我國船舶污染防治存在問題及其完善建議

（青島海事局政務中心，山東 青島 266011）

海洋運輸是國際貿(mào)易中最主要的運輸方式，占國際貿(mào)易總運量的70%，我國93%以上的進出口貨物，都是通過海洋運輸?shù)姆绞?。[1]船舶是海洋運輸?shù)闹饕d體，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，海洋環(huán)境污染中有35%的污染物為來自于船舶的污染。[2]船舶污染，主要指船舶在航行、停泊、作業(yè)過程中對周圍水環(huán)境和大氣環(huán)境產(chǎn)生的污染，主要表現(xiàn)為油類、散裝有毒液體物質(zhì)、包裝有害物質(zhì)、生活污水、垃圾、大氣、振動和噪聲等帶來的污染。

海洋環(huán)境污染監(jiān)管主體眾多，涉及中國海警局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部等多個部委，①對于我國管轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作（以下簡稱船舶污染防治）由海事管理機構(gòu)負責具體實施。②本文主要從海事管理機構(gòu)船舶污染防治職責的視角，梳理國際國內(nèi)船舶污染防治法律法規(guī)體系，對我國船舶污染防治存在的問題進行分析，并提出法律層面的完善建議。

一、船舶污染防治法律法規(guī)體系

現(xiàn)行的船舶污染防治法律法規(guī)體系可以分為國際法規(guī)體系和國內(nèi)法規(guī)體系。國際法規(guī)體系由國際公約、國際規(guī)則等具有約束力的強制性文件和技術(shù)導則、通函等非強制性文件構(gòu)成，國內(nèi)法規(guī)體系由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標準構(gòu)成。

國際法規(guī)體系中最主要公約是《經(jīng)1978 年議定書修正的1973 年國際防止船舶造成污染公約》（1983年10 月2 日生效并對中國生效），其附則I—VI 涵蓋了防止油類污染、控制散裝有毒液體物質(zhì)污染、防止海運包裝有害物質(zhì)污染、防止船舶生活污水污染、防止船舶垃圾污染、防止船舶造成空氣污染規(guī)則。我國加入并生效的國際公約還有《1954 年國際防止海洋油污染公約》（1958 年7 月26 日生效）、《國際油污損害民事責任公約》（1996 年5 月30 日生效，2000 年1月5日對我國生效）、《2001 年燃油污染損害民事責任國際公約》（2008 年11 月21 日生效，2009 年3 月9 日對我國生效）、《1973 年干預公海非油類物質(zhì)污染議定書》（1983年3 月30 日生效，1990 年5月24 日對我國生效）、《1990 年國際油污防備、反應和合作公約》（1995 年5 月13 日生效，1998 年6 月30 日對我國生效）等。此外，還有《國際海運危險貨物規(guī)則》《國際海運固體散裝貨物規(guī)則》《國際散裝運輸危險化學品船舶構(gòu)造和設備規(guī)則》《國際散裝液化氣體船舶構(gòu)造和設備規(guī)則》等強制性國際規(guī)則。

國內(nèi)法規(guī)體系中最主要的是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》），該法第八章為“防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害”，對船舶防污染設施配備及證書文書取得、污染危害性貨物運輸、污染物接收處置、船舶污染應急處置及強制清污進行了規(guī)定，第96 條對國際條約的引入及優(yōu)先適用予以明確。此外，《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國行政強制法》亦有相應規(guī)定?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》是海事管理機構(gòu)依法履行“讓海洋更清潔”職責的主要行政法規(guī)，此外還有《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《中華人民共和國船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》等法規(guī)和規(guī)章。

二、船舶污染防治存在問題

近年來，我國船舶污染防治法律法規(guī)體系在不斷完善和發(fā)展。減少行政審批、降低污染排放、加大違法懲處力度已成必然趨勢。2016 年《海洋環(huán)境保護法》修訂時，取消第70 條規(guī)定的“船舶在港區(qū)水域內(nèi)使用焚燒爐”等5 項行政許可，僅保留“船舶進行散裝液體污染危害性貨物過駁作業(yè)”審批；修訂第91 條，將違法造成海洋環(huán)境污染事故應承擔的法律責任取消罰款限額，根據(jù)事故等級按照直接損失20%或者30%確定罰款金額，加大環(huán)境違法懲治力度。交通運輸部制定《港口和船舶岸電管理辦法》，部海事局根據(jù)履約要求發(fā)布《2020 年全球船用燃油限硫令實施方案》公告，對有效減少船舶大氣污染排放和噪音污染提出明確要求。

但從現(xiàn)行法律法規(guī)和海事管理機構(gòu)職責履行看，船舶污染防治方面仍存在一些不足，下面從預防、治理、賠償三個環(huán)節(jié)對存在的問題予以分析。

（一）船舶污染預防存在的問題

船舶污染預防主要體現(xiàn)在海事管理機構(gòu)通過規(guī)范船舶防止污染設備及器材配備、取得相關(guān)證書和保險證明、現(xiàn)場監(jiān)督檢查、違法行為查處等行政管理手段實現(xiàn)防止船舶污染海洋環(huán)境的目的。我國船舶污染預防不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是船舶污染防治主體職責仍存交叉。隨著中國海警局行政執(zhí)法權(quán)的賦予、國家海洋局的重組和海洋環(huán)保職責納入生態(tài)環(huán)境部，引起多個涉海部門職責調(diào)整?！吨腥A人民共和國海警法》頒布并將于2021 年2月1 日實施，《海洋環(huán)境保護法》第五條卻尚未修訂，存在部門職責范圍交叉，③多頭管理、執(zhí)法權(quán)分散的問題，④導致執(zhí)法力量不足，遇到重大污染事故時缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不利于形成船舶污染防治合力。

二是船舶污染監(jiān)督檢查依據(jù)仍存障礙?！吨腥A人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》制定實施后，船舶防污染日常監(jiān)督檢查納入船舶現(xiàn)場監(jiān)督，部海事局《海事行政檢查規(guī)定》將船舶防污染措施落實情況納入日常巡查范圍，使船舶防污染日常監(jiān)督檢查不再是一項獨立的執(zhí)法活動，特別是對外國籍船舶實施的防污染登輪檢查執(zhí)法依據(jù)不夠充分，影響了船舶污染防治執(zhí)法活動的成效。

三是船舶污染處置能力建設仍存短板。因污染處置設施和器材初期投入大、維護保養(yǎng)費用高、利用率不高等原因，船舶污染處置能力建設短板十分明顯。雖然我國已基本建成12 個國家船舶溢油應急設備庫和7 個長江船舶溢油應急設備庫，[3]但與規(guī)劃的國家應急能力建設仍有較大差距，⑤特別是重大船舶溢油事故應對能力明顯不足，且存在一次性投資，無后續(xù)運作維護費用等問題。地方政府在船舶污染防治應急能力建設規(guī)劃和落實方面，存在落實不到位、積極性不高的問題。港口碼頭等經(jīng)營主體對污染物接收設施、器材配備因缺乏硬性規(guī)定和強制性標準而動能不足，存在一定缺口。

四是船舶污染清除隊伍建設仍顯不足。因缺乏專門機構(gòu)和人員編制、專門的運作資金等問題，船舶清污隊伍建設滯后，國家、地方專業(yè)清污力量配備缺失，行政執(zhí)法人員對船舶污染清除缺乏專門培訓和應急演練，應對突發(fā)事件能力不足。社會清污隊伍資源整合度不夠，專業(yè)化、現(xiàn)代化程度不高，人員培訓和演練不足，難以滿足船舶污染事故應急處置實際需求。

（二）船舶污染治理存在的問題

船舶污染治理主要體現(xiàn)在應急處置和應急防備兩方面?！皯碧幹谩笔侵冈诎l(fā)生或者可能發(fā)生船舶污染事故時，為控制、減輕、消除船舶造成海洋環(huán)境污染損害而采取的響應行動；“應急防備”是指為應急處置的有效開展而預先采取的相關(guān)準備工作。⑥我國船舶污染治理不足之處主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是海事管理機構(gòu)應急處置行為的法律屬性缺乏明確界定。發(fā)生船舶污染事故后，除了污染方自行組織清污外，多數(shù)時候?qū)Ｊ鹿芾頇C構(gòu)“組織”或“協(xié)調(diào)”清污行為法律屬性缺乏定性，從而導致清污費用法律屬性和求償主體在司法實踐中的混亂，遺憾的是在2019 年11 月最高人民法院關(guān)于“達飛佛羅里達”輪的系列再審判決也沒有對海事管理機構(gòu)的“協(xié)調(diào)”和“指令”的法律屬性進行分析。⑦不同的法律行為遵循不同的法定程序，也必然產(chǎn)生不同的法律后果，因此有必要對海事管理機構(gòu)在船舶污染清除中的“組織”、“協(xié)調(diào)”甚至“指令”行為的法律屬性進行明確界定。

二是海事管理機構(gòu)在應急防備中的具體操作缺乏明確指引。在《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》第五章規(guī)定了應急處置，但對于應急防備具體操作缺乏明確指引。對于應急防備的適用情形及操作程序、海事機構(gòu)職能定位沒有明確規(guī)定，造成船舶污染處置中畏手畏腳和大膽冒進同時存在，如對船舶是否存在污染事故判斷的標準、應急防備適用程序、防污力量調(diào)配、應急防備結(jié)束等問題可能存在不同認識和做法，大大削弱了應急防備機制效力，損害了海事機構(gòu)公信力，同時也為后續(xù)清污費用的求償留下隱患。

（三）船舶污染賠償存在的問題

船舶污染賠償主要體現(xiàn)在海事管理機構(gòu)實施“組織”“協(xié)調(diào)”或“參與”船舶污染防治中，產(chǎn)生的污染清除費用賠償問題，包括法律屬性、索賠主體、賠償主體、賠償標準、限制責任、是否優(yōu)先受償?shù)戎T多問題。我國船舶污染賠償不足之處主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是有可能形成內(nèi)外有別的兩種法律規(guī)制。“達飛佛羅里達”案對海事管理機構(gòu)、打撈局、清污單位、漏油船和非漏油船公司在船舶污染清除中的法律地位關(guān)系予以了明確，但由于其具有涉外因素，優(yōu)先適用《2001 年燃油污染損害民事責任國際公約》，對于無涉外因素的船舶污染清除行為無法直接適用，從而可能造成內(nèi)外有別的兩種法律規(guī)制。對于同樣的海上船舶污染清除行動，因為是否具有涉外因素而區(qū)別對待，有可能造成清污單位的清污費用無法得到支持，這對船舶污染防治工作極為不利。

二是有可能形成惡性競爭的無序發(fā)展局面。在船舶污染防治國家力量形成規(guī)模以前，現(xiàn)有社會清污力量生存環(huán)境艱難。為維持經(jīng)營，在船舶污染防治中進行過度應急防備、過度延長清污時間、過度使用清污器材、過度索要清污費用似乎成了必然選擇，甚至產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的后果，不利于船舶污染應急能力建設和污染防治長效機制建立。

三是有可能喪失強制清污代履行的實現(xiàn)基礎。如果不從立法和司法上對海事管理機構(gòu)“組織”“協(xié)調(diào)”甚至“指令”清污行為進行定性，海事管理機構(gòu)可能維持現(xiàn)有做法，以“行政指導”之名行“行政強制”之實，這將使強制清污代履行失去其存在基礎，也使得法律規(guī)定形同虛設，⑧使清污費用的求償面臨更大的不確定性，從而影響清污方進行污染清除作業(yè)的積極性，也可能削弱海事行政機關(guān)依法行政的公信力。

三、完善船舶污染防治的法律建議

為進一步理順海事管理機構(gòu)船舶污染防治職責，消除堵點、解決難點，結(jié)合《海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海商法》修訂，提出如下完善建議：

一是明確涉海主體海洋環(huán)境保護責任。對《海洋環(huán)境保護法》第五條海洋環(huán)境保護相關(guān)部門職責進行修訂，強化部門行業(yè)管理、地方政府屬地管理和企業(yè)經(jīng)營主體責任，明確防治拆船、船舶修造作業(yè)污染海洋環(huán)境的相關(guān)主管部門職責，調(diào)整港口碼頭裝卸站污染應急能力的監(jiān)督主體。依托國家機構(gòu)改革和涉海部門管理職能調(diào)整，逐漸整合行政執(zhí)法權(quán)，消除“多龍治?！备窬郑瑢崿F(xiàn)海洋環(huán)境保護一體化，提升船舶污染防治效能。

二是統(tǒng)籌推進船舶污染應急能力建設。修訂完善《海洋環(huán)境保護法》第十七條第二款內(nèi)容，明確地方政府對船舶污染防治器材庫和隊伍建設的主體責任。進一步強化污染應急設備國家?guī)臁⒌胤綆旖ㄔO，優(yōu)化管理機制，提升使用效能，將設備庫維護、運行費用納入財政預算，形成防治船舶污染設施和器材以國家投資為主、企業(yè)投入為輔、社會資源為補充的局面。進一步強化污染應急隊伍建設，由地方政府依托設備庫建立政府層面的專業(yè)應急隊伍，形成政府層面專業(yè)化隊伍為主、企業(yè)組建應急隊伍為輔、社會應急志愿者參與為補充的格局。

三是細化船舶污染物處置能力標準和接收機制。修訂《海洋環(huán)境保護法》第六十九條，明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠按照“三同時”原則，必須配備船舶污染物、廢棄物的接收設施，而非以污染物接收船舶作為替代的方式，增強船舶污染物處置能力建設。完善《海洋環(huán)境保護法》第六條，明確沿?？h級人民政府建立海洋污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置聯(lián)單制度，⑨對可能影響海洋環(huán)境的污染物實施閉環(huán)管理，落實污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置聯(lián)單制度。

四是完善船舶污染防治監(jiān)督檢查制度及標準體系。對《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》及相關(guān)規(guī)章進行修訂，明確船舶污染防治日常監(jiān)督、專項行動的檢查范圍和檢查內(nèi)容，完善船舶防污染現(xiàn)場檢查標準體系，形成公平、有序、可操作的船舶污染應急處置程序和實施細則，在船舶污染防治中體現(xiàn)行政機關(guān)公信力。

五是界定海事管理機構(gòu)船舶污染防治行為法律屬性。以《中華人民共和國海商法》修訂增加“船舶污染損害賠償責任”章節(jié)為契機，依托《海洋環(huán)境保護法》行政法律屬性，明確海事管理機構(gòu)在船舶污染防治中采取行動的實施程序及其法律屬性，并以此為基礎逐漸統(tǒng)一船舶油污損害賠償審判標準，消除行政執(zhí)法、法院司法中的混亂。

注釋：

①如《關(guān)于開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法行動的通知》（海警〔2020〕4 號）中提出海洋生態(tài)保護涉及海洋（海岸）工程建設、海洋石油勘探開發(fā)、海洋廢棄物傾倒、船舶及其有關(guān)作業(yè)活動、海砂開采運輸、海洋自然保護地、陸源污染物排放、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)等八個領域，其中船舶及其有關(guān)作業(yè)活動防治由交通運輸部海事管理機構(gòu)負責，海砂開采運輸中海事管理機構(gòu)僅涉及海砂運輸船舶檢查。

②《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第四條規(guī)定：國務院交通運輸主管部門主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作。海事管理機構(gòu)依照本條例規(guī)定具體負責防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。

③如船舶拆解作業(yè)的監(jiān)管，《海洋環(huán)境保護法》中海事與環(huán)保部門的管理權(quán)限與《防止拆船污染環(huán)境管理條例》中港務監(jiān)督（含港航監(jiān)督）與環(huán)保部門的職責存在沖突，造成了部門間的職責交叉。

④如《關(guān)于開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法行動的通知》中明確“海洋石油勘探開發(fā)活動監(jiān)督管理”的職責分工：生態(tài)環(huán)境部及海區(qū)派出機構(gòu)負責海洋石油勘探開發(fā)的監(jiān)督管理；各級海警機構(gòu)負責海洋石油勘探開發(fā)活動的執(zhí)法檢查和處罰。對于同一事項，監(jiān)管主體和執(zhí)法檢查、處罰主體竟然分離。

⑤《國家水上交通安全監(jiān)督和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》（2005—2020 年）中規(guī)劃在沿海綜合基地設置16 個國家船舶溢油應急設備庫，在長江干線綜合基地設置13 個船舶溢油應急設備庫。

⑥《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》第二條第三款。

⑦最高人民法院民事判決書（2018）最高法民再審367 號、368 號、369 號、370 號。

⑧主要依據(jù)有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第七十一條，《中華人民共和國行政強制法》第五十條、五十一條，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第四十一條規(guī)定。

⑨主要是將交通運輸部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度的指導意見》（交辦海〔2019〕15 號）文件要求納入法制管理。