城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策初探

張杰鑫

（遼寧省朝陽(yáng)市建平縣自然資源局，遼寧 朝陽(yáng) 122400）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指的是根據(jù)土地使用的總體規(guī)劃，將農(nóng)村的拆舊地塊與城市建設(shè)的建新地塊形成共同的項(xiàng)目區(qū)，在保證土地使用平衡的前提下，增加有效耕地面積，提升土地資源利用率的一種政策。但在實(shí)際開(kāi)展中，缺乏合理系統(tǒng)規(guī)劃，不能有效保護(hù)農(nóng)民利益、耕地質(zhì)量下降的問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生，因此需要結(jié)合工程實(shí)際，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

1.1 未嚴(yán)格制定分配依據(jù)

當(dāng)前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減政策盡管已經(jīng)實(shí)施，但在工作落實(shí)過(guò)程中依然存在一定的問(wèn)題，其中指標(biāo)的分配問(wèn)題過(guò)于隨意，省級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目的管控力度較大。這種情況下，在指標(biāo)分配上可能會(huì)出現(xiàn)較多的問(wèn)題。加上省級(jí)政府在指標(biāo)分配上缺乏明確的依據(jù)，對(duì)于資源的劃分也會(huì)缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和高效性。這種處理方式難以針對(duì)性解決國(guó)家的土地資源使用問(wèn)題，甚至還會(huì)造成不同程度的供需矛盾。

1.2 難以從根本上改善農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民的生活質(zhì)量

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減政策的施行，政府部門(mén)發(fā)揮指揮作用。但城市發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)本身存在一定的差異，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、適宜性的規(guī)劃，因此在政策的執(zhí)行過(guò)程中廣大人民群眾的意見(jiàn)難以統(tǒng)一，不能形成共識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)民的利益在政策的實(shí)施過(guò)程中受到不同程度的影響。目前，政府部門(mén)宣傳發(fā)動(dòng)力度不夠難以提高群眾的認(rèn)知度、補(bǔ)償款基數(shù)低是當(dāng)前存在的嚴(yán)重問(wèn)題。這種處理方式，不但不能改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，解決好民生，還會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，政策不僅違背初衷，還會(huì)引發(fā)新的矛盾，不利于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.3 耕地占補(bǔ)失去平衡

在該政策的執(zhí)行下，應(yīng)該以土地平衡的基礎(chǔ)，以提升土地資源的利用率為目的。但在實(shí)際工作中，各個(gè)試點(diǎn)省份，往往會(huì)忽略占用和補(bǔ)充之間的平衡，即使耕地被占用之后，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量也相對(duì)較低，數(shù)量和質(zhì)量不能完全對(duì)等，缺乏科學(xué)的統(tǒng)一量算標(biāo)準(zhǔn)，因此難以實(shí)現(xiàn)預(yù)想的目標(biāo)。

1.4 項(xiàng)目資金較少，政策實(shí)施保障力度較弱

國(guó)家在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的有關(guān)政策方面，對(duì)于資金的需求量非常大，因此政府為保證項(xiàng)目的順利開(kāi)展，需要提供足夠的資金支持。但實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)村的房屋拆遷和補(bǔ)償款，政府部門(mén)難以支付足夠的資金，資金的短缺，在很大程度上降低了工作效率，制約了此項(xiàng)工作的開(kāi)展進(jìn)度和預(yù)期結(jié)果。

2 改善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)水平的策略

2.1 科學(xué)分配掛鉤指標(biāo)

由于區(qū)域性的差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目本身的差異，對(duì)掛鉤指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)全面的分析，確保有限的國(guó)土資源能夠有效應(yīng)用。對(duì)于城鎮(zhèn)地區(qū)的項(xiàng)目，需要結(jié)合內(nèi)部空間和土地使用的具體要求以及鄉(xiāng)村綜合整治規(guī)劃建設(shè)，對(duì)于群眾的生產(chǎn)、生活環(huán)境和水平進(jìn)行優(yōu)化，保證土地的供給量。還應(yīng)該充分發(fā)揮政府的職能，對(duì)非法用地現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督處理，從而減少土地資源的浪費(fèi)，對(duì)掛鉤指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分配，提高政策的實(shí)施效益。此外，要對(duì)掛鉤指標(biāo)進(jìn)行合理分配，提高土地的利用效率，全面落實(shí)政策需求。

2.2 確保耕地的占補(bǔ)平衡

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減政策的目標(biāo)在于適當(dāng)增加耕地面積，提升土地資源利用率，因此對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)展中占用的耕地資源一定要做好相應(yīng)的補(bǔ)充工作。需要注意的是，耕地的補(bǔ)充不僅僅體現(xiàn)在面積參數(shù)上，還應(yīng)該重視耕地的質(zhì)量。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家和政府部門(mén)可以成立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行完善，規(guī)范工作流程，做好檢查和管理工作。及時(shí)調(diào)整耕地政策，確保耕地?cái)?shù)量滿足政策紅線，保證正常的耕地質(zhì)量需求。

2.3 結(jié)合國(guó)家的土地規(guī)劃情況，實(shí)施試點(diǎn)的新項(xiàng)目

我國(guó)對(duì)于土地資源的使用規(guī)劃水平不斷提升，這也是提升土地資源利用率的必要手段。因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減政策在實(shí)施過(guò)程中，需要以國(guó)家的土地規(guī)劃政策為前提，確保對(duì)項(xiàng)目覆蓋區(qū)域的住宅建筑進(jìn)行協(xié)商后開(kāi)展工作，做好補(bǔ)償安置，減少不必要的矛盾。同時(shí)對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)的可行性進(jìn)行分析，做到農(nóng)村地區(qū)土建建筑面積的合理利用，切實(shí)發(fā)揮政策的作用。

2.4 國(guó)家和政府部門(mén)應(yīng)該提供足夠的資金保障

政策執(zhí)行過(guò)程中，不管是新項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，還是房屋建筑的清理補(bǔ)償，都需要充足的資金作為保障。因此政府部門(mén)應(yīng)該提升對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的重視程度，從多個(gè)角度拓寬融資渠道。并且對(duì)資金的使用和支出進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，建立完善的責(zé)任制度，保證資金價(jià)值的有效發(fā)揮。在執(zhí)行過(guò)程中，需要結(jié)合不同區(qū)域的特征，在融資方式上進(jìn)行創(chuàng)新，從而切實(shí)保障群眾的利益，提高工作效率，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。通過(guò)充足的資金保障各項(xiàng)活動(dòng)的順利開(kāi)展，只有資金充足，相關(guān)工作才能順利開(kāi)展，提高相關(guān)工作開(kāi)展的質(zhì)量與效率。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策本身對(duì)于提升土地資源利用率具有重要意義。但在實(shí)施過(guò)程中需要因地制宜的執(zhí)行，結(jié)合工程項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，在政府部門(mén)的指導(dǎo)下，合理分配指標(biāo)，維護(hù)用地平衡，做好資金保障工作，從而切實(shí)發(fā)揮政策的作用。希望通過(guò)文中論述，為類(lèi)似研究提供借鑒與參考。