“雙自貿(mào)”建設(shè)背景下三亞閑置房屋盤活利用機制研究

文/高盈盈

引言

1987 年11 月20 日，國務(wù)院批復(fù)三亞由縣級市升格為地級市，經(jīng)過30 多年發(fā)展，三亞由貧窮落后的小鎮(zhèn)成為國際知名的熱帶濱海旅游城市，依賴自身地理位置的特殊性和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)越性，構(gòu)建“旅游+”產(chǎn)業(yè)模式，構(gòu)建“大三亞旅游經(jīng)濟圈”，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同和融合發(fā)展上，也順應(yīng)國際旅游島開發(fā)建設(shè)需要，走出一條以濱海旅游業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)的跨越式發(fā)展道路。2018 年三亞市GDP達到595.51 億元，是1987 年2.93 億元的203.3 倍，年均增長18.7%。自國際旅游島建設(shè)之初的2010 年至今，三亞市第三產(chǎn)業(yè)占GDP 比重保持在65%以上，2018 年這一指標數(shù)據(jù)是68.6%。近年來房地產(chǎn)開發(fā)投資額增長迅猛（圖1），筆者從相關(guān)資料和新聞中了解到，三亞房地產(chǎn)業(yè)對GDP 的貢獻很大。房地產(chǎn)業(yè)對GDP 貢獻度過大這一問題在其他城市也較為突出，引發(fā)學術(shù)界關(guān)注，劉斌斌和黃吉輝就提出房地產(chǎn)行業(yè)占GDP 比重的提高不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度的提高。三亞房地產(chǎn)市場存在地域獨特性，由此也引發(fā)其他不利影響，即季節(jié)性閑置房屋過多等問題。

圖1 三亞市房地產(chǎn)開發(fā)投資額

“候鳥”是海南近些年來顯現(xiàn)的一大特色，尤其是在三亞、陵水、保亭、五指山等地，每年一到9、10 月份就陸續(xù)有很多北方老人南下越冬，過完“春節(jié)”，北方天氣回暖，再回到家鄉(xiāng)，這些老人被稱為“候鳥”?！昂蝤B”成為催熱三亞房地產(chǎn)市場的重要力量，也是三亞購房的主要群體。在新建住房銷售中，島外購房者占90%，主要來自東北三省、蒙新隴等高寒地區(qū)，京滬等高房價溢出地區(qū)，浙江、蘇南等長三角地區(qū)，以及成都、重慶等西部城市。據(jù)海南省住建廳提供的數(shù)據(jù)，?？凇昂蝤B”購房量約占全市購房總量的50%，三亞、陵水“候鳥”購房量占市縣購房總量的85%-90%，其他市縣“候鳥”購房總量占比為85%左右。“候鳥”聚居區(qū)快速發(fā)展，產(chǎn)生特殊的旅居養(yǎng)老現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，2017 年10 月1 日到2018 年4 月3日，在海南過冬的“候鳥”老人達165 萬人，其中60 歲以上的老人占56%。海南省人口總數(shù)不足930 萬，“候鳥”老人相當于海南總?cè)丝跀?shù)的17.7%。

“候鳥”聚居區(qū)在西方發(fā)達國家早已盛行，“候鳥”式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功范例也有不少，美國“陽光州”佛羅里達州就是一個成功的典范。有學者以國外典型案例作為參考，針對海南的特殊性作了分析。較為遺憾的是，眾多研究均只關(guān)注這種服務(wù)于島外“候鳥”的旅居養(yǎng)老形式的新奇，而未考慮“候鳥”是季節(jié)性表現(xiàn)，“候鳥”人群的大量集中涌入會給海南帶來較大輸入性壓力，公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、“候鳥群體”管理無序、交通醫(yī)療壓力過大、物價猛漲等問題出現(xiàn)季節(jié)性集中爆發(fā)。就此，王郅強等提出三亞是受“候鳥”型養(yǎng)老群體影響最大、引起社會關(guān)注度最高、隱含社會矛盾最為尖銳的城市，當?shù)鼐用衽c“候鳥”型養(yǎng)老群體之間的個別沖突也時而見諸報端，諸多矛盾為三亞市的社會治理埋下隱患。另外，“候鳥”購置的價值量較大的房產(chǎn)為“候鳥”型房地產(chǎn)，房產(chǎn)的使用率取決于“候鳥”過冬時間，三亞在三月份到九月份會出現(xiàn)季節(jié)性空置率較高的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，房子是重要的稀缺資源，其大量空置是巨大的資源性浪費，“空城化”和“空心化”影響了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，扭曲了房屋居住屬性，使其變成了投機品和投資品。

關(guān)于住房空置問題，海南早在2010 年就出臺文件強調(diào)：“著力調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)發(fā)展方式，為促進房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，財政、稅收、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門加快研究制定鼓勵住房租賃的優(yōu)惠政策，解決商品住房空置率的問題?！边@是國內(nèi)地方政府首個關(guān)于空置率的對外明確表態(tài)，遺憾的是，其成效甚微。超高的房屋空置率一直困擾著三亞經(jīng)濟社會發(fā)展，并受到政府以及社會多方關(guān)注。在2018 年4 月13 日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會上，鄭重宣布黨中央支持海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)（簡稱“雙自貿(mào)”）?！半p自貿(mào)”建設(shè)的提出改變了傳統(tǒng)房地產(chǎn)業(yè)，“雙自貿(mào)”建設(shè)的主色調(diào)不是搞“候鳥經(jīng)濟”或者“養(yǎng)老經(jīng)濟”，因此在三亞陸地面積僅有1919.58 平方公里的情況下，研究三亞“閑置房屋盤活”問題對產(chǎn)業(yè)融合、優(yōu)化地方政府管理和提高居民收入等均具有重要作用。

一、“雙自貿(mào)”提出后對房地產(chǎn)業(yè)的影響

三亞開發(fā)與開放過程中必不可少的內(nèi)容是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，空置房的出現(xiàn)有其歷史原因，探究房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起落、興衰是“雙自貿(mào)”建設(shè)背景下探索三亞空置房解決思路的前提。基于此，本文依照國家對海南的三次戰(zhàn)略布局——1.0 海南經(jīng)濟特區(qū)、2.0 國際旅游島、3.0 自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，分階段總結(jié)三亞房地產(chǎn)發(fā)展的實踐過程，從而為三亞空置房問題的解決提供思路。

（一）1.0 海南經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)背景下的房地產(chǎn)業(yè)

1988 年4 月，中央決定正式批準海南島建省，同時在海南建立一個“更大的特區(qū)”，實行“比現(xiàn)有特區(qū)政策還特”的政策，海南與1980 年成立的深圳、珠海、廈門和1981 年設(shè)立的汕頭經(jīng)濟特區(qū)共同成為新中國五大經(jīng)濟特區(qū)。作為全國陸地面積最小的省份，海南面積僅是新疆的五十分之一，但在當時五個經(jīng)濟特區(qū)中卻是面積最大的唯一一個省級經(jīng)濟特區(qū)，由此人稱“大特區(qū)”。建省辦特區(qū)這一消息顯然沒有“先進”和“發(fā)達”到讓一些人通過投機獲取第一桶金，但也給當時的海南島帶來不小的影響和變化。

建省初期的海南各方面尚處于發(fā)展不成熟的階段，為應(yīng)對落后的經(jīng)濟狀況，其在產(chǎn)業(yè)布局上一直搖擺不定。經(jīng)歷了工業(yè)主導(dǎo)向商貿(mào)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)化，從“投資潮”到“房地產(chǎn)熱”的終極選擇，1988 年海南房地產(chǎn)平均價格為1350 元／平方米，1991 年為1400 元／平方米，1992 年則猛漲至5000 元／平方米，比1991 年增長257%，1993年上半年房地產(chǎn)價格達到頂峰，為7500 元／平方米，僅1992 年漲幅就超過50%（圖2）。90 年代“房地產(chǎn)泡沫”的破裂及其后的“爛尾期”，給海南以沉重打擊。結(jié)凍的交易市場、超多的空置房、荒蕪的土地、運轉(zhuǎn)不動的金融機構(gòu)、趨死難活的房地產(chǎn)企業(yè)、手足無措的政府，形成了房地產(chǎn)“超常規(guī)發(fā)展”后蕭條的海南。

圖2 海南房價與全國房價對比圖

（二）2.0 國際旅游島建設(shè)背景下的房地產(chǎn)業(yè)

從1999 年到2006 年，通過解救、改制、改建、改造、合作、拍賣、破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股、新投資等方式，海南逐步消化掉數(shù)百萬平方米的爛尾樓、半拉子工程。為尋找經(jīng)濟發(fā)展新路徑，海南提出了建設(shè)“生態(tài)大省”的新思路，經(jīng)歷十多年蟄伏后的2009 年底，隨著“國際旅游島”國家戰(zhàn)略新概念的落地，海南再次成為焦點。2009 年12月三亞商品房簽約均價15857.44 元/平方米，環(huán)比上漲23.46%，創(chuàng)下單月三亞商品房銷售均價歷史新高。國際旅游島建設(shè)背景下的海南又變成了大工地，引發(fā)了“向海要地熱”、“海景豪宅和旅游房地產(chǎn)開發(fā)熱”、“島外購房熱”三大熱潮。

“總結(jié)”是對三亞閑置房狀況作出理性分析的基礎(chǔ)，1.0和2.0 時期的“房地產(chǎn)熱”均屬于非正?，F(xiàn)象，在表象上有諸多相似之處：同樣的發(fā)展理念與思路，同樣涌入了大量投機資本，同樣造成了房價的非正常飆升。相似表象背后的不同之處在于：1.0 時期房地產(chǎn)泡沫的迅速破滅是由于當年房地產(chǎn)市場建立在資本投機基礎(chǔ)之上，房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展落后的海南進行跳躍式發(fā)展，此外，國家宏觀調(diào)控政策也進行了強制性干預(yù)。在這一階段，“爛尾期”持續(xù)時間長，擺脫蕭條煞費腦筋。而“國際旅游島”項目獲批后的“房地產(chǎn)熱”，比1.0 時期有更多的資金進入市場，但炒作資金大部分來自銀行貸款。此時海南省工業(yè)體系逐步建立，旅游業(yè)逐步成為海南發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，實體經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)步入正常發(fā)展時期，支撐力量較強。2.0 時期的投資熱潮更具有“理性”色彩。

對兩次“房地產(chǎn)熱”的市場需求進行分析可知，上世紀90 年代“房地產(chǎn)泡沫”時期70%為投機者炒作，真正出于居住和商務(wù)活動目的的購房需求僅占30%。二十多年后，國際旅游島建設(shè)時期的“房地產(chǎn)熱”則受旅游資源驅(qū)動，投資主體和投資目的發(fā)生了變化。投資主體主要是財富新貴，投資目的以休閑旅游為主，基于市場原因，“兩投購房”（投機性和投資性購房）導(dǎo)致大量房源既不用于居住也不用于出租，形成大量“空置房”。

（三）3.0“雙自貿(mào)”建設(shè)對三亞房地產(chǎn)業(yè)的影響

2018 年4 月13 日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會上，鄭重宣布黨中央支持海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

為遏制炒房現(xiàn)象再次出現(xiàn)，4 月22 日，海南省委辦公廳與省政府辦公廳聯(lián)合下文限制島外購房，條件是非海南人購房需要交2 年以上社保（原限購區(qū)需要交5 年社保）。其后又陸續(xù)出臺一系列房地產(chǎn)新思路調(diào)控與新政策——“最嚴土地政策”、“最嚴圍填海管控措施”、“最嚴集約節(jié)約用地和耕地保護制度”、“最嚴限購政策”，四項“最嚴”政策從各個方面管控、調(diào)整房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

圖3 三亞市商品房銷售面積

分析海南省經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)可知，在政策管控下，“雙自貿(mào)”并未對三亞商品房銷售市場產(chǎn)生大的沖擊，相反，嚴控下的三亞房地產(chǎn)市場需求出現(xiàn)回落，從源頭上遏制炒房現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，但是歷史遺留的三亞高空置問題是三亞房地產(chǎn)市場能否真正回歸健康平衡狀態(tài)的關(guān)鍵。從歷史演進狀況分析，三亞高空置的出現(xiàn)是政策導(dǎo)向下的市場行為，而市場運行經(jīng)常受局部及獨立利益驅(qū)動，具有自發(fā)性和一定的盲目性，另外，市場經(jīng)濟的發(fā)展往往會忽視公眾利益，有些事情是市場管不了或者管不好的?？罩梅拷o地方政府、持有房產(chǎn)的投機客以及常住居民均造成不利影響，但市場又難以自行消化空置難題，要鏟除社會弊端，就必須從宏觀上加強監(jiān)管與調(diào)控，以校正市場的偏失和彌補市場的不足，引導(dǎo)市場以及市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

二、“雙自貿(mào)”建設(shè)下三亞閑置房屋盤活機制的探索

三亞閑置房屋盤活是一個系統(tǒng)性工程，探索盤活機制的核心問題是哪些需要盤活、由誰盤活、如何盤活。筆者從閑置房屋的盤活原則和盤活路徑對閑置房屋的盤活進行探索。

（一）閑置房屋盤活原則

一是真實性和全面性原則。分片區(qū)進行考察，任務(wù)下放，責任下放，激勵下放，聯(lián)動構(gòu)建摸底考查體系，構(gòu)建聯(lián)幫帶制度，互相監(jiān)督并糾正，定期抽樣調(diào)查，嚴處弄虛作假行為，杜絕形式主義，建立權(quán)力制衡、全民參與、信息公開、輿論監(jiān)督四位一體新機制。輿論是監(jiān)督政府決策執(zhí)行的有效途徑，可開辟輿論監(jiān)督窗口，并對核實無誤的信息如實加以公布，弄虛作假行為出現(xiàn)一個查處一個，進行制度約束。這是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要全員參與，大膽創(chuàng)新，要激活市場主體的創(chuàng)新性，為空置房屋盤活引入新鮮血液，針對盤活中優(yōu)良的行為主體給予獎勵和激勵，并給予政策傾斜，讓制度透明化、簡單化、易操作化。全民受益之時就是產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展之時，就是政府優(yōu)良制度表現(xiàn)的最佳時期。僅有個人受益之時是制度矛盾的體現(xiàn)，要將出現(xiàn)的矛盾撲滅在小火苗時期。

二是自愿性原則。以公民自愿為原則，在推進閑置房屋盤活時妥善解決好復(fù)雜的利益沖突，平衡社會利益關(guān)系。政府應(yīng)將工作重心放在滿足人民群眾合理的利益訴求上，充分利用掌握的各種社會資源，以負責任的態(tài)度履行利益平衡責任。

三是動態(tài)性原則。盤活空置房是一個動態(tài)性系統(tǒng)性工程，是隨著時間推移而不斷調(diào)整的過程，戰(zhàn)線持久，需要統(tǒng)一標準、大膽實踐、逐步完善。

四是分類指導(dǎo)原則。對空置商品房進行分類，對于不好開發(fā)的地區(qū)，重點建設(shè)具有民族特色的旅游景區(qū)，比如椰田古寨、黎苗文化旅游景區(qū)，就地開發(fā)空置房屋民宿，打造網(wǎng)紅打卡地，使之成為全民身心放松的后花園。

五是層次性原則。優(yōu)先盤活優(yōu)質(zhì)空置房，利用優(yōu)勢資源加以精心打造，走好盤活閑置房這盤棋，在盤活中推動經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

六是系統(tǒng)性原則。多力合作，政府、房地產(chǎn)企業(yè)和業(yè)主合力解困，利用平臺宣傳，政府給予政策傾斜，針對空置商品房盤活構(gòu)建良好的營商環(huán)境，助力企業(yè)等市場主體充分發(fā)揮創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

（二）閑置房屋盤活路徑

盤活閑置房屋以治理管理為根本，以改革創(chuàng)新為動力，以改善民生和促進城市可持續(xù)發(fā)展為目標，從而做實做強海南“雙自貿(mào)”建設(shè)。三亞盤活閑置房屋是“點”和“面”的結(jié)合，具體表現(xiàn)如下：

一是科學規(guī)劃，找準“穴位”。盡快開展三亞閑置房屋盤活的規(guī)劃工作，規(guī)劃過程中找準關(guān)鍵部位，從局部到整體、由“點”到“面”進行推進。

二是項目引導(dǎo)，責任到位。實地考察，明確盤活閑置房屋狀況，以項目為主導(dǎo)，成立專項小組，定任務(wù)、定進度、定責任，確保各個項目落實到位，高質(zhì)量完成工作任務(wù)，并高度重視新聞媒體輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。

三是改進方法，防控風險。不采取強力干預(yù)手段，采取漸進式微型干預(yù)方式。為防范盤活閑置房屋時的矛盾糾紛，避免信息不對稱，構(gòu)建利益相關(guān)方對話共商機制，建立多方參與平臺。

四是政府主導(dǎo)，多方參與。盤活閑置房屋是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，多方參與是宗旨。應(yīng)推廣“政社互動”的社會治理新模式，從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變，讓政府調(diào)控同社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政同社會自治互補。

五是投資多元，利益保證。一方面要積極吸引并鼓勵社會閑散資金投入，使投資主體多元化、融資渠道多樣化，實現(xiàn)閑置房屋投資、融資、運營、管理的良性循環(huán)；另一方面，政府部門應(yīng)積極建立完善的績效評估考核體系，形成相應(yīng)的獎懲監(jiān)督機制，將績效評估與閑置房盤活相結(jié)合，以發(fā)揮部門機構(gòu)人員的主動性和能動性。

盤活閑置房屋以各項戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行為保障，須真正做到柔性管理、人性管理和城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的有機銜接、協(xié)同發(fā)展，以成功地樹立盤活閑置房品牌，協(xié)調(diào)好本島居民、“候鳥”群體、人才引進和游客的住房問題，給全省乃至全國提供一個優(yōu)良的閑置房盤活樣板。