打通銜接鏈條，提升整體管理服務(wù)水平
——不動(dòng)產(chǎn)登記與規(guī)劃用地管理工作的融合與創(chuàng)新

文/季峰

自然資源和規(guī)劃管理部門改革面臨著新形勢、新任務(wù)、新要求。隨著各地自然資源局和自然資源規(guī)劃局陸續(xù)掛牌，機(jī)構(gòu)改革全面實(shí)施到位，基于信息化的業(yè)務(wù)整合也逐步展開。確權(quán)登記是自然資源管理的基礎(chǔ)，不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域迎來自然資源和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記“雙軌運(yùn)行”的新格局。按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的部署，房屋、土地、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門，剛頒布的《民法典》、正在制定的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》都明確，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是法定的公示方式，所有與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利都將通過這一渠道向社會(huì)公示，從而更好地保護(hù)物權(quán)、保障交易安全。要根據(jù)既定要求，全面鋪開、分階段推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。

加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記與規(guī)劃用地管理的業(yè)務(wù)銜接和工作協(xié)同，對提升自然資源和規(guī)劃管理部門管理服務(wù)質(zhì)量的意義十分重大。必須理清思路，抓住要點(diǎn)，加快融合，創(chuàng)新突破。

一

理順一根管理服務(wù)客體的生命線，按照不動(dòng)產(chǎn)的生命周期管理理論，逐一分析把握管理服務(wù)的主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，深入謀劃工作。從宗地紅線劃定、土地供應(yīng)，到開發(fā)建設(shè)、物權(quán)形成、權(quán)利處分，再到房屋拆遷、宗地滅失的整個(gè)時(shí)間周期，解剖不動(dòng)產(chǎn)的形成、變動(dòng)、滅失的過程，全面分析自然資源部門業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)，通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)的全面歸集、互聯(lián)互通，最終實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化、精細(xì)化和連貫化。

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)全生命周期管理，以統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展地籍調(diào)查，以規(guī)范的地籍調(diào)查獲取不動(dòng)產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以嚴(yán)格的審核把關(guān)確保數(shù)據(jù)成果質(zhì)量，以集中歸口管理建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。以不動(dòng)產(chǎn)單元編碼為紐帶，關(guān)聯(lián)規(guī)劃選址和用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等全流程各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)組織實(shí)施協(xié)同、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一、資料無縫銜接、成果沿用共享、結(jié)果相互驗(yàn)證，有效支撐項(xiàng)目建設(shè)全流程各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管。按照不動(dòng)產(chǎn)全生命周期管理要求，不動(dòng)產(chǎn)單元代碼作為不動(dòng)產(chǎn)的身份代碼，要在建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地有償使用合同（劃撥決定書）、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、抵押合同、完稅憑證、登記簿冊證等材料中予以記載，用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼關(guān)聯(lián)起不動(dòng)產(chǎn)交易、稅款征收、確權(quán)登記等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一碼關(guān)聯(lián)”，確保業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)前后銜接一致、真實(shí)準(zhǔn)確，便利共享查詢追溯。

地籍調(diào)查工作是不動(dòng)產(chǎn)登記與規(guī)劃用地管理的基礎(chǔ)。實(shí)際上是由單元設(shè)立、實(shí)地調(diào)查、成果審核、匯交入庫、沿用共享等前后相連的多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整鏈條。以全生命周期管理平臺為基礎(chǔ)，綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)思維，按照頂層設(shè)計(jì)的要求，形成“一張圖”的總體管理模式。應(yīng)用主數(shù)據(jù)庫管理統(tǒng)籌各階段業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和共享，形成數(shù)據(jù)管理體系，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+自然資源管理”建設(shè)，推動(dòng)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和智能化，有效服務(wù)民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二

理清一張管理服務(wù)對象權(quán)利變動(dòng)的關(guān)系圖，透過現(xiàn)象，認(rèn)清其背后權(quán)利變動(dòng)的本質(zhì)，平衡政府公權(quán)力與當(dāng)事人民事權(quán)利的關(guān)系，落實(shí)依法行政要求。從學(xué)理上看，城市規(guī)劃與土地利用，都是針對同一項(xiàng)權(quán)利，即建設(shè)用地使用權(quán)的管理。這種權(quán)利，從比較法角度看，就是地上權(quán)。地上權(quán)制度與建筑物區(qū)分所有權(quán)制度一樣，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷完善的一項(xiàng)民事法律制度，是現(xiàn)代物權(quán)理論的重要內(nèi)容。我國的建設(shè)用地使用權(quán)與地上權(quán)有較多相似之處，兩者在形式上都是在他人（我國土地為國家所有）土地上設(shè)定的權(quán)利，即必須為使用土地而支付價(jià)金，并且只擁有一定期限的權(quán)利。

形象化地理解建設(shè)用地使用權(quán)，妥善地處理建設(shè)用地使用權(quán)登記、建設(shè)用地使用權(quán)及在建工程登記、建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記相關(guān)業(yè)務(wù)。在特定的宗地上，實(shí)體房屋離不開無形的建設(shè)用地使用權(quán)，虛幻的建設(shè)用地使用權(quán)隱含在實(shí)物房屋之中。如果隱含在房屋中的建設(shè)用地使用權(quán)被單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或抵押，而地上房屋未同時(shí)轉(zhuǎn)讓或抵押，就可能發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)權(quán)利主體不一致的現(xiàn)象，會(huì)進(jìn)而引發(fā)權(quán)利沖突，不利于物的利用與社會(huì)秩序的穩(wěn)定。既然建設(shè)用地使用權(quán)以保存建筑物或其他工作物為目的，那么就必須與建筑物共命運(yùn)?！皩?shí)體”的房屋離不開“虛幻”的建設(shè)用地使用權(quán)的支撐。為進(jìn)一步理解，我們可以將“虛幻”的建設(shè)用地使用權(quán)與房屋實(shí)物一并設(shè)想：當(dāng)房屋未建時(shí)，宗地上存在的是按規(guī)劃排列的虛擬的一柱柱“立體空氣”；建設(shè)過程中，虛擬的“立體空氣”漸漸被建筑物填充，虛實(shí)逐步結(jié)合；房屋建成后，建設(shè)用地使用權(quán)已完全被建筑物充盈，虛實(shí)完全結(jié)合。

根據(jù)傳統(tǒng)思維，一塊宗地只能有一種用途、一種權(quán)利性質(zhì)。但是，新發(fā)展思路和土地集約節(jié)約利用的理念，要求打破這些制約土地高效利用的瓶頸，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間配置，土地利用呈現(xiàn)形式復(fù)合化、功能多元化、用途多樣化的特征。這就要求宗地具有混合用途和性質(zhì)：既有劃撥、出讓兩種權(quán)利性質(zhì)，又具有商業(yè)、辦公、居住等多種功能用途。這種情況下，需要更精細(xì)化的管理，并強(qiáng)化業(yè)務(wù)銜接。常見的商品房項(xiàng)目管理服務(wù)包括用地紅線劃定、土地收儲整理、確定規(guī)劃要點(diǎn)、掛牌摘牌、宗地單元首次登記。按照建筑物區(qū)分所有權(quán)理論，商品房項(xiàng)目中每一個(gè)房屋不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)定都始于工程規(guī)劃管理階段，開發(fā)商與預(yù)購人的債權(quán)分解的時(shí)點(diǎn)是預(yù)售環(huán)節(jié)，開發(fā)商物權(quán)的取得時(shí)點(diǎn)是合法建筑的竣工驗(yàn)收，一旦辦理開發(fā)商的首次登記，小業(yè)主的首次轉(zhuǎn)移登記即可辦理，開發(fā)企業(yè)即喪失了主體資格，交易監(jiān)管的流程也已終結(jié)，不可再辦理預(yù)售許可變更，故開發(fā)商再提出規(guī)劃變更應(yīng)當(dāng)不予受理。

三

建立一套部門管理服務(wù)融合提升的新流程，按照高效便利的原則，重新梳理業(yè)務(wù)路徑，整合相應(yīng)職責(zé)，建立全新的業(yè)務(wù)體系。自然資源和規(guī)劃管理部門的工作具有如下特點(diǎn)：既有行政屬性，應(yīng)該強(qiáng)化依法行政、規(guī)范操作，又有私法屬性，須協(xié)調(diào)好政府的規(guī)劃、用地行政權(quán)與當(dāng)事人的物權(quán)保護(hù)的平衡，維護(hù)各方合法權(quán)益；既有實(shí)體法的調(diào)查確權(quán)、檢查監(jiān)督，又有程序法的嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，在整合材料、環(huán)節(jié)、流程時(shí)，要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律要求。規(guī)劃用地從實(shí)體上創(chuàng)設(shè)了權(quán)利，讓渡了權(quán)利；不動(dòng)產(chǎn)登記卻僅僅是公示權(quán)利，不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。

隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，以及自然資源主管部門統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職能，地籍調(diào)查的支撐范疇進(jìn)一步擴(kuò)展到土地（不動(dòng)產(chǎn)）規(guī)劃審批利用管理各環(huán)節(jié)，從不動(dòng)產(chǎn)角度看，就是支撐不動(dòng)產(chǎn)全生命周期管理，從建設(shè)項(xiàng)目角度看，就是支撐建設(shè)項(xiàng)目全流程土地和規(guī)劃等管理。要以從規(guī)劃開始到竣工驗(yàn)收、拿證的全流程為基礎(chǔ)，把流程梳理出來，根據(jù)各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，進(jìn)行流程再造。所有工作都要圍繞放管服改革，讓市場主體有更多的獲得感，以解決現(xiàn)在投資環(huán)節(jié)的障礙問題，包括企業(yè)反映的流程太長、環(huán)節(jié)太多、辦事太煩等問題。

職責(zé)整合是基本前提，保護(hù)權(quán)益是核心目的，規(guī)范管理是重要抓手，便民利民是服務(wù)準(zhǔn)則。自然資源和規(guī)劃管理部門從規(guī)劃、供地到不動(dòng)產(chǎn)登記，幾乎形成了一個(gè)閉環(huán)，需要在流程圖、環(huán)節(jié)要點(diǎn)、材料要件上，更強(qiáng)化信息共享，相互配合、協(xié)調(diào)管理，理清前期審批、過程管理及登記等環(huán)節(jié)責(zé)任主體，明確職責(zé)邊界，及時(shí)防范如下法律風(fēng)險(xiǎn)：一是職責(zé)整合前的糾紛爭議，二是不同環(huán)節(jié)管理不到位產(chǎn)生的糾紛爭議。在地塊劃定、規(guī)劃條件、掛牌供地、詳細(xì)規(guī)劃、工程許可、竣工驗(yàn)收、首次登記、后續(xù)登記等環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，依法履職。既要落實(shí)國土空間規(guī)劃宏觀管理、建筑物外型立面審查，又要強(qiáng)化工程規(guī)劃微觀管理，細(xì)化每一個(gè)房屋不動(dòng)產(chǎn)單元的審核，發(fā)揮貫穿全過程管理的龍頭作用。

地籍調(diào)查支撐建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地全流程管理工作機(jī)制，內(nèi)含“多測合一”的核心要求。支撐規(guī)劃用地“多規(guī)合一、多審合一”改革，便利企業(yè)和群眾，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目全流程“多測合一”，其實(shí)質(zhì)是在地籍調(diào)查支撐建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地全流程管理的基礎(chǔ)上，從測繪工作角度，將不動(dòng)產(chǎn)測繪與相關(guān)測繪工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少測繪事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)同一標(biāo)的物只測一次、測繪成果沿用的目標(biāo)。

對于不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制：在規(guī)劃選址用地預(yù)審階段，通過地籍調(diào)查預(yù)設(shè)宗地單元、預(yù)編宗地代碼；獲得用地規(guī)劃許可與土地供應(yīng)階段，補(bǔ)充地籍調(diào)查，結(jié)合“交地即發(fā)證”，設(shè)定宗地不動(dòng)產(chǎn)單元，形成單元代碼，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；建設(shè)工程規(guī)劃許可階段，在宗地疊加房屋，預(yù)設(shè)宗地＋房屋不動(dòng)產(chǎn)單元，預(yù)編宗地＋房屋單元代碼；竣工驗(yàn)收階段，辦理規(guī)劃核實(shí)，土地驗(yàn)收一并進(jìn)行，規(guī)劃核實(shí)就是要對規(guī)劃許可條件即建設(shè)用地使用權(quán)的具體內(nèi)容是否落實(shí)進(jìn)行把關(guān)，要解決偷面積、改功能的問題，核實(shí)并處理到位后，才能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，通過補(bǔ)充地籍調(diào)查，設(shè)定宗地＋房屋不動(dòng)產(chǎn)單元，形成宗地＋房屋不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，辦理房屋所有權(quán)首次登記。如果一時(shí)難以適應(yīng)信息化建設(shè)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以參與相應(yīng)環(huán)節(jié)，審核地籍調(diào)查成果，編制不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，聯(lián)合系統(tǒng)平臺建設(shè)單位，實(shí)現(xiàn)全鏈條無縫銜接。

四

搭建一個(gè)適應(yīng)管理服務(wù)新要求的信息平臺，以覆蓋全領(lǐng)域的地理信息系統(tǒng)為載體，涵蓋全業(yè)務(wù)工作流程，實(shí)現(xiàn)整體升級跨越。強(qiáng)化自然資源的資產(chǎn)屬性，推動(dòng)多規(guī)合一，推動(dòng)確權(quán)登記工作從土地、房屋向山、水、林、田、湖、草等生命共同體轉(zhuǎn)變，都需要統(tǒng)一的信息化服務(wù)提供基礎(chǔ)支撐，因此，自然資源信息化融合迫在眉睫。一方面，原國土、規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)等部門合并組建自然資源局后，管理上迫切需要統(tǒng)一的信息化應(yīng)用平臺；另一方面，原各局的信息化成果需要打破孤立局面，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、多維度、多層面的數(shù)據(jù)大集中；新數(shù)據(jù)、新業(yè)務(wù)、新流程使原有的系統(tǒng)亟需升級改造，從而形成協(xié)調(diào)一致、互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化集成業(yè)務(wù)辦理大平臺，實(shí)現(xiàn)最終的大融合一體化。

信息化融合可以分步走，內(nèi)部事項(xiàng)管理先融合，再進(jìn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺大融合。自然資源數(shù)據(jù)資源規(guī)劃體系優(yōu)先融合國土、規(guī)劃、水利、林業(yè)等數(shù)據(jù)資源，形成一套完整的自然資源核心數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一管理、共享、服務(wù)。研究構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，通過統(tǒng)一梳理國土、規(guī)劃、水利、林業(yè)等數(shù)據(jù)，搭建自然資源大數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建自然資源大數(shù)據(jù)管理平臺，實(shí)現(xiàn)對各業(yè)務(wù)應(yīng)用的數(shù)據(jù)支撐。打造自然資源大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)規(guī)范化、信息融通化。著眼自然資源管理改革發(fā)展對信息化提出的深層次要求，通過內(nèi)部事項(xiàng)管理、數(shù)據(jù)支撐服務(wù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺的融合，促進(jìn)國土、規(guī)劃行政審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范重組，最終建立數(shù)據(jù)集中、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、部門協(xié)同，可用于項(xiàng)目審批、評估考核、實(shí)施監(jiān)督、服務(wù)群眾的自然資源信息化大融合體系。

此外，應(yīng)制訂一整套自然資源部門考核評價(jià)體系，全面貫徹中央提出的“兩個(gè)統(tǒng)一行使”要求，自上而下建立新的考核評價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化考核督查，落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。探索一系列自然資源部門管理服務(wù)創(chuàng)新措施，運(yùn)用系統(tǒng)思維，借助互聯(lián)網(wǎng)加政務(wù)服務(wù)，從規(guī)劃到登記進(jìn)行全業(yè)務(wù)改革創(chuàng)新，大力度精簡材料、合并流程，更好地提升服務(wù)水平。