié)構(gòu)多層次、發(fā)展特征多樣性、發(fā)展水平不平衡以及各參與主體經(jīng)濟(jì)合作能力存在較大差異等特點(diǎn)。因此，我們難以用單一的框架與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)觀察亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，需要具體分析各個(gè)不同層次的關(guān)系與發(fā)展情況。

第一，就亞太地區(qū)整體而言，APEC是開(kāi)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的主框架。以APEC為框架的亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)有30多年的歷史，其合作歷程頗為波折。1994年，APEC峰會(huì)在印尼茂物召開(kāi)，此次會(huì)議制定了以構(gòu)建亞太地區(qū)開(kāi)放大市場(chǎng)為宗旨的“茂物目標(biāo)”（Bogor Goals）。按照目標(biāo)規(guī)劃，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體將分別于2010年前和2020年前實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化，但這一目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)成。

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)打亂了APEC原有的部署，本想通過(guò)一些部門(mén)“先期開(kāi)放”的激進(jìn)計(jì)劃被終止，APEC發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期。進(jìn)入21世紀(jì)，APEC成員為推進(jìn)“茂物目標(biāo)”的實(shí)施簽署了多項(xiàng)共同協(xié)議，如2001年通過(guò)《上海共識(shí)》、2005年通過(guò)《釜山宣言》、2006年通過(guò)《河內(nèi)行動(dòng)計(jì)劃》等，但未見(jiàn)顯著成效。

到2010年，APEC發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員未能如期實(shí)現(xiàn)全面開(kāi)放市場(chǎng)的目標(biāo)。同年，橫濱APEC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提出推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）計(jì)劃，但該計(jì)劃在推動(dòng)中遇到了困難。2009年，美國(guó)宣布領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），破壞了APEC的統(tǒng)合框架。隨后，東亞地區(qū)也采取行動(dòng)，決定推進(jìn)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，2014年在北京召開(kāi)的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議同意由中國(guó)和美國(guó)牽頭，對(duì)FTAAP進(jìn)行戰(zhàn)略性研究。然而，由于各國(guó)之間存在較大分歧和美國(guó)致力于推動(dòng)TPP的發(fā)展，這項(xiàng)研究工作最后無(wú)果而終。事實(shí)上，力圖通過(guò)構(gòu)建單一亞太自貿(mào)區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)原來(lái)設(shè)定的亞太經(jīng)濟(jì)合作目標(biāo)很難行得通。

近幾年，APEC的發(fā)展遇到了危機(jī)。2017年，美國(guó)在APEC峰會(huì)上無(wú)端責(zé)難中國(guó)，破壞了APEC的合作精神。2018年，由于成員之間存在嚴(yán)重分歧，APEC峰會(huì)沒(méi)有發(fā)表共同聲明。2019年，因智利國(guó)內(nèi)局勢(shì)不穩(wěn)，APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議被迫取消。在新冠肺炎疫情影響下，原定于2020年在馬來(lái)西亞召開(kāi)的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議將改為線(xiàn)上舉行。屆時(shí)，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人需要就如何進(jìn)一步加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、如何通過(guò)開(kāi)放合作重振亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行討論并達(dá)成共識(shí)。

值得注意的是，特朗普?qǐng)?zhí)政后奉行“美國(guó)優(yōu)先”政策，對(duì)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。特朗普當(dāng)局對(duì)中國(guó)施行貿(mào)易制裁和技術(shù)封堵，推動(dòng)構(gòu)建基于所謂“共同價(jià)值理念”的供應(yīng)鏈圈，實(shí)際上拋棄了亞太地區(qū)的合作精神。由于新冠肺炎疫情肆虐全球，各成員不得不實(shí)施封閉措施。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，一些成員特別是美國(guó)政府一味挑起所謂“國(guó)家安全”議題，阻止疫情防控物資的流通，導(dǎo)致以APEC為主軸的亞太經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制幾乎無(wú)所作為。在此背景下，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作面臨更為嚴(yán)峻的形勢(shì)。[1]

第二，亞太地區(qū)次區(qū)域合作基于不同的目標(biāo)和形式有不同的表現(xiàn)。在北美，由美國(guó)、加拿大、墨西哥構(gòu)建的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）是開(kāi)放程度最高、規(guī)則最嚴(yán)格的次區(qū)域安排。不過(guò)，美國(guó)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的墨西哥全面開(kāi)放市場(chǎng)，必然引發(fā)美國(guó)產(chǎn)業(yè)向墨西哥轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題一直是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治辯論的內(nèi)容，導(dǎo)致NAFTA受到美國(guó)國(guó)內(nèi)部分民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。特朗普上任后，推倒了原來(lái)的NAFTA，并以雙邊談判的方式重構(gòu)了美國(guó)、墨西哥與加拿大的自貿(mào)區(qū)安排，增加了強(qiáng)制性糾正貿(mào)易不平衡的條款，并且制定了阻止墨西哥和加拿大與所謂的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家（主要矛頭指向中國(guó)）自主進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判的條款，進(jìn)一步凸顯了美國(guó)對(duì)地區(qū)自貿(mào)安排的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。

東盟是東亞地區(qū)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的先行者?；跂|盟區(qū)域組織框架的東盟自貿(mào)區(qū)采取了分步推進(jìn)和分層安排的方式，即對(duì)欠發(fā)達(dá)的成員進(jìn)行照顧并給予其過(guò)渡期。東盟通過(guò)推動(dòng)區(qū)內(nèi)開(kāi)放，優(yōu)化區(qū)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境，既推動(dòng)了區(qū)內(nèi)貿(mào)易和投資的發(fā)展，又為吸引外來(lái)資本提供了優(yōu)厚條件，從而極大提升了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。東盟以構(gòu)建自貿(mào)區(qū)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|盟經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)。盡管當(dāng)前東盟深化經(jīng)濟(jì)合作的努力遇到了一些困難，但是其推動(dòng)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作的動(dòng)力并沒(méi)有減弱。同時(shí)，東盟積極推動(dòng)以自身為軸心的“東盟+”自貿(mào)區(qū)建設(shè)，先后推動(dòng)了與中國(guó)、韓國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭以及印度的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，為構(gòu)建開(kāi)放的東亞大市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

應(yīng)該看到，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)鏈接加強(qiáng)的一個(gè)重要因素是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中國(guó)提供的優(yōu)惠政策和良好的市場(chǎng)環(huán)境推動(dòng)了供應(yīng)鏈生產(chǎn)環(huán)節(jié)向中國(guó)轉(zhuǎn)移，使中國(guó)成為重要的供應(yīng)鏈中心。因此，中國(guó)是亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)活力的重要引擎。但是，中國(guó)的快速發(fā)展引起了美國(guó)的警惕和戰(zhàn)略焦慮，使得亞太經(jīng)濟(jì)合作被嵌入越來(lái)越多的政治因素。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期針對(duì)中國(guó)推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略，將中國(guó)視為挑戰(zhàn)者，啟動(dòng)不包括中國(guó)且針對(duì)中國(guó)的TPP，希望通過(guò)不包括中國(guó)的市場(chǎng)框架與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)削弱中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，卻造成以APEC為整體框架的亞太經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生分裂。特朗普?qǐng)?zhí)政后，升級(jí)了針對(duì)中國(guó)的全面部署，在經(jīng)濟(jì)、科技、教育和軍事領(lǐng)域把中國(guó)作為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并進(jìn)行全面遏制。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特朗普甚至聲言要與中國(guó)全面“脫鉤”，不僅以印太取代了亞太概念，而且把前者作為遏制中國(guó)發(fā)展的區(qū)域平臺(tái)。在此情況下，中美失去了共建開(kāi)放、發(fā)展與合作亞太的政治認(rèn)同與戰(zhàn)略基礎(chǔ)。沒(méi)有了中美經(jīng)濟(jì)的緊密連接與合作，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也就沒(méi)有了支柱。所以，若要推動(dòng)亞太區(qū)域合作，就要重建中美關(guān)系的政治認(rèn)同基礎(chǔ)。這是中國(guó)當(dāng)前面臨的難題，也是亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何改善中美關(guān)系，促使其重回推動(dòng)亞太合作的軌道，成為維護(hù)亞太發(fā)展的重要議題。

亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的未來(lái)發(fā)展前景

就亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作而言，盡管APEC合作機(jī)制的成員框架依然完整，許多機(jī)制還在運(yùn)行，但如果不能在推動(dòng)亞太經(jīng)濟(jì)合作上有新的作為，各成員對(duì)其信任度就會(huì)下降?；仡橝PEC發(fā)展歷程，在1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，APEC曾一度冷卻，原來(lái)設(shè)定的議程出現(xiàn)停滯，對(duì)其發(fā)展造成嚴(yán)重影響。當(dāng)前，APEC領(lǐng)導(dǎo)人需要就新形勢(shì)下APEC的發(fā)展進(jìn)行深入討論，在發(fā)展方向、推進(jìn)方式、發(fā)展目標(biāo)等方面達(dá)成重要共識(shí)。這樣不僅可以在新形勢(shì)下為推動(dòng)APEC發(fā)展提振信心，而且可以在世界保護(hù)主義盛行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多不確定性的情況下，為世界開(kāi)放合作發(fā)展釋放積極的信號(hào)。[3]

當(dāng)前亞太地區(qū)各方最為關(guān)注的議題包括美國(guó)區(qū)域政策的改變、新冠肺炎疫情以及由此引起的經(jīng)濟(jì)衰退。在此情況下，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作需要在以下幾個(gè)方面作出努力。一是阻止貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義，維護(hù)亞太地區(qū)開(kāi)放與合作的大局;二是調(diào)整亞太合作的重點(diǎn)方向，聚焦推進(jìn)務(wù)實(shí)有效的功能性合作，如進(jìn)一步落實(shí)APEC在推進(jìn)金融合作、綠色經(jīng)濟(jì)、新能源、互聯(lián)互通等領(lǐng)域上達(dá)成的合作共識(shí)，并就實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)梳理和審議，同時(shí)應(yīng)特別重視推進(jìn)亞太地區(qū)物流網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放與合作，在新領(lǐng)域發(fā)掘面向未來(lái)的發(fā)展?jié)摿εc活力。

在自由主義“退潮”之后，各國(guó)將更加關(guān)注自身發(fā)展中的均衡、可持續(xù)問(wèn)題。因此，未來(lái)亞太地區(qū)合作應(yīng)更多關(guān)注社會(huì)普遍受益、公平受益以及提高公民參與能力等問(wèn)題。APEC為實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)的共同發(fā)展設(shè)計(jì)了經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作議程，旨在提高欠發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的能力建設(shè)，其中包括勞動(dòng)力技能和當(dāng)?shù)匕l(fā)展能力的提升。但是，由于缺乏具體項(xiàng)目的推進(jìn)，這方面的成效有限。中國(guó)在“一帶一路”倡議中提出了共商共建共享的合作理念，把包括民心相通在內(nèi)的互聯(lián)互通作為實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)，在推進(jìn)亞太地區(qū)的功能性合作中，也應(yīng)該把這些理念和方式融入亞太經(jīng)濟(jì)合作的項(xiàng)目之中。[4]

亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作走過(guò)了幾十年的歷程，其最重要的意義是構(gòu)建了基于亞太地區(qū)的合作理念與機(jī)制框架。區(qū)域合作的基礎(chǔ)是基于地緣互利的共識(shí)。在全球多邊體系面臨挑戰(zhàn)、全球化回?cái)[的形勢(shì)下，區(qū)域合作大有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。區(qū)域合作的需求不僅在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也具有很強(qiáng)的政治取向，即通過(guò)合作解決爭(zhēng)端、化解沖突、增進(jìn)信任。亞太地區(qū)合作主要聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但也有很強(qiáng)的政治導(dǎo)向。APEC作為亞太地區(qū)推動(dòng)合作的主要平臺(tái)，在新形勢(shì)下需要有新的作為。

作為亞太國(guó)家，中國(guó)對(duì)亞太區(qū)域合作給予高度重視。中國(guó)不僅是亞太區(qū)域合作重要的參與者，也是重要的貢獻(xiàn)者。中國(guó)堅(jiān)持開(kāi)放與合作的大政方針不會(huì)動(dòng)搖，并將以深化開(kāi)放、真誠(chéng)合作來(lái)聚攏亞太地區(qū)的大多數(shù)國(guó)家，消減單邊主義、敵對(duì)政治帶來(lái)的負(fù)面影響。面對(duì)諸多挑戰(zhàn)，亞太地區(qū)需要盡快回到合作共進(jìn)的道路上來(lái)。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，山東大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院院長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] APEC工商委員會(huì)在其報(bào)告中提出，應(yīng)對(duì)新冠病毒的影響，僅靠各國(guó)自己不行，需要開(kāi)放市場(chǎng)，促進(jìn)有關(guān)防疫物資的流動(dòng)，參見(jiàn)“Business Leaders Submit Recommendations to APEC Ministers Responsible for Trade to Address the COVID-19 Pandemic，” https：//www.apec.org/Press/News-Releases/2020/0725_ABAC1。

[2] 《日本高官：沒(méi)有印度就不簽 RCEP》，環(huán)球網(wǎng)，2019年11月30日，http：//www.myzaker.com/article/5de1a3be8e9f0926d82e657d。

[3] APEC經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)在2020年的聲明中指出，面對(duì)新冠肺炎疫情，APEC成員需要加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)變化的形勢(shì)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要維護(hù)一個(gè)健康、團(tuán)結(jié)與包容的亞太共同體。參見(jiàn)https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/apec/declarations/apec-covid-19.aspx？lang=eng。

[4] PECC在關(guān)于APEC未來(lái)發(fā)展的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)/人的全面參與以及發(fā)展的可持續(xù)性。參見(jiàn)https：//www.pecc.org/research/apec-beyond-2020。