天然林保護(hù)立法的基本原則、價值取向和制度設(shè)計重點

周訓(xùn)芳

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

天然林是指天然起源的原始林，或者原始林遭到自然災(zāi)害破壞后自然更新恢復(fù)、遭到人為破壞后經(jīng)封山育林而成的天然次生林，以及由主林層、亞林層、林下灌木層、地被物層、各種植被的根系組成的生態(tài)系統(tǒng)[1]。目前我國天然林面積為12 184 萬hm2，占全國有林地面積的64%，蓄積量為122.96 億m3，占全國森林總蓄積量的83%，在維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮著不可替代的作用[2]。我國于1998年開始試點并于2000年正式啟動天然林資源保護(hù)工程，工程區(qū)覆蓋了長江上游、黃河上中游地區(qū)以及東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)。作為一項舉世矚目的自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)樣板工程，天然林資源保護(hù)工程已取得巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，為全球生態(tài)文明建設(shè)提供了中國樣板。2014年以來，遵照習(xí)近平“把全國的天然林都保護(hù)起來”的重要指示精神，天然林保護(hù)范圍已擴(kuò)大到全國。2020年，我國天然林資源保護(hù)第二期工程結(jié)束后，將進(jìn)入全面保護(hù)天然林的新的歷史階段[3]。為此，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，建立了全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護(hù)修復(fù)制度體系，同時要求加緊研究制定《天然林保護(hù)條例》，為全面保護(hù)天然林提供法律保障。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，第十三屆全國人大常委會第十五次會議修訂了《森林法》，首次在法律中規(guī)定國家實行天然林全面保護(hù)制度，并授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法，為天然林保護(hù)立法奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。本文不揣淺陋，提出天然林保護(hù)立法的基本原則、價值取向和制度設(shè)計重點，希望對推動該項立法有所裨益。

一、天然林保護(hù)立法的基本原則

黨的十八大以來，習(xí)近平高度重視天然林保護(hù)工作，對完善天然林保護(hù)制度作出了一系列重要指示。2014年3月，習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出：“上世紀(jì)90年代末，我們在長江上游、黃河上中游以及東北、內(nèi)蒙古等地實行了天保工程，效果是顯著的。要研究把天保工程范圍擴(kuò)大到全國，爭取把所有天然林都保護(hù)起來。眼前會增加財政支出，也可能會減少一點國內(nèi)生產(chǎn)總值，但長遠(yuǎn)是功德無量的事”[4]。隨后，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)天然林保護(hù)工作。在2014年12月中央政治局常委會會議上，習(xí)近平指出，“森林是陸地生態(tài)的主體，是國家、民族最大的生存資本，是人類生存的根基，關(guān)系生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交大局。必須從中華民族歷史發(fā)展的高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當(dāng)代中國人留下正能量的記錄”[5]。2016年1月，習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，專題研究森林生態(tài)安全工作，提出“要完善天然林保護(hù)制度，宜封則封、宜造則造，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草，實施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程”[6]。2016年5月，習(xí)近平來到黑龍江省伊春市考察調(diào)研，十分關(guān)心林區(qū)全面停止商業(yè)性采伐后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和職工就業(yè)安置情況。習(xí)近平深入上甘嶺林業(yè)局林區(qū)，實地察看天然林保護(hù)情況，強(qiáng)調(diào)“生態(tài)就是資源、生態(tài)就是生產(chǎn)力”[7]。2017年10月，習(xí)近平在黨的十九大報告中提出要“完善天然林保護(hù)制度”。習(xí)近平關(guān)于天然林保護(hù)的系列重要講話，是確定天然林保護(hù)立法基本原則的根本指導(dǎo)思想。

根據(jù)習(xí)近平系列重要講話精神，黨中央和國務(wù)院在多個重要文件中對天然林保護(hù)立法工作提出了明確要求。2015年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)＜國有林場改革方案＞和＜國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見＞的通知》明確要求“區(qū)分不同情況有序停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐”，并“研究提出加強(qiáng)國有林區(qū)天然林保護(hù)的實施方案”[8]。2015年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“將天然林資源保護(hù)范圍擴(kuò)大到全國”[9]。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“建立天然林保護(hù)制度。將所有天然林納入保護(hù)范圍”[10]。2016年3月十二屆全國人大第四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第四十五章第一節(jié)提出“完善天然林保護(hù)制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”，并“嚴(yán)禁移植天然大樹進(jìn)城”[11]。2016年11月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》第七章第三節(jié)提出“完善天然林保護(hù)制度，強(qiáng)化天然林保護(hù)和撫育，健全和落實天然林管護(hù)體系，加強(qiáng)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)管護(hù)區(qū)域全覆蓋，全面停止天然林商業(yè)性采伐”[12]。2018年1月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次提出“完善天然林保護(hù)制度。將所有天然林納入保護(hù)范圍”[13]。2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，提出了全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護(hù)修復(fù)制度體系[14]。

根據(jù)習(xí)近平重要指示和《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》的要求，天然林保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)堅持全面保護(hù)與突出重點、尊重自然與科學(xué)修復(fù)、生態(tài)為民與保障民生、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的原則。

第一，全面保護(hù)與突出重點。新修改的《森林法》第三十二條已作出規(guī)定，國家實行天然林全面保護(hù)制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。在對天然林采取科學(xué)保護(hù)措施實行全面保護(hù)、構(gòu)建以天然林為主體的健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)天然林所處生態(tài)區(qū)位的重要性、天然林區(qū)的物種珍稀性等多種因素，確定天然林保護(hù)的重點區(qū)域，對天然林的最重要、最精華部分予以重點保護(hù)。另外，《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》將保護(hù)和修復(fù)并提，勢必需要采取人工干預(yù)的技術(shù)措施修復(fù)天然林，包括人工造林。因此，對于已經(jīng)劃定為公益林的天然林以外的森林、林木和林地，也應(yīng)當(dāng)采取“近自然森林經(jīng)營”方式，讓這部分人工林恢復(fù)天然植被，朝著天然林的方向演替，并逐漸演化為天然林?！短烊涣直Ｗo(hù)修復(fù)制度方案》提出實行天然林保護(hù)與公益林管理并軌，加大對天然林保護(hù)、公益林建設(shè)和后備資源培育的支持力度，統(tǒng)一天然林管護(hù)與國家級公益林補(bǔ)償政策。因此，已經(jīng)劃定為公益林的天然林以外的森林、林木和林地，也應(yīng)當(dāng)實行重點保護(hù)，采取與天然林并軌管理措施。

第二，尊重自然與科學(xué)修復(fù)。我國天然林保護(hù)理論與實踐的先驅(qū)王戰(zhàn)在天然林保護(hù)工程啟動之際就提出建議，要徹底改變林區(qū)的“大企業(yè)小社會”模式，建立責(zé)權(quán)利分明的管理機(jī)制，優(yōu)化林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以天然林保護(hù)與恢復(fù)為手段、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為動力、以改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的林區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式[15]。我國天然林資源保護(hù)工程的積極倡導(dǎo)者和推動者沈國舫對天然林經(jīng)營的理論與方法進(jìn)行系統(tǒng)研究后，提出了以林業(yè)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，涵蓋指導(dǎo)思想、經(jīng)營管理方法、相關(guān)技術(shù)、政策及學(xué)科體系的天然林保護(hù)理論體系[16]，為確定天然林保護(hù)立法的基本原則奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。鑒于天然林形成的特殊性，尤其是目前我國的天然林尚處在經(jīng)過長期過度采伐破壞、亟待科學(xué)恢復(fù)的整體脆弱階段，對其開展保護(hù)、恢復(fù)、培育、管理和監(jiān)督，更需要遵循天然林演替規(guī)律，采取不同一般森林的以自然恢復(fù)為主、人工促進(jìn)為輔，保育并舉的特殊手段和措施，改善天然林分結(jié)構(gòu)，提高天然林質(zhì)量，以全面提升天然林的生態(tài)服務(wù)功能。

第三，生態(tài)為民與保障民生。天然林保護(hù)立法應(yīng)從民生角度體現(xiàn)中央的生態(tài)扶貧戰(zhàn)略。天然林資源遭到破壞，是與林區(qū)居民的普遍貧困相伴而生的。在林區(qū)居民極端貧困和普遍貧困的狀態(tài)下，靠山吃山，靠天吃飯，天然林資源成為林區(qū)居民的主要生計來源。因為貧困，林區(qū)的地方政府不但無財力投入天然林資源管護(hù)和保護(hù)，而且還可能希望通過對天然林資源的旅游開發(fā)獲取財政收入。因此，通過林區(qū)自身的力量保護(hù)天然林資源是不切實際的，也是不公平的。可以毫不夸張地說，只要天然林區(qū)普遍貧困的問題得不到解決，天然林資源就始終無法得到恢復(fù)和修復(fù)?，F(xiàn)行管理模式下，由于天然林保護(hù)主要通過區(qū)劃界定為公益林進(jìn)行保護(hù)，其經(jīng)營受到禁止或者極大限制，林地經(jīng)營者獲利非常困難，而國家和地方財政支付的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其利益受損。對于天然林保護(hù)重點區(qū)域的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的天然林，政府應(yīng)當(dāng)采取租賃、贖買等方式逐步將其收歸國有，同時由政府出資設(shè)置生態(tài)崗位安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與天然林管護(hù)，促進(jìn)天然林保護(hù)地區(qū)的當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)。對于目前在實踐中推行的對口扶貧、對口支援、送科技下鄉(xiāng)等活動，應(yīng)當(dāng)制度化，將對口扶貧、對口支援作為東部對西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，并逐步改造為橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

第四，政府主導(dǎo)與社會參與。目前，中央財政撥付的公益林補(bǔ)償額在每年每畝10 元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品林經(jīng)營收益和農(nóng)民預(yù)期收入。各地公益林補(bǔ)償款均來自政府財政撥款，有些地區(qū)只有國家和省級財政撥款，有些地區(qū)還有一部分地方財政撥款，但均無其他資金來源渠道，橫向補(bǔ)償機(jī)制完全欠缺，補(bǔ)償資金遠(yuǎn)低于市價，對林業(yè)投資者吸引力不大。雖然碳匯林交易在一定程度上帶有公益林橫向補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，但發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，推廣起來也存在較大局限性。另外，公益林流轉(zhuǎn)、銀行抵質(zhì)押貸款的制度建設(shè)方面幾乎處于空白狀態(tài)，現(xiàn)階段對公益林執(zhí)行嚴(yán)格的不允許流轉(zhuǎn)、抵押和貸款的政策，使得工商企業(yè)等社會資本投資者無法在短期內(nèi)獲利，也無法形成天然林的規(guī)?；?jīng)營獲得更好的生態(tài)效益，難以實現(xiàn)林業(yè)的現(xiàn)代化。因此，天然林保護(hù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，同時，通過林地征收、林地租賃、林木贖買、退耕還林、生態(tài)修復(fù)、與社會資本合作、接受捐贈等多種方式，引導(dǎo)和鼓勵社會主體積極參與天然林保護(hù)，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、天然林保護(hù)立法的價值取向

天然林保護(hù)工程的成功實踐證明，黨中央、國務(wù)院作出的全面保護(hù)天然林的戰(zhàn)略決策是正確的。工程實施給工程區(qū)的資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會帶來了歷史性變化，其取得的綜合效益十分顯著，為我國建設(shè)生態(tài)文明和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定了良好生態(tài)基礎(chǔ)[17]。通過對天然林保護(hù)進(jìn)行專項立法，為實施全國范圍的天然林保護(hù)提供法治保障，不僅對于維護(hù)我國的淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全具有重大戰(zhàn)略意義，而且對維護(hù)全民的生存根基、實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)歷史意義。

（一）保障國家生態(tài)安全

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，首先要保護(hù)森林資源。保護(hù)森林資源，首先要保護(hù)天然林資源。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，天然林作為森林生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分，其結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生態(tài)功能最強(qiáng)大，在維護(hù)國家淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全方面的作用不可替代。1982年聯(lián)合國《世界自然憲章》宣稱，“從大自然得到持久益處有賴于維持基本的生態(tài)過程和生命維持系統(tǒng)，也有賴于生命形式的多種多樣”“如果由于過渡消耗和濫用自然資源以及各國和各國人民間未能建立起適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)秩序而使自然系統(tǒng)退化，文明的經(jīng)濟(jì)、社會、政治結(jié)構(gòu)就會崩潰”[18]。這意味著，如果人類希望持續(xù)地從天然林生態(tài)系統(tǒng)中受益，那么，人類應(yīng)當(dāng)尊重和遵循天然林本身的演化規(guī)律和自然歷史過程，并通過符合天然林生態(tài)演化規(guī)律的立法來規(guī)范人類的天然林保護(hù)與利用行為，從而使天然林的自然生態(tài)系統(tǒng)始終處于良好狀態(tài)，持續(xù)發(fā)揮天然林生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)天然林自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會組織系統(tǒng)的協(xié)同演 進(jìn)[19]。因此，天然林保護(hù)立法的首要價值取向體現(xiàn)為保障國家生態(tài)安全。

一是體現(xiàn)在維護(hù)淡水安全方面。在蓄水能力上，天然林結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因其枯枝落葉層厚、土壤孔隙大，涵養(yǎng)水源功能很強(qiáng)。據(jù)專家研究，25年生天然林每小時可吸收降雨量150 mm，而草地及裸露地每小時僅可吸收5 ～10 mm[20]。因此，通過立法保護(hù)天然林，已成為發(fā)達(dá)國家維護(hù)水安全的常規(guī)手段。

二是體現(xiàn)在維護(hù)國土安全方面。天然林根系發(fā)達(dá)，能有效減輕山體滑坡、水土流失、泥石流等生態(tài)災(zāi)害。實證研究結(jié)果顯示，天然林天保工程實施后，2000—2008年三峽庫區(qū)的水土流失面積、總量和強(qiáng)度總體上呈減弱趨勢，2006—2008年年均水土流失總量和面積分別比2000—2002年減少4.10×106 t 和1 129.6 km2[21]。將政策層面的軟性天然林保護(hù)上升為法律層面的剛性天然林保護(hù)，將更為有效地維護(hù)國土安全。

三是體現(xiàn)在維護(hù)物種安全方面。我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一。天保工程實施前，由于天然林面積減少，野生動植物棲息地遭到嚴(yán)重破壞，高等野生植物物種中15%～20%處于瀕危狀態(tài)，高于世界平均值，44%的野生動物種群數(shù)量呈下降趨勢。而天保工程的實施則有效保護(hù)了全國90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物種群。依法保護(hù)天然林，可以更好地保護(hù)物種資源，維護(hù)物種安全。

四是體現(xiàn)在維護(hù)氣候安全方面。相對于人工林而言，天然林具有更強(qiáng)的碳匯功能和減緩氣候變化的能力。第八次全國森林資源清查結(jié)果顯示，全國森林總碳儲量達(dá)84.27 億t，其中的80%來自于天然林的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國依然是世界上土地沙化、水土流失和氣候災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。依法更嚴(yán)格地保護(hù)現(xiàn)有天然林，還可繼續(xù)挖掘天然林增匯和減緩氣候變化的潛力，進(jìn)一步維護(hù)我國的氣候安全。

（二）保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展

1992年，習(xí)近平在《擺脫貧困》一書中指出，“山是載體，財富在林。森林是水庫、錢庫、糧庫”。2013年9月，習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講中提出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平關(guān)于“森林是水庫、錢庫、糧庫”“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，揭示了森林的基本屬性，也是對天然林保護(hù)的基本戰(zhàn)略定位。因此，天然林保護(hù)立法的第二個價值取向體現(xiàn)在保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

一是體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)能增加方面。天然林區(qū)具有的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，通過法律的嚴(yán)格保護(hù)，可以轉(zhuǎn)換成為全社會提供良好的生態(tài)服務(wù)。天然林為旅游、休閑、保健和戶外運(yùn)動等提供多種機(jī)會，同時天然林也是綠色食品和野生中藥材的寶庫。一項基于大興安嶺林業(yè)集團(tuán)二類調(diào)查數(shù)據(jù)的直觀反映天然林保護(hù)工程生態(tài)效益的研究表明：天保工程實施期間，大興安嶺不同林分類型的生態(tài)產(chǎn)能價值量均呈增長趨勢，生態(tài)產(chǎn)能增加值從大到小依次為生物多樣性保護(hù)、固碳釋氧、保育土壤、涵養(yǎng)水源、凈化大氣環(huán)境、林木積累營養(yǎng)物質(zhì)，大興安嶺林業(yè)集團(tuán)的生態(tài)產(chǎn)能總價值每年增加 1 851.62 億元[22]。這個數(shù)據(jù)很能說明問題。

二是體現(xiàn)在助推林農(nóng)脫貧方面。天保工程區(qū)大多位于西部、山區(qū)和老少邊窮地區(qū)，林場職工和林區(qū)農(nóng)民的貧困問題仍然十分突出。通過依法實施天保工程和開展天然林管護(hù)，從制度設(shè)計上解決項目和資金安排向貧困地區(qū)傾斜的問題，可以穩(wěn)定地提高貧困人口參與度和受益水平，在建設(shè)美麗天然林區(qū)、促進(jìn)林區(qū)人民脫貧致富方面提供法治保障。天保工程二期為林區(qū)提供就業(yè)崗位65 萬個，長江、黃河流域天保工程區(qū)通過項目帶動數(shù)十萬林農(nóng)就地就業(yè)，脫貧致富效果明顯。西藏天保工程區(qū)結(jié)合農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)等項目進(jìn)行生態(tài)搬遷，為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妱?chuàng)造了嶄新的生活環(huán)境。新疆建設(shè)兵團(tuán)通過天保工程安置富余職工，既解決了就業(yè)，又發(fā)揮了維穩(wěn)固邊的戰(zhàn)略作用。天保工程的實踐成果，應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ拇_認(rèn)和進(jìn)一步鞏固。

三是體現(xiàn)在保障社會發(fā)展方面。改善民生，是天保工程二期政策的重要目標(biāo)。天保工程五項社會保險補(bǔ)貼政策的落實有效解決了林場職工社會保障問題，一次性安置職工兩險補(bǔ)貼政策的落實緩解了就業(yè)困難群體的生活困難，棚戶區(qū)改造政策的落實有效改善了林場職工的生活環(huán)境。天保工程二期政策實踐證明，實施天然林保護(hù)對于保障天然林區(qū)的社會發(fā)展具有重大貢獻(xiàn)。這些成熟的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時上升為法律措施。

四是體現(xiàn)在促進(jìn)林業(yè)改革方面。實施天保工程的根本政策目標(biāo)，在于通過改革破解重點國有林區(qū)和國有林場的體制機(jī)制難題，實現(xiàn)工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。在天保工程政策和資金的支撐下，重點國有林區(qū)和國有林場通過多年的努力剝離了企業(yè)的社會職能，化解了企業(yè)債務(wù)，實現(xiàn)了向公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制，強(qiáng)化了森林經(jīng)營和管護(hù)主體職責(zé)。這一改革成果，需要通過立法來加以保障。

三、天然林保護(hù)法律制度的設(shè)計重點

2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，在提出建立全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護(hù)修復(fù)制度體系的基礎(chǔ)上，要求完善天然林保護(hù)法律制度，健全天然林保護(hù)修復(fù)法律法規(guī)，研究制定天然林保護(hù)條例，并要求各地結(jié)合本地實際制定天然林保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章，對已經(jīng)出臺的天然林保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章，要求根據(jù)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》的精神做好修訂工作。根據(jù)新修改的《森林法》的制度設(shè)計，森林劃分為公益林、商品林兩種類型，公益林既包括天然林也包括人工林，商品林既包括天然林也包括人工林，天然林中既有天然公益林也有天然商品林。天然林、人工林是從森林的自然狀態(tài)去定義的概念，而公益林、商品林是立法者從發(fā)揮特定的森林功能的角度劃定公益、私益界限，進(jìn)行人為區(qū)分的結(jié)果，與森林的自然狀態(tài)無關(guān)?，F(xiàn)有的公益林中絕大部分是天然林，有一小部分是集體所有由集體統(tǒng)一經(jīng)營的人工林，以及集體所有由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭承包經(jīng)營或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位和個人通過招標(biāo)、拍賣等其他方式承包經(jīng)營的人工林。目前，我國生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱地區(qū)的天然林已全部劃定為公益林，且已通過天然林保護(hù)工程以及公益林區(qū)劃界定得到實際保護(hù)，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。鑒于天然林形成的特殊性，尤其是目前我國的天然林尚處在經(jīng)過長期過度采伐破壞、亟待恢復(fù)的整體脆弱階段，對天然林開展保護(hù)修復(fù)工作，需要得到不同于人工林的法律制度保障。因此，在《森林法實施條例》修改過程中，如何進(jìn)行天然林保護(hù)立法，是一個立法難點問題，也是一個全新嘗試。因此，確定天然林保護(hù)法律制度的設(shè)計重點，是天然林保護(hù)立法的一件十分重要的基礎(chǔ)工作。

隨著天然林保護(hù)工程實踐的展開，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注天然林保護(hù)專門立法[23]。有學(xué)者提出，天然林保護(hù)立法的重點在于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章，而且由于天然林保護(hù)的復(fù)雜性、各地林區(qū)發(fā)展情況的多樣性和不均衡性，地方性立法應(yīng)當(dāng)先行一步，為制定《天然林保護(hù)條例》等行政法規(guī)和其他部門規(guī)章積累經(jīng)驗[24]。從長遠(yuǎn)看，天然林保護(hù)必須走依法保護(hù)的道路，應(yīng)當(dāng)盡快出臺《天然林保護(hù)條例》明確保護(hù)方針和保護(hù)原則，根據(jù)林木權(quán)屬明確中央和地方政府職責(zé)，通過法定程序批準(zhǔn)科學(xué)的天然林森林經(jīng)營方案并嚴(yán)格實施，通過責(zé)任制形式落實保護(hù)措施和主體[25]。一些學(xué)者認(rèn)為，天然林生態(tài)系統(tǒng)是生物多樣性最豐富的生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)天然林資源是保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的最佳方法，需要借鑒國外法治建設(shè)經(jīng)驗[26]。美國的“羅斯福工程”、前蘇聯(lián)的“斯大林改造大自然計劃”、加拿大的“綠色計劃”、日本的“治山計劃”、北非五國的“綠色壩工程”等世界重點生態(tài)工程的政策法律措施值得我國借鑒[27]，日本天然林保護(hù)與管理制度也對我國具有借鑒意義[28]。美國、加拿大及北歐各國政府通過法律、行政、財政手段實施封山禁伐、育林護(hù)林、建立國家公園等方式保護(hù)天然林，依靠自然界本身的力量恢復(fù)和保護(hù)天然林的生態(tài)系統(tǒng)功能，產(chǎn)生了顯著效果，而肯尼亞、哥斯達(dá)黎加、不丹等在天然林保護(hù)方面做得比較成功的發(fā)展中國家也是始終堅持保護(hù)第一、發(fā)展第二，維持天然林地區(qū)的自然演變和社會進(jìn)化規(guī)律，在生態(tài)環(huán)境得到充分恢復(fù)后才發(fā)展生態(tài)旅游，并限制生態(tài)旅游規(guī)模。我國把天然林保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為雙重目標(biāo)進(jìn)行研究是錯誤的，在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，不可能同時兼顧天然林保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從非林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中給天然林區(qū)提供資金支持[29]。在天然林管理模式方面，學(xué)術(shù)界提出了三種可供選擇的模式。一是純粹的行政管理模式，將中國天然林資源保護(hù)工程視為國家意志[30]。有學(xué)者提出，應(yīng)盡快形成一個相對封閉的天然林區(qū)，建立相應(yīng)的天然林保護(hù)區(qū)政府并賦予其與一般地方政府不同的職能[31]。二是政府為主、第三方參與模式。一些學(xué)者認(rèn)為，政府集中管理模式不能根本解決天然林保護(hù)與保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，應(yīng)當(dāng)讓第三方參與天然林管理[32]。三是多元管理模式。有學(xué)者設(shè)計了自愿性、混合性和強(qiáng)制性政策工具種類，提出了國家贖買公益林、確認(rèn)公益林森林碳匯產(chǎn)權(quán)、公益林生態(tài)效益補(bǔ)償多元化、善治管理以及發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等多元管理模式[33]。學(xué)術(shù)界還普遍關(guān)注天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題[34]，認(rèn)為我國天然林保護(hù)工程遇到阻力的主要原因是天然林區(qū)林業(yè)職工、林農(nóng)利益受損和地方財政收入減少，建議政府通過采取各種措施對利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償和扶持以減少阻力[35]，實施天然林保護(hù)工程所導(dǎo)致的權(quán)益缺損應(yīng)當(dāng)由行政補(bǔ)償制度提供救濟(jì)，補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)援助、對口支援及創(chuàng)造特殊融資渠道[36]。上述研究，為明確天然林保護(hù)法律制度的設(shè)計重點打下了較好的基礎(chǔ)。

為了全面貫徹落實《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治全面保護(hù)天然林，讓法律制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，新修訂的《森林法》首次規(guī)定了天然林全面保護(hù)制度，并授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法。根據(jù)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》的要求，我們認(rèn)為，在《森林法實施條例》的修改過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)理順《森林法實施條例》修改與天然林保護(hù)立法的關(guān)系，重點研究解決公益林、商品林保護(hù)制度與天然林保護(hù)制度之間的交叉關(guān)系，確定天然林保護(hù)法律制度的設(shè)計重點。筆者認(rèn)為，天然林保護(hù)修復(fù)措施的特殊性，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，明確天然林的范圍并解決天然林與公益林的并軌管理。天然林是天然起源的森林，包括自然形成與人工促進(jìn)天然更新或者萌生所形成的森林。而天然林以外的森林、林木和林地劃定為公益林并納入天然林保護(hù)工程區(qū)的，也應(yīng)當(dāng)實行與天然林并軌管理。

第二，夯實各級政府責(zé)任，確保天然林保護(hù)修復(fù)工作成效。天然林保護(hù)需要確立行政首長負(fù)責(zé)制，政府應(yīng)當(dāng)將天然林保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將天然林保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，將天然林保護(hù)修復(fù)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核和自然資源資產(chǎn)離任審計范圍，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的天然林資源損害責(zé)任實行終身追究。

第三，制定天然林保護(hù)專項規(guī)劃和實施方案，確保天然林保護(hù)責(zé)任和修復(fù)任務(wù)得到完全落實?？h級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人民政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及天然林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，編制天然林保護(hù)專項規(guī)劃，提出天然林保護(hù)和修復(fù)的階段性目標(biāo)和任務(wù)，完善天然林保護(hù)政策和措施，報本級人民政府批準(zhǔn)后向社會公布?？h級以上人民政府林業(yè)主管部門還應(yīng)當(dāng)根據(jù)天然林保護(hù)專項規(guī)劃編制天然林保護(hù)實施方案，進(jìn)一步明確本級行政區(qū)域內(nèi)天然林保護(hù)范圍、保護(hù)目標(biāo)和退化、受損天然林修復(fù)措施，報本級人民政府批準(zhǔn)后向社會公布。然后，根據(jù)本級人民政府批準(zhǔn)的天然林保護(hù)實施方案，建立天然林管護(hù)體系，劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，與森林經(jīng)營單位、其他林業(yè)經(jīng)營主體和林權(quán)權(quán)利人簽訂管護(hù)責(zé)任協(xié)議，明確天然林管護(hù)責(zé)任主體、管護(hù)區(qū)域、管護(hù)措施和管護(hù)資金，落實天然林保護(hù)責(zé)任和修復(fù)任務(wù)。

第四，明確天然林保護(hù)修復(fù)的具體措施。這些具體措施主要包括：1）建立天然林休養(yǎng)生息制度，將全國范圍內(nèi)的所有天然林列為保護(hù)對象，全面停止天然林商業(yè)性采伐；2）加大對天然林撫育的財政支持力度；3）建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，對國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園范圍內(nèi)的天然林實行重點保護(hù)和永久保存[37]；4）對自然因素等導(dǎo)致的荒廢和受損山體、退化天然林地以及宜林荒山荒地荒灘、疏林地，因地制宜實施森林生態(tài)修復(fù)工程恢復(fù)天然植被；5）禁止在天然林地內(nèi)從事破壞天然林及其生態(tài)環(huán)境的活動。

第五，確定天然林保護(hù)重點區(qū)域，落實天然林保護(hù)重點區(qū)域管理措施。由省級人民政府提出本行政區(qū)域內(nèi)天然林保護(hù)重點區(qū)域劃定方案，上報國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。國務(wù)院林業(yè)主管部門在整合各?。▍^(qū)、市）提出的劃定方案的基礎(chǔ)上，提出全國天然林保護(hù)重點區(qū)域方案，公開征求社會公眾意見、舉行聽證會或者專家論證會，上報國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會公布。天然林保護(hù)重點區(qū)域的管理措施，主要體現(xiàn)在林地管理和生產(chǎn)經(jīng)營管理。國有森林經(jīng)營單位的國有天然林地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照劃撥用地方式管理。確因生態(tài)保護(hù)需要，將集體所有或個人承包經(jīng)營的天然商品林劃入天然林保護(hù)重點區(qū)域的，可以在征得所有權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人同意后，依照國家有關(guān)規(guī)定租賃、置換或者贖買。對保護(hù)重點區(qū)域的天然林，除林業(yè)有害生物防治、森林防火等維護(hù)天然林生態(tài)系統(tǒng)健康的必要措施外，禁止其他一切生產(chǎn)經(jīng)營活動。

天然林保護(hù)立法，除了以上五個方面的特殊制度設(shè)計以外，還需要建立天然林經(jīng)營、管護(hù)和監(jiān)督檢查方面的制度，這些制度，與公益林管理制度十分接近，可以采取與公益林保護(hù)基本相同的制度設(shè)計方案：

第一，編制天然林經(jīng)營方案，將天然林保護(hù)修復(fù)的各項具體措施落實到山頭地塊?？h級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)天然林經(jīng)營者制定科學(xué)的森林經(jīng)營方案，有計劃地組織天然林經(jīng)營者根據(jù)天然林經(jīng)營方案開展退化天然林修復(fù)、天然中幼林撫育、生態(tài)廊道建設(shè)和廢棄礦山、荒山荒地天然植被恢復(fù)。

第二，建立天然林管護(hù)制度，全面提升天然林管護(hù)能力。地方政府應(yīng)當(dāng)建立天然林管護(hù)制度，完善天然林管護(hù)體系，提升天然林管護(hù)能力。縣級人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置生態(tài)管護(hù)站點和設(shè)備設(shè)施，落實管護(hù)責(zé)任主體和管護(hù)區(qū)域，建立生態(tài)護(hù)林員選聘、培訓(xùn)、考核與獎懲制度，合理確定管護(hù)報酬與績效獎勵標(biāo)準(zhǔn)?？h級林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)督促國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會等訂立護(hù)林公約、組織群眾護(hù)林、劃定護(hù)林責(zé)任區(qū)、配備專職或者兼職護(hù)林員，對生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，協(xié)同應(yīng)急管理、公安等相關(guān)部門做好森林防火工作。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格法律責(zé)任。通過開展天然林保護(hù)年度核查，約談縣級以上地方人民政府及其林業(yè)主管部門主要負(fù)責(zé)人，對破壞天然林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為人提出損害賠償要求，全方位強(qiáng)化監(jiān)督檢查。完善法律責(zé)任體系，嚴(yán)格追究瀆職責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、不履行法定義務(wù)的責(zé)任、對天然林進(jìn)行商業(yè)性采伐的責(zé)任和破壞天然林的責(zé)任等。

在天然林保護(hù)立法中，如何處理好天然林與公益林的劃定及保護(hù)的關(guān)系，中央給出的方案是實行并軌管理。為了實現(xiàn)中央意圖，需要將天然林、公益林保護(hù)制度合二為一，這具有一定的技術(shù)難度。天然林保護(hù)的技術(shù)性因素比公益林更多，需要單獨編制生態(tài)修復(fù)方案，制定天然林封育、撫育、改造計劃和技術(shù)規(guī)程，對天然林保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)的宜林荒山、林中空地、純林、低效林、殘次林、退化林以及受自然災(zāi)害、有害生物破壞嚴(yán)重的林分，因地制宜采取封育、撫育或者改造措施，逐步提高生態(tài)功能。因此，對于天然林保護(hù)而言，最好的立法方案是單獨制定《天然林保護(hù)條例》。但是，這也給《森林法實施條例》的修改帶來了困難。如果出臺兩個條例，應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，《森林法實施條例》應(yīng)當(dāng)著力解決植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補(bǔ)種等的具體程序，以及森林生態(tài)損害賠償調(diào)查、評估、鑒定等行政執(zhí)法當(dāng)中迫切需要解決的具體問題。如果選擇在《森林法實施條例》中設(shè)置天然林保護(hù)專章，則應(yīng)克服條文設(shè)計和文字表述方面的諸多技術(shù)困難，在《森林法實施條例》其他章節(jié)也應(yīng)適當(dāng)增加天然林保護(hù)元素，做到整部條例的自洽與協(xié)調(diào)。