支持隔代照顧者：西方國家政策經(jīng)驗與啟示

郝素玉

(山東大學 哲學與社會發(fā)展學院，山東 濟南 250100)

一、問題的提出

隔代照顧，即祖父母(或外祖父母)對孫子女(或外孫子女)的照護、教育與撫養(yǎng)(1)從廣義來說，隔代照顧包括祖輩對孫輩的照顧、孫輩對祖輩的照顧雙重含義，但從一般理解和學術應用角度來看，多指向祖輩對孫輩的照顧活動，包括身心照料、教育引導、經(jīng)濟支持等。不少研究將隔代照顧與隔代照料、隔代撫養(yǎng)、隔代教育、隔代教養(yǎng)等交叉使用，其差別主要在于(外)祖父母、父母在孩子養(yǎng)育中承擔的責任、角色與照顧程度。為厘清概念，本文將隔代照顧界定為祖父母對孫子女的養(yǎng)育、照護行為，涵蓋了不同類型、程度、內容的服務活動。為行文方便，統(tǒng)一將祖父母或外祖父母、孫子女或外孫子女簡寫為祖父母、孫子女。，已成為全球范圍內普遍發(fā)展、不斷增長的社會現(xiàn)象(2)Settles B. H., Zhao J., Mancini K. D., Rich A., Pierre S., and Oduor A., “Grandparents Caring for their Grandchildren: Emerging Roles and Exchanges in Global Perspectives,”in Journal of Comparative Family Studies, Vol. 40, No. 5 (2009), pp. 827-848.。隔代照顧也是中國老年人社會參與的主要方式，是兒童照顧的重要模式。中國老年社會追蹤調查2014年數(shù)據(jù)顯示，約73%的老年人正在或曾經(jīng)照顧孫子女(3)黃國桂、杜鵬、陳功：《隔代照料對于中國老年人健康的影響探析》，《人口與發(fā)展》2016年第6期。。隔代照顧蘊含著豐富的福利效應，對緩解年輕父母的育兒壓力、實現(xiàn)勞動時間的代際轉移、提高人口生育率和社會再生產(chǎn)水平發(fā)揮著正向功能(4)參見王亞章：《人口老齡化對宏觀經(jīng)濟的影響——基于隔代撫養(yǎng)機制的考察》，《人口與發(fā)展》2016年第3期；馬磊、潘韓霞：《隔代照顧研究：回顧與展望》，《河南社會科學》2019年第7期。。同時，照顧活動將對祖父母產(chǎn)生深刻且復雜的影響，可以增強老年人的自我價值感，密切代際聯(lián)系，但長時間的高強度照顧帶來的身心負擔、育兒方式的代際差異、老年人對晚年自由生活的希冀等使照顧者處于疲憊、被擠壓的狀態(tài)(5)參見肖雅勤：《隔代照料對老年人健康狀況的影響——基于 CHARLS 的實證研究》，《社會保障研究》2017年第1期；宋璐、李亮、李樹茁：《老年人照料孫子女對農(nóng)村家庭代際矛盾的影響研究》，《心理科學》2016年第5期。。就像曾經(jīng)照顧第一個孫子女的老人不愿再照顧第二個孫子女那樣(6)李芬、風笑天：《照料“第二個”孫子女?——城市老人的照顧意愿及其影響因素研究》，《人口與發(fā)展》2016年第4期。，隔代照顧模式受到不同程度的挑戰(zhàn)。在公共性兒童福利發(fā)育不健全、市場性育兒服務參差不齊、父母育兒可及性低的社會情境下，為隔代照顧者提供社會支持，鞏固發(fā)展隔代照顧模式，是完善兒童照顧與福利的重要路徑選擇(7)Sun J., “Chinese Older Adults Taking Care of Grandchildren: Practices and Policies for Productive Aging”,in Ageing International, Vol.38, No.1(2013), pp.58-70.。

縱覽現(xiàn)有文獻，國內關于隔代照顧的研究自“二孩”政策實施后才較密集地出現(xiàn)，主要從實證角度探討隔代照顧的類型、動機、代際關系，以及照顧對兒童成長、年輕母親就業(yè)、祖父母身心健康的影響等方面，聚焦于隔代照顧的部分類型(如代際聯(lián)合照顧、父母缺位的隔代照顧等)和部分隔代照顧者群體(如隨遷、城市、農(nóng)村、0—3歲嬰幼兒的隔代照顧者等)，為準確把握隔代照顧的作用機制和邏輯關系等提供了客觀事實。現(xiàn)有多數(shù)研究都認識到為隔代照顧者提供政策支持的必要性和重要性，并進行了政策支持方式的初步探討(8)參見林卡、李驊:《隔代照顧研究述評及其政策討論》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期；劉中一：《祖輩托育及其與積極老齡化的關系》，《城市問題》2019年第10期；宋靚珺、楊玲、彭希哲：《中國老年人隔代照料與健康后果的實證研究及政策思考》，《人口學刊》2020年第1期；楊菊華：《新時代“幼有所育”何以實現(xiàn)》，《江蘇行政學院學報》2019年第1期。，但尚未有研究系統(tǒng)闡述國外的隔代照顧者支持政策的經(jīng)驗做法。西方國家從20世紀中期開始對隔代照顧者提供政策支持，經(jīng)過幾十年的政策實踐和探索，積累了比較前瞻豐富的政策經(jīng)驗。本文認為對西方國家隔代照顧者政策支持的分析與探討是極具價值的，由于中國目前尚無針對隔代照顧者的明確政策規(guī)制，對西方政策內容與典型措施進行闡述，剖析其政策設計的邏輯、特點與經(jīng)驗，作出學理性說明和意義解釋，可以為中國相關支持政策的建構和學術討論提供借鑒與反思，補充現(xiàn)有研究的不足。

二、西方國家隔代照顧者支持政策的主要內容

蒂特姆斯(R. M.Titmuss)認為社會政策是規(guī)范化的(normative)，具有價值性特征(9)Titmuss R.,Social Policy, London: George Allen & Unwin, 1974, pp.132-141.；馬歇爾(T. H. Marshall)則認為社會政策是項目性的(programmatic)，包括針對個人的服務、收入維持、教育、健康、住房和其他等(10)Marshall T.H., Social Policy (Third (revised) edition.), London: Hutchinson & Co., 1970, p.9.，是關于社會服務的。職業(yè)福利作為社會服務的一部分，也是重要的政策內容(11)Titmuss R., Essays on The Welfare State, New York: Palgrave Macmillan, 1963, pp. 34-55.。價值屬性是社會政策的內在決定因素，社會服務是社會政策實踐的現(xiàn)實依托，二者均是社會政策的外顯維度，對社會政策而言至關重要。對隔代照顧者支持政策的闡述可以從規(guī)范性和項目性兩個維度展開，另外，考慮到隔代照顧者群體的特點，項目性維度可以分為除教育以外的五項內容。

(一)規(guī)范性維度

政策的規(guī)范性維度主要指向政策嵌入的價值屬性，而這種價值屬性也是分層次的，即從表層的基本價值判斷逐步深入到政策背后隱含的價值哲學與道德哲學，表層的價值選擇受隱秘的價值哲學驅動，以政策行動的形式外化出來。隔代照顧者支持政策蘊含著公益性和資源再分配意涵的平等、公平、適當性等核心價值倫理，首先建基于對隔代照顧模式與照顧者的立場、態(tài)度與身份認定上。

隨著隔代照顧實踐的普遍發(fā)展，由祖父母等親屬照顧孩子顯現(xiàn)出比機構照顧、非親屬照顧在兒童身心成長、節(jié)省經(jīng)濟與社會成本等方面的更大“紅利”(12)Hayslip B.Jr. and Kaminski P.L., “Grandparents Raising Their Grandchildren A Review of the Literature and Suggestions for Practice”, The Gerontologist, Vol. 45, No. 2(2005), pp. 262-269.。西方國家逐漸以法律規(guī)制的方式肯定隔代照顧者所產(chǎn)生的價值，為其提供經(jīng)濟支持與社會服務。美國2008年《促進成功和增加收養(yǎng)法》(FosteringConnectionstoSuccessandIncreasingAdoptionsAct)首次以兒童福利法律的形式承認祖父母等親屬在兒童照顧中扮演的重要角色，提倡祖父母等親屬寄養(yǎng)、監(jiān)護甚至收養(yǎng)困境兒童，通過經(jīng)濟補貼與福利服務形式支持隔代照顧者(13)Grandfamilies.org,“Fostering Connections Summary& Analysis”.http://grandfamilies.org/Topics/Federal-Laws/Fostering-Connections-Summary-Analysis.；2018年通過的《隔代撫養(yǎng)支持法》(SupportingGrandparentsraisinggrandchildrenAct)授權成立聯(lián)邦咨詢委員會，堅持循證模式，為照顧者提供完備整合的支持資源(14)CONGRESS.GOV.“S.1091-Supporting Grandparents Raising Grandchildren Act”.https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1091/text.。英國2008年《兒童與青年法》(ChildrenandYoungPersonsAct)提出當兒童不能與父母一起生活時，親屬是最好的照顧者(15)Legislation.gov.uk, “Children and Young Person Act 2008”.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/23/contents.，表明政府對祖父母等親屬照顧的認可和偏好；2017年修訂的《國家養(yǎng)老金法規(guī)》(StatePensionRegulations)把為兒童照顧者(如祖父母等)提供的國民保險繳稅抵扣制度寫入法律規(guī)章中(16)Legislation.gov.uk. “The Social Security (Miscellaneous Amendments No. 4) Regulations 2017”.https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/1015/regulation/17/made.。西方國家針對祖父母擔任孫子女唯一照顧者或全職撫養(yǎng)人的情況，出臺了親屬撫養(yǎng)、親屬寄養(yǎng)、法定監(jiān)護方面的法律規(guī)定，約定隔代撫養(yǎng)的法律關系，規(guī)范照顧者的合法權益與責任。祖父母協(xié)助子女共同照顧孫子女的模式也得到廣泛肯定，對祖父母的家庭照顧者身份、需求和勞動付出給予政策性回應。

同時，西方國家敏銳地認識到隔代照顧貢獻的經(jīng)濟價值，認可老年人作為孫子女照顧者的積極老齡化實踐，從實踐層面消解老年人是社會的依賴者、受助者的負面認知。英國一項調查顯示，900多萬隔代照顧者每年貢獻了約161億英鎊的育兒服務(17)O’Grady S.“Grandparents 'saving working families BILLIONS of pounds in childcare costs'”. (2017-02-21).https://www.express.co.uk/news/uk/769748/grandparents-saving-families-billions-childcare-costs.；美國的親屬照顧每年能節(jié)省至少60億美元的公共資金(18)Kropf. N. P. and Kelley S., “Grandparents Day: Why more Grandparents are Raising Their Grandchildren”. (2017-09-08).13NEWSNOW,https://www.13newsnow.com/article/news/nation-now/grandparents-day-why-more-grandparents-are-raising-their-grandchildren/472509154.。西方國家對隔代照顧者的合法性認定和價值肯定、鼓勵有能力和意愿的老年人參與孫代照料，是隔代照顧者政策支持的規(guī)范化基礎，帶有避免弱勢兒童與老年人社會排斥、促進社會融合的意蘊。

(二)項目性維度

隔代照顧者支持政策的項目性維度涉及社會服務和經(jīng)濟轉移支付等面向，可以分為針對照顧者生理-心理-社會層面的服務、收入維持、職業(yè)福利、住房援助、醫(yī)療與健康保障等五類。

1.針對照顧者生理-心理-社會層面的社會服務

就生理層面的服務來看，西方國家主要通過喘息服務讓照顧者獲得暫時休息，恢復并增強其身體機能和照顧能力。喘息服務主要涵蓋居家間歇照料、機構暫托服務、日間照料、接送或陪同就醫(yī)、夜間喘息服務、社區(qū)支援服務等形式，或者由政府承擔個人購買的暫托服務費用。像美國家庭照顧者支持計劃(National Family Caregiver Support Program)將喘息服務作為照顧者支持的重要方式，遍布全美各州(19)王上、李珊：《國外喘息服務的發(fā)展及對我國居家養(yǎng)老的啟示》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》 2014年第6期。。此外，西方國家也提供照顧者假期制度、健康知識培訓、健康與醫(yī)療信息咨詢等，幫助照顧者緩解疲勞，維護生理功能。

從心理層面來說，西方國家一般由政府部門、公益組織、高校、社區(qū)組織與志愿機構等采用個案服務、團體活動、心理咨詢、社區(qū)工作、研討會等方式，為焦慮、抑郁、恐慌等心理狀態(tài)欠佳的隔代照顧者提供情緒支持和心理疏導，宣泄心理壓力，增強自我效能感。目前來看，心理層面的社會服務取得明顯的服務效果(20)Burnette D., Sun J.and Sun F., “A Comparative Review of Grandparent Care of Children in the U.S. and China”, in Ageing International, Vol. 38, Iss. 1(2013), pp.43-57.。

在社會性層面的服務上，喘息服務與法定假期制度給予隔代照顧者更多的社會交往機會。另外，社會工作介入隔代照顧模式，面向照顧者開展困境因應、社會交往、育兒能力等主題的小組活動，以及環(huán)境適應能力等社會功能的教育培訓，引導照顧者與孫子女、成年子女家庭、外在環(huán)境有效互動，學習運用周圍資源解決和預防問題，達到了增強權能、完善社會網(wǎng)絡、增進照顧者社會功能的目的。

此外，西方國家將生理、心理、社會層面的服務整合起來，采用個案管理方法，把不同內容、性質的福利資源與照顧者需求相匹配，統(tǒng)籌應對照顧者的復雜處境和綜合需求，既能節(jié)省成本，也可以提高資源的有效利用率。依托各類服務項目、網(wǎng)絡平臺和社會組織等提供綜合性福利支持也是支持隔代照顧者的重要方法，如英國的祖父母加組織(Grandparents Plus)、澳大利亞的祖父母顧問項目、加拿大部分省份的隔代撫養(yǎng)支持圈等，評估照顧者的需求，為其鏈接照顧者所需的資源、信息和社會服務。

2.收入維持

馬歇爾界定的收入維持類似于社會保險、經(jīng)濟保障，涵蓋了社會保險、福利津貼、經(jīng)濟救助、稅式福利等經(jīng)濟轉移支付工具(21)MarshallT.H., Social Policy (Third (revised) edition.), London: Hutchinson & Co., 1970, p.9.。西方國家通過支持被照顧兒童、隔代照顧者與其家庭進行社會資源再分配，保證照顧者的經(jīng)濟收入與正常生活。

第一是圍繞被照顧兒童的需要而提供的經(jīng)濟援助，最主要的方式是政府幫助符合條件的隔代照顧者支付孫子女在兒童托育與照顧機構的服務花費。澳大利亞實行的兒童照顧補貼(Child Care Subsidy)、針對祖父母的兒童照顧額外補貼(Additional Child Care Subsidy (grandparent))政策比較典型。具體來說，如果祖父母承擔13歲以下孫子女的家庭照顧總量的65%以上，且對其照顧服務、福利和生活做日常決定的話，政府會幫助支付孫子女在政府準許的托育或照顧機構的花費(最高每兩周120小時的服務費用)，將補貼資金直接支付給照顧機構。一般而言，多數(shù)的照顧服務費用都能被這兩項補貼所覆蓋，祖父母無需額外支付費用(22)Department of Education and Training of Australian Government, “Child Care Subsidy”, (2020-04-30).https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/child-care-subsidy. Department of Education and Training of Australian Government, “Additional Child Care Subsidy”, (2020-04-29). https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/additional-child-care-subsidy.。

第二是直接面向隔代照顧者與其家庭的經(jīng)濟援助。在英國，尚未達到法定退休年齡的祖父母由于子女工作無法照顧孩子而選擇自己停止工作以照顧12歲以下的孫子女的，可以申請成年人兒童照顧特別稅額抵扣(Specified Adult Childcare credits)項目，補充祖父母停止工作后的國民保險記錄，保障照顧者在規(guī)定的年齡可以領取基本國家養(yǎng)老金(23)Government of UK. “Specified Adult Childcare credits: fact sheet”. (2020-05-19).https://www.gov.uk/government/publications/national-insurance-credits-for-adults-who-care-for-a-child-under-12-fact-sheet/specified-adult-childcare-credits-fact-sheet.。除以上的養(yǎng)老金保障外，特別的稅收抵扣、優(yōu)惠、減免等稅式福利也是支持隔代照顧者與其家庭的重要方式，政府一般根據(jù)照顧者與被照顧兒童的年齡、照顧時間、家庭收入與資產(chǎn)狀況等決定稅式福利形式與標準，如美國的兒童與被撫養(yǎng)人照顧稅收抵免(Child and Dependent Care Credit)(24)祖父母如果為了工作或尋找工作，為共同居住半年以上、依靠祖父母生活的13歲以下的孫子女支付其接受正規(guī)照顧的費用，一個孫子女照顧花費低于3000美元、兩個及以上孫子女照顧花費低于6000美元的部分能獲得20%—35%非退還性的稅收抵免。等。部分國家也為隔代照顧者發(fā)放育兒津貼。在葡萄牙，如果父母因工作或親職假用完而由祖父母代為照顧生病的孩子的，祖父母可以獲得每年不高于30天的育兒津貼；如果祖母和小于16歲的子女及其孩子共同居住，祖母有資格獲得政府的經(jīng)濟補貼。匈牙利則允許將政府給予父母的育兒津貼直接轉給隔代照顧者(25)Glaser K, Montserrat Ribé E., Waginger U., Price D., Stuchbury R. and Tinker A., “Grandparenting in Europe: Summary”,London: Grandparents Plus, 2010.。

3.職業(yè)福利

西方社會普遍認為就業(yè)是獲取經(jīng)濟資源與福利的最佳方式。發(fā)展職業(yè)福利，推行就業(yè)支持政策，可以幫助隔代照顧者緩解工作與家庭沖突，維護家庭照顧功能的正常運行。

首先，為隔代照顧者提供法定假期，或者將父母的親職假轉給祖父母，給予照顧者一定的時間權利，是職業(yè)福利的典型做法。在德國，父母由于患病等原因無法照顧8歲以下子女的，可以將部分親職假轉給祖父母，由祖父母代為照顧孩子；父母病重、殘疾或死亡等無法照顧孩子而由祖父母提供全職或主要照料的，祖父母可以直接享受親職假；父母是青少年或正接受全日制教育的，祖父母可以休無薪假期照料孫子女；有工作的祖父母享有10天的帶薪假或6個月的無薪假，以便在緊急情況下照顧孫子女(26)Reimer T., Erler D. and Blum S., “Germany country note”, in Blum S., Koslowski A., Macht A. and Moss P. (eds.) International Review of Leave Policies and Research 2018. http://www.leavenetwork.org/lp_and_r_reports/.。在匈牙利，如果隔代照顧者與孫子女共同居住，經(jīng)過孩子父母同意后，父母的親職假可以轉給祖父母使用。丹麥政府允許在孩子生病的第一天由父母休假照顧，第二天后可以由祖父母休假照顧⑤。

其次，彈性工作安排也是平衡工作與家庭照顧的重要策略，包括彈性化的工作時間、兼職工作、遠程工作等，具體方式一般由工作單位根據(jù)政府的就業(yè)政策與本單位的情況決定。在英國，員工在同一單位工作26周以上，得到單位同意后，可以獲得兼職、居家工作等靈活的工作方式。有不少社區(qū)組織、公益組織如美國的世代聯(lián)合組織(Generations United)、英國的祖父母加組織、新西蘭的隔代撫養(yǎng)組織(Grandparents Raising Grandchildren)等為有工作的隔代照顧者提供假期、就業(yè)權利與彈性工作計劃方面的咨詢與支持服務。

4.住房福利

緩解住房緊張問題是隔代照顧家庭的普遍需求，不少國家通過住房改善項目、房屋租金補助等減輕照顧者的居住壓力。美國2003年《居住公平：幫助兒童和青年的祖父母法》(LivingEquitably:GrandparentsAidingChildrenandYouthAct)確定由聯(lián)邦撥款支持非營利部門發(fā)展住房示范項目，一些州在此基礎上建立了隔代照顧家庭房屋建設與改造項目，開辟專區(qū)建造房屋，或對原住宅進行升級改造，并在住宅周圍配套針對隔代照顧者的社會服務等(27)Grandfamilies. org, “Housing- Summary & analysis”. http://grandfamilies.org/Topics/Housing/Housing-Summary-Analysis.。英國也就租房政策、租房協(xié)議、租金補貼、稅收優(yōu)惠、居住需求標準化評估等方面對隔代照顧和親屬撫養(yǎng)家庭實行特別的傾斜政策，根據(jù)家庭的實際情況給予不同程度的住房援助(28)Grandparents Plus, “Housing”.https://www.grandparentsplus.org.uk/housing.。

5.醫(yī)療與健康保障

為隔代照顧者提供醫(yī)療保障與營養(yǎng)健康支持也是重要的福利手段。瑞典、丹麥等國家雖然未對隔代照顧者與其家庭發(fā)展專門的醫(yī)療項目，但其完備的醫(yī)療保障體系能基本滿足隔代照顧家庭的醫(yī)療需求。此外，有部分國家逐步放寬對隔代照顧家庭的醫(yī)療保障與救助項目的準入條件。像美國的醫(yī)療救助計劃、兒童健康保險項目、補充營養(yǎng)援助計劃分別對貧困線以下的老年人、高于貧困線的中低收入家庭與兒童提供醫(yī)療救助、保險和食品券等，這些項目曾嚴格要求隔代照顧家庭必須具備祖孫之間的法定監(jiān)護或撫養(yǎng)關系才能獲得受益資格，但目前大多數(shù)州已取消了這一要求，使未經(jīng)政府或司法部門正式認定的低收入隔代照顧家庭能獲得相應的醫(yī)療保障與營養(yǎng)健康資源。

三、西方國家隔代照顧者支持政策的經(jīng)驗

西方國家對隔代照顧者的政策支持雖然還處于發(fā)展完善階段，但綜觀其主要政策內容和實施過程可以發(fā)現(xiàn)以下經(jīng)驗與特點。

1.價值與目標：以“再家庭化”鞏固家庭福利功能

自艾斯平-安德森將“家庭主義”和“去家庭化”引入國家對家庭的價值立場分析后，對家庭政策意識形態(tài)分野的討論成為家庭政策研究不可越過的重點。西格莉特·萊特納(Sigrid Leitner)發(fā)展了家庭主義福利政策的類型學理論，認為家庭主義特征的福利體制主要通過時間權利、照顧津貼轉移、家庭照顧的附加社會權利等三類政策強化家庭照顧功能，主要體現(xiàn)在兒童、老年人與殘疾人的照顧政策領域(29)Leitner S., “Conservative Familialism Reconsidered: The Case of Belgium”, in Acta Politica, Vol. 40, Iss. 4(2005), pp. 419-439.。就隔代照顧者政策支持而言，帶薪或無薪假期、親職假轉移、彈性工作計劃賦予了照顧者一定的時間權利；兒童照顧補貼、稅式福利、父母育兒津貼轉移等政策手段實現(xiàn)了經(jīng)濟手段的公共轉移支付；特別養(yǎng)老金保障、針對個人社會服務、住房救助、醫(yī)療保障等，附加給照顧者更多的社會權利。國家通過公共資源的再分配回應隔代照顧者的問題與訴求，鞏固隔代照顧的福利功能，讓兒童盡可能地在家人、親友環(huán)境中生活。這些政策與當前福利國家改革中的支持家庭、回歸家庭、政府責任弱化的整體發(fā)展趨勢相呼，既突出家庭作為兒童福利供給主體的責任，也強化對家庭與隔代照顧者的政策支持，蘊含著“再家庭化”的價值意涵(30)韓央迪：《家庭主義、去家庭化和再家庭化：福利國家家庭政策的發(fā)展脈絡與政策意涵》，《南京師大學報(社會科學版)》2014年第6期。。這些政策支持的直接目標是緩解照顧者的壓力，幫助消弭工作與家庭間的沖突，保障照顧者的正常生活(31)Smith C. J. and Beitranm A., “The Role of Federal Policies in Supporting Grandparents Raising Grandchildren Families”, inJournal of Intergenerational Relationships, Vol.1, No. 2(2003), pp.5-20.；對兒童而言，旨在順應兒童的心理需求和成長規(guī)律，讓兒童在祖父母與家人的關愛中得到更好的發(fā)展；對家庭來說，可以幫助分擔隔代照顧成本，增進家庭照料功能；從政府角度來看，能節(jié)省兒童照顧的公共投入，縮減相應的福利支出(32)Fruhauf C. A., Pevney B.and Bundy-Fazioli K. “The Needs and Use of Programs by Service Providers Working with Grandparents Raising Grandchildren”, inJournal of Applied Gerontology, Vol. 34, No. 2(2015), pp.138-157.。

2.政策對象：實行選擇性政策

西方國家對隔代照顧者的政策支持并非針對所有的照顧者，而是具有一定的選擇性，選擇標準集中于隔代照顧的合法性、照顧者的經(jīng)濟狀況與照顧強度等方面。多數(shù)國家一般優(yōu)先面向擁有法定身份的隔代照顧者，即照顧活動是經(jīng)過法律、政府部門認定并介入的正式安排，包括由祖父母提供正式的寄養(yǎng)照顧、法定監(jiān)護、獲得法庭判令等；只是基于私人約定、未得到司法或政府部門認定的隔代照顧，其照顧者能得到的福利支持非常有限(33)Etten D. V. and Gautam R. “Custodial Grandparents Raising Grandchildren: Lack of Legal Relationship Is a Barrier for Services”, in Journal of Gerontological Nursing, Vol. 38, No. 6(2012), pp.18-22.。另外，幾乎所有政策的受益資格都限定在照顧強度高、投入較多的照顧者群體上，如祖父母負擔孫子女的大部分花費(如澳大利亞的兒童照顧補貼)、承擔較大比例或較長時間的照顧(如德國的假期制度)、共同居住時間較長(如美國家庭照顧者支持計劃、兒童與被撫養(yǎng)人照顧稅收抵免)、停止工作而進行全職照顧(如英國的成年人兒童照料特別稅額抵扣項目)等，而臨時性的、低強度的隔代照顧者很難得到社會政策支持。多數(shù)支持項目要求照顧者的收入或資產(chǎn)處于政府限定的標準以下，需要進行家計調查，或者將受益資格與其他救助性項目綁定，政府首先對貧困、處于困境中的照顧者提供福利援助。除以上標準以外，部分政策還涉及照顧者的工作意愿、工作時間，以及被照顧兒童年齡、教育狀況等。這種分配基礎上的選擇性策略，可以把有限的資源集中用于最需要幫助的隔代照顧者，有助于提高成本效益，但也帶有污名效應。

3.制度屬性：以法律統(tǒng)籌和規(guī)范福利實踐

西方國家不僅通過廣泛的社會倡導鼓勵發(fā)展隔代照顧模式，還以法律規(guī)制的形式作出具體規(guī)定。當兒童不適合在原家庭生活時，政府提倡由祖父母等親屬撫養(yǎng)兒童，并從法律角度明確隔代寄養(yǎng)、隔代收養(yǎng)、法庭判令、親屬撫養(yǎng)等的適用情況。在此基礎上，美國、英國、德國等不斷完善隔代照顧者政策支持的規(guī)章典制，堅持立法先行，規(guī)定政策支持的主要內容、受益資格、支持標準、遞送方式等，并明確附加在社會倡導基礎上的支持與激勵策略，確保有法可依，有據(jù)可循，賦予政策更強的執(zhí)行力。

4.政策工具：采用靈活多樣的政策手段

西方國家對隔代照顧者的政策支持整合了多樣化的政策工具，既有規(guī)范性、價值化的政策手段，也有項目性的社會服務、經(jīng)濟轉移支付的多元組合。從規(guī)范性維度來看，建立完善的法律規(guī)制，肯定照顧者的合法地位、價值與貢獻，并將各種支持項目法制化。從項目性維度來說，靈活實施多項政策手段，涵蓋了直接的社會服務(針對個人生理-心理-社會層面的綜合服務，如喘息服務、心理疏導、支持小組等)、現(xiàn)金轉移支付(如兒童照顧補貼、父母育兒津貼轉移)、稅式福利(如稅額抵扣與優(yōu)惠)、法定假期(如親職假轉移、帶薪或無薪假期)，以及更廣泛的經(jīng)濟福利與服務方式(如租金補助、特別住房援助、醫(yī)療保障與營養(yǎng)健康支持)等，從不同角度對隔代照顧者進行福利支持。

5.傳遞方式：推動政府與社會力量合作

隔代照顧者問題與需求的復雜性、政策支持策略的多樣性增加了福利輸送的難度。西方國家逐漸改變過去以政府部門為主的簡單的服務傳遞形態(tài)，將不同層級、職責的政府部門與社區(qū)、民間組織、私營部門整合起來，發(fā)展政府委托、外包、購買服務等遞送模式，建構多主體的服務網(wǎng)絡，以更專業(yè)高效的方式把政策資源傳遞給隔代照顧者。同時，利用發(fā)達的信息技術，建立隔代照顧者網(wǎng)絡平臺、信息統(tǒng)計系統(tǒng)，收集、錄入照顧者信息，進行跟蹤管理，將照顧者需求與福利資源匹配鏈接，通過線上與線下模式提供服務。這樣可以提高服務介入效果，降低管理成本。

6.政策依據(jù)：及時回應社會現(xiàn)實與公眾意愿(34)何歡：《美國家庭政策的經(jīng)驗和啟示》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2013年第1期。

西方國家在建立和完善隔代照顧者政策支持的過程中表現(xiàn)出對社會現(xiàn)實和民眾意愿的敏銳的感知力，對照顧者的問題和需求給予較積極的回應。隨著隔代照顧普遍化發(fā)展，大量專家學者、社會組織等對隔代照顧進行學術研究和社會倡導，幫助照顧者群體發(fā)聲，照顧者的問題與需求逐漸引起廣泛關注。對此，政府一方面將隔代照顧與照顧者的情況納入多項社會調查與統(tǒng)計中，關注隔代照顧的發(fā)展動態(tài)；另一方面，吸納學術研究成果和相關利益群體的不同意見，例如美國大家庭組織、英國祖父母加組織、澳大利亞照顧者組織、新西蘭隔代撫養(yǎng)組織等社會組織和專家的很多研究成果、政策倡導與社會服務實踐等被政府所吸收，循序漸進地將家庭照顧與國家公共服務體系相互支持、互為補充的行動路徑具體化、操作化。

四、對中國的啟示

1.為“隱身化”的隔代照顧者“正名”，積極回應照顧者需求

在中國，祖父母以理所應當、習以為常的方式支持著子代家庭，隔代照顧形塑的價值、照顧者需求常被忽視。西方國家的政策支持經(jīng)驗值得借鑒，應該保持敏銳的社會感知力，積極關注隔代照顧現(xiàn)象，肯定祖父母為兒童照料、家庭發(fā)展、減輕政府負擔等方面貢獻的經(jīng)濟與社會價值，增加對隔代照顧者群體的社會調查和學術研究力度，了解隔代照顧形勢與照顧者面對的問題，并吸納社會各界不同的聲音和建議，及時回應照顧者群體的意愿與需求。當前政府雖然主張將機構托育作為未來兒童照顧福利的主要發(fā)展方向，但是不管從機構托育的發(fā)展程度，還是中國傳統(tǒng)的育兒習慣、年輕一代的經(jīng)濟承受能力來說，隔代照顧在短時間內難以被其他模式替代，而且從西方兒童照顧發(fā)展經(jīng)驗來看，機構照顧服務與隔代照顧可以并行不悖地發(fā)展，二者互為補充(35)林卡、李驊：《隔代照顧研究述評及其政策討論》，《浙江大學學報》2018年第4期。。通過社會政策手段支持隔代照顧者，發(fā)揮隔代照顧模式的福利整合功能，對其他兒童照顧模式乃至整個兒童照顧體系的完善大有裨益。

2.使用多樣化的政策工具，實行多元組合

中國的隔代照顧者群體類型復雜、異質性強，在照顧時間、是否與子女同住、法定監(jiān)護關系、照顧強度、父母參與程度等方面呈現(xiàn)差異性，需要靈活使用多種政策工具對隔代照顧者進行多方面的福利支持。一方面，可以考慮為照顧者提供經(jīng)濟補償，改變當前志愿性、無償性的狀況(36)楊菊華：《新時代“幼有所育”何以實現(xiàn)》，《江蘇行政學院學報》2019年第1期。。結合經(jīng)濟發(fā)展水平、照顧者收入與養(yǎng)老情況、照顧內容和強度等，確定經(jīng)濟補貼的標準、領取條件、給付主體、受益對象、資金來源等；結合西方國家常用的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、租房補助等手段，探索經(jīng)濟轉移支付的新方式；同時，可以參考政府對兒童托育機構的經(jīng)濟補貼情況，為隔代照顧者發(fā)放適當?shù)恼疹櫧蛸N；改革稅式福利制度，結合新實行的個人所得稅政策，完善稅收優(yōu)惠政策，間接補貼隔代照顧者。另一方面，提供各類社會服務，給予照顧者身心休整時間，增加社會交往與支持。發(fā)展喘息服務、志愿者上門服務、社區(qū)臨時性照顧等；開展心理疏導與社會工作介入；制定祖父母法定假期制度，增加照顧者的休息時間等。立足于照顧者的普遍特征和具體需要，采用多樣化的政策手段提供針對性服務與社會支持。

3.完善福利傳遞機制，推動綜合治理

國內尚未建立直接針對隔代照顧者的顯性政策，僅有很少的社會政策或民間服務隱含著支持隔代照顧者的視角。目前，隔代照顧者可能受益的社會政策像不同的筒倉(silo)一樣分散在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、低保救助、醫(yī)療救助等制度中，這些支持來自不同部門，而且保障內容、分配基礎、給付標準與服務類型的地區(qū)差異大。相應的民間服務多以被隔代照顧的困境兒童為主要對象，隔代照顧者很難得到所需的服務。

建立完善的照顧者服務與管理體系，推動綜合治理是現(xiàn)實所需。首先，堅持立法先行，從法律層面肯定和倡導發(fā)展隔代照顧模式，明確照顧者福利支持內容，為政策實施奠定法律基礎。其次，為增強福利遞送能力、防止“碎片化”問題，可以將人社、衛(wèi)生健康、民政等部門的職責和資源優(yōu)勢整合起來，充分利用各部門現(xiàn)有的服務平臺和基層陣地。在此基礎上，推動政府部門與市場、社會力量合作，發(fā)揮市場在有效調動社會資源上的優(yōu)勢、非營利組織在服務專業(yè)性與公益性上的優(yōu)勢，采用政府購買服務、委托外包等形式，鼓勵市場、民間組織、社區(qū)為照顧者提供支持服務；以社區(qū)為基礎，設立家庭照顧者支持服務中心，或依托社區(qū)照料中心、家庭綜合服務中心、社區(qū)學校，就近為照顧者提供福利援助。還可以借鑒西方國家的隔代照顧者網(wǎng)絡平臺的經(jīng)驗，利用國內發(fā)達的網(wǎng)絡環(huán)境，開發(fā)照顧者信息管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡平臺、自媒體等現(xiàn)代媒體手段推送隔代照顧者服務信息等，將照顧者的需要與資源鏈接起來。在綜合治理過程中，政府需要把重點放到政策設計、服務引導、監(jiān)督管理上，提高決策規(guī)劃與執(zhí)行監(jiān)管能力。

4.提高政策針對性，注重本土化探索

從國內經(jīng)濟社會發(fā)展水平、對隔代照顧者問題的關注程度來看，目前很難設計一項覆蓋所有隔代照顧者的普適性政策，需要在政策對象、支持程度上做出取舍，像西方國家優(yōu)先選擇幫助弱勢照顧者那樣，可以考慮對患有身心疾病、生活困難、照顧強度大、照顧困境孫子女、對孫子女進行法定監(jiān)護人或全職撫養(yǎng)等比較弱勢的隔代照顧者進行優(yōu)先幫扶，保證資源分配的成本效益。另外，中國與西方國家的隔代照顧現(xiàn)象雖有相似之處，亦有不少差別，在相關政策建構中應謹慎處理，注重本土探索。與西方國家相比，中國的隔代照顧現(xiàn)象的主要原因、文化基礎、問題表現(xiàn)有所不同，而且所處的政策環(huán)境、社會福利體制、國家對隔代照顧問題的認識等方面存在諸多差異。在國內家庭文化基礎雖然深厚但有所動搖、家庭政策普遍缺失、福利保障水平較低、隔代照顧者類型復雜的環(huán)境中，隔代照顧者政策支持的建立和完善將是一個不斷探索、試錯的過程，受制于路徑依賴而難以快速推行，需要循序漸進地發(fā)展。同時，也需要根據(jù)照顧者的實際情況，進行針對性的政策重點設計，如對隨遷隔代照顧者，政策應著力于促進他們融入異地新社區(qū)、提高其社會適應和壓力處理能力、維持與原家庭和社區(qū)的聯(lián)系、推動醫(yī)療保險異地使用等方面(37)吳祁：《農(nóng)村進城照顧孫輩的“候鳥式”老人在城生活狀況調查——一項探索性研究》，《南方人口》2014年第3期。；對數(shù)量龐大的農(nóng)村留守老人照顧留守兒童問題，政策的關鍵應在于緩解老年人的孤獨感、教授留守兒童教育和溝通的方法、密切代際聯(lián)系、應對家庭貧困問題等方面；對于與子代共同居住的隔代照顧者，增進育兒方法的代際溝通，緩解代際矛盾，調整家庭權力關系，給照顧者尤其是女性照顧者更多的自主權與家庭決策權，穩(wěn)固其主體性地位和存在價值等(38)張愛華：《農(nóng)村中年女性的溫情策略與家庭關系期待——對河北上村隔代照顧實踐的研究》，《婦女研究論叢》2015年第5期。應是政策介入的重點。