領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建研究

李寧銳

【摘 要】本文就目前有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究進(jìn)行一個(gè)總結(jié)，指出目前普遍存在的一些問題，并提出自己設(shè)立指標(biāo)的看法，以期望完善當(dāng)前的指標(biāo)建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】責(zé)任界定;自然資源資產(chǎn);評(píng)價(jià)指標(biāo)

一、引言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，但這種經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，是建立在高資源高能源消耗、高環(huán)境污染的基礎(chǔ)上，同時(shí)對(duì)于越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部，先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后整頓環(huán)境的觀念逐步深入人心，以GDP增長作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政績的片面做法開始逐漸盛行，自然資源資產(chǎn)的過度消耗、環(huán)境的嚴(yán)重污染已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人民美好生活需要的巨大阻礙，因此迫切需要我們轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念。在此背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。這是解決不科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是解決自然資源資產(chǎn)損害帶來的環(huán)境污染的重要手段，而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中最核心也是最難的部分就是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立。本文將結(jié)合前人的研究成果，針對(duì)不完善的地方，提出自己的觀點(diǎn)，期望對(duì)此項(xiàng)審計(jì)的推進(jìn)發(fā)展有所幫助。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究的分析

從2013年提出相關(guān)概念至2015年底，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究基本處于探索階段，從評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立來說，大多數(shù)研究人員主要著手于思路研究，即重點(diǎn)明確此項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)思路及實(shí)施框架。2016年開始大規(guī)模試點(diǎn)后，越來越多的學(xué)者及審計(jì)人員開始大膽的嘗試設(shè)立一套相對(duì)完整的指標(biāo)體系來對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上不斷總結(jié)與改進(jìn)相關(guān)的理論研究。至目前為止，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立相對(duì)成熟。

張宏亮等（2015）提出可以采用主、副指標(biāo)相結(jié)合的方法，以普遍存在、突出重點(diǎn)問題的指標(biāo)為主指標(biāo)，其他有關(guān)指標(biāo)為副指標(biāo);朱萌（2015）根據(jù)PSR模型從壓力、狀態(tài)及響應(yīng)層面建立評(píng)價(jià)指標(biāo)作為變量用于研究政府水資源環(huán)境項(xiàng)目績效評(píng)價(jià);程月晴（2015）根據(jù)PST模型將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層、指標(biāo)層的遞進(jìn)性和層次性的結(jié)構(gòu);劉明輝和孫冀萍（2016）從投入、過程、產(chǎn)出、成果、影響等五個(gè)角度來對(duì)審計(jì)內(nèi)容分門別類，選定適用指標(biāo);楊蕾（2016）通過對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容的分析，從定性和定量兩方面設(shè)置一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)，主要包括環(huán)境治理狀態(tài)、改善、資源保護(hù)、環(huán)保工程建設(shè)指標(biāo)等。

雖然隨著大量試點(diǎn)的推廣，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立雖然相對(duì)成熟，但仔細(xì)閱讀大量文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，仍然存在許多的不足：

1.缺乏審計(jì)工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏可操作性。目前研究者大部分集中在高等院?；蛳嚓P(guān)科研機(jī)構(gòu)，沒有審計(jì)工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，加上領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作開展時(shí)間不長，積累的實(shí)際資料不夠，許多研究者從環(huán)境監(jiān)管部門或者國土、林業(yè)、水利等自然資源管理部門機(jī)械照搬相關(guān)數(shù)據(jù)來設(shè)計(jì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，這種設(shè)計(jì)方法表面上看來比較全面，但忽略了各個(gè)地區(qū)自然資源資產(chǎn)的差異性，在實(shí)際審計(jì)工作中會(huì)極大的增加審計(jì)人員不必要的工作量，導(dǎo)致人力物力的不必要浪費(fèi)。同時(shí)，這種看似全面的指標(biāo)設(shè)計(jì)未考慮到審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)素質(zhì)，反而增加了審計(jì)工作難度，導(dǎo)致出現(xiàn)事倍功半的現(xiàn)象。

2.設(shè)計(jì)的定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性不夠，導(dǎo)致定量指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果與定性指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果相互脫節(jié)。研究者們?cè)谠O(shè)計(jì)定量指標(biāo)時(shí)大多以國家和上級(jí)下達(dá)的考核約束性指標(biāo)為主，在操作上只需審計(jì)人員將搜集相關(guān)的數(shù)值然后與要求的數(shù)值進(jìn)行比對(duì)即可，但在定性指標(biāo)的設(shè)計(jì)上很少考慮到與定量指標(biāo)的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，大多屬于想到什么就設(shè)計(jì)什么，導(dǎo)致定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的考核結(jié)果關(guān)聯(lián)性很差，進(jìn)而出現(xiàn)在兩個(gè)地區(qū)定量指標(biāo)考核結(jié)果相差無幾的情況下，卻因?yàn)槎ㄐ灾笜?biāo)的考核結(jié)果差異而整個(gè)考核評(píng)價(jià)相差懸殊的現(xiàn)象。

3.各個(gè)指標(biāo)的分值設(shè)計(jì)不夠合理且計(jì)分方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀公正。從目前的情況看，大多數(shù)研究者設(shè)計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中，定量指標(biāo)占了很大比例，定性指標(biāo)占比則較小;在分值設(shè)計(jì)上，有的是定量指標(biāo)與定性指標(biāo)各占一半，有的則定量指標(biāo)分值大，定性指標(biāo)分值小，有的則相反，且定性指標(biāo)的計(jì)分完全依靠審計(jì)人員的主觀判斷，導(dǎo)致相同或者類似的指標(biāo)，在不同地區(qū)或者不同審計(jì)人員之間的計(jì)分結(jié)果完全不同，影響了審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建框架

按照《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容主要包括貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況等七個(gè)方面。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)和原則，為克服前文所分析的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上的不足，筆者基于自然資源資產(chǎn)重要性高于全面性的理念、可審可評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合的基本思路，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為貫徹政策法律類、考核指標(biāo)完成類、環(huán)境保護(hù)及監(jiān)管類和資金管理效果類四大類：

1.貫徹政策法律類。

對(duì)于被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，貫徹落實(shí)國家及上級(jí)政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列方針政策、決策部署，遵守國家關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，是必須遵循的行動(dòng)指南，也是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)的重要組成部分。有關(guān)此類指標(biāo)的設(shè)計(jì)如表4-1所示：

注：參考值中存在兩欄，意為首先考慮是否有進(jìn)行相關(guān)政策的制定，如果有，則審計(jì)人員根據(jù)主觀判斷其為好、較好、一般、不合格;若未制定相關(guān)政策或?qū)徲?jì)人員判定其政策的制定不合格，則直接定義為零分且不再考慮另外兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。若審計(jì)人員判定為好、較好、一般，則按打分標(biāo)準(zhǔn)打完分后繼續(xù)下一個(gè)二級(jí)指標(biāo)的審計(jì)并且進(jìn)行打分，層層遞進(jìn)，后述指標(biāo)以此類推。

2.考核目標(biāo)完成類。

目前，從中央到地方對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部下達(dá)了包括相關(guān)約束性指標(biāo)、規(guī)劃目標(biāo)、年度目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)等考核任務(wù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面必須完成的目標(biāo)，也是審計(jì)評(píng)價(jià)中最直觀的反映領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的一項(xiàng)。指標(biāo)的設(shè)計(jì)如表4-2所示：

3.環(huán)境保護(hù)及監(jiān)督類。

控制和監(jiān)督污染物的排放，是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)的必然需要，更是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容。因此，在審計(jì)環(huán)境保護(hù)重要約束性指標(biāo)完成情況的同時(shí)，還要重點(diǎn)審查被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)是否出現(xiàn)與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的重大問題;由于環(huán)境的污染有時(shí)存在滯后性，一些只注重發(fā)展不注重環(huán)保的政策帶來的惡果可能需要很長時(shí)間才會(huì)暴露，形成歷史遺留問題，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于歷史遺留問題的解決程度也是考核的一項(xiàng)環(huán)節(jié)，指標(biāo)設(shè)計(jì)如表4-3所示：

4.資金管理效果類。

被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任也體現(xiàn)在被審計(jì)地區(qū)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金的管理方面，資金管理使用和效果情況也能客觀評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，指標(biāo)設(shè)計(jì)如表4-4所示：

在設(shè)計(jì)指標(biāo)之后，要明確對(duì)于指標(biāo)的打分方式。對(duì)于一項(xiàng)指標(biāo)，首先要判斷是否存在參考數(shù)據(jù)，比如上述貫徹政策法律類中的是否制定相關(guān)政策及是否執(zhí)行相關(guān)政策，若存在參考數(shù)據(jù)才進(jìn)行下一步的打分，不存在參考數(shù)據(jù)則直接為0分。各個(gè)指標(biāo)的分值計(jì)算可以采取不同計(jì)算方式：一是主觀目標(biāo)完成法，即將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)的有關(guān)指標(biāo)與其上任時(shí)對(duì)相關(guān)指標(biāo)主動(dòng)制定的目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比，用以檢驗(yàn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部主觀目標(biāo)完成情況和工作主動(dòng)性。本文中的定性指標(biāo)由于難以進(jìn)行量化，較為依賴審計(jì)人員的主觀判斷，考慮到實(shí)際工作的操作難度，故均采用此打分法。若完成目標(biāo)情況為好，則為100分;若為較好，則為80分;若為一般，則為60分;若不合格，則為0分。二是客觀目標(biāo)完成法，即將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)各指標(biāo)的實(shí)際值與該領(lǐng)導(dǎo)人上任時(shí)候相關(guān)指標(biāo)的實(shí)際值進(jìn)行對(duì)比，用以評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)的客觀完成情況。本文中的定量指標(biāo)采用此打分法與軍令狀式打分法相結(jié)合的模式，首先考慮上任時(shí)是否達(dá)到或者超過目標(biāo)值，若達(dá)到或超過目標(biāo)值，離任時(shí)的指標(biāo)只需保持不變或者有所增加即可，此時(shí)打分為100分;若離任時(shí)的指標(biāo)反而下降了，則以上任時(shí)的指標(biāo)數(shù)值（非目標(biāo)值）對(duì)應(yīng)為100分，離任時(shí)的指標(biāo)數(shù)值按比例推算得分;若上任時(shí)的指標(biāo)未達(dá)到目標(biāo)值，則以目標(biāo)值為100分滿分，離任時(shí)的指標(biāo)數(shù)值按比例推算得分。這樣的打分方法主要是在指標(biāo)易量化、數(shù)據(jù)以獲取的情況下充分考慮任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體表現(xiàn)，避免出現(xiàn)不公正的評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的情況。

四、小結(jié)

在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，最為麻煩也是最容易影響評(píng)價(jià)客觀公正的地方在于定性指標(biāo)的設(shè)立，對(duì)于難以量化卻又不可舍棄的指標(biāo)，很大程度上取決于審計(jì)人員的主觀判斷，仍以貫徹政策法律類來說，若是領(lǐng)導(dǎo)干部未落實(shí)與制定相關(guān)政策，則直接定為0分;若是制定了相關(guān)政策，則只能依靠審計(jì)人員依據(jù)自己的審計(jì)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)判斷政策的制定是否充分、是否科學(xué)合理，這在一定程度上說明了評(píng)價(jià)指標(biāo)目前難以做到絕對(duì)的客觀公正，以此評(píng)價(jià)被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)容易帶來一定程度的偏差，這是目前此項(xiàng)審計(jì)工作急需解決的重點(diǎn)問題，也是各類研究人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的方面。

參考文獻(xiàn)

[1]張宏亮，劉長翠，曹麗娟.地方領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探討——框架構(gòu)建及案例運(yùn)用[J].審計(jì)研究，2015，（2）：14-20.

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)）