美國政府對(duì)芬太尼的管制政策

徐金金 晏 擁

(南昌大學(xué)，江西·南昌 330031)

一種名為芬太尼的合成阿片類藥物在美國引發(fā)了一場(chǎng)嚴(yán)重的藥物危機(jī)。芬太尼是被批準(zhǔn)作為止痛藥和麻醉劑合法使用的藥物，因其強(qiáng)效廉價(jià)而被濫用。對(duì)于阿片類藥物依賴者，芬太尼可作為海洛因的直接替代品，但頻繁過量使用可導(dǎo)致死亡。在2018年11月30日阿根廷舉辦的中美首腦G20會(huì)晤中，中美雙方同意加強(qiáng)禁毒合作，包括對(duì)芬太尼類物質(zhì)的管控。針對(duì)芬太尼濫用問題，特朗普政府是如何應(yīng)對(duì)的？中美在芬太尼濫用議題上有哪些誤解，又存在哪些合作空間？本文擬就上述問題做出分析。

一、美國芬太尼濫用問題的現(xiàn)狀

芬太尼是美國二類管制藥物(Schedule II drug)。在20世紀(jì)90年代早期，芬太尼被批準(zhǔn)用于治療重度疼痛(通常用于晚期癌癥患者)。此后，芬太尼成了常見的處方止痛藥。芬太尼可以通過注射、鼻嗅、口服及片劑使用，芬太尼貼劑濫用是通過移除凝膠，然后注射或攝入這些藥劑實(shí)現(xiàn)的。貼片也可切成碎片，放在舌下或者頰腔中使用。

芬太尼是一種強(qiáng)效的合成止痛藥，其效力大約是海洛因的50倍，比嗎啡強(qiáng)80-100倍。芬太尼是海洛因等其他阿片類藥物的有力替代品，因?yàn)榉姨岬男ЯΩ鼜?qiáng)，一次使用通常只需要少于一毫克的藥物。但是芬太尼的過量使用可能在幾分鐘內(nèi)會(huì)導(dǎo)致死亡，必須立即用納洛酮(naloxone)逆轉(zhuǎn)過量用藥。對(duì)于芬太尼攝入者來說，僅僅接觸或吸入兩毫克(或大約兩粒鹽大小)就有可能喪命，這不僅對(duì)吸毒者構(gòu)成威脅，對(duì)調(diào)查芬太尼過量使用的執(zhí)法人員也構(gòu)成威脅。此外，芬太尼比其他阿片類藥物具有更高的使用過量風(fēng)險(xiǎn)，混合在海洛因中使用很容易導(dǎo)致服用過量。(1)Daniel Ciccarone, “Editorial for ‘US Heroin in Transition: Supply Changes, Fentanyl Adulteration and Consequences’ IJDP Special Section,” The International Journal on Drug Policy 46 (2017): 107-111, doi: 10.1016/j.drugpo.2017.06.010.

在美國，芬太尼類物質(zhì)濫用已成為日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。美國緝毒署(DEA)在2015年3月和2016年6月發(fā)布了關(guān)于芬太尼的全國性健康和公共安全警報(bào)。根據(jù)美國國家法醫(yī)實(shí)驗(yàn)室信息系統(tǒng)(National Forensic Laboratory Information System)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)于芬太尼的報(bào)道數(shù)量從2014年的5400次增至2015年的14600次。(2)Drug Enforcement Administration U.S. Department of Justice, Drugs of Abuse: A DEA Resource Guide, June 15, 2017, available at: https://www.dea.gov/documents/2017/06/15/drugs-abuse.美國海關(guān)邊境保護(hù)局的緝獲數(shù)據(jù)也反映了問題的嚴(yán)重性。從2016至2019財(cái)年涉及芬太尼的毒品緝獲量呈上升趨勢(shì)。

FY14FY15FY16FY17FY18FY19FY20Cocaine4554112205473934665501168213580Heroin606518566953568808494Marijuana192254515383071294052861231461030266882244685Methamphetamine39306443822410328113141443419053Fentanyln/an/a105181388226707

隨著芬太尼類物質(zhì)的泛濫，致死案例也在激增。2016年1月，美國疾病控制和預(yù)防中心(the Centers for Disease Control and Prevention)的一份報(bào)告顯示，2014年美國發(fā)生5544例因過量使用非法合成阿片劑而死亡的病例，同比增長(zhǎng)79%。(4)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2000-2014 Weekly,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 64:50, January 1, 2016, available at: http://www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/mm6450a3.htm; U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, 5, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.包括芬太尼在內(nèi)的合成阿片類化合物導(dǎo)致的死亡率在2015年又同比增長(zhǎng)了72.2%,其中很大一部分歸因于非法芬太尼的供應(yīng)增加。(5)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2010-2015,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 65:50, December 16, 2016, available at: https://www.cdc.gov/mmwr/volumes/65/wr/mm655051e1.htm.在2016年，19413名美國人死于因藥物中毒致死，包括合成阿片類藥物，比2015年增長(zhǎng)110%。合成阿片類藥物中毒死亡人數(shù)的顯著增加，這類藥物在2016年所有藥物中毒死亡人數(shù)中約占31%。美國疾病控制和預(yù)防中心報(bào)告指出，其中大部分案例與芬太尼濫用有關(guān)。此外，在2016年，合成類阿片類藥物的死亡人數(shù)首次超過天然和半合成類阿片類藥物的死亡人數(shù)，這反映了芬太尼濫用問題的日益嚴(yán)重。在2016年，涉及天然和半合成阿片類藥物的過劑量死亡人數(shù)超過14000人，而涉及合成阿片類藥物的過劑量死亡人數(shù)超過19000人。(6)Fentanyl Remains the Most Significant Synthetic Opioid Threat and Poses the Greatest Threat to the Opioid User Market in the United States. DEA Intelligence Brief, May 2018, p.2, available at: https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-07/PRB-DIB-003-18.pdf.從2017年到2018年，雖然美國全國范圍內(nèi)的藥物過量死亡人數(shù)下降了4～5%，用藥過量死亡人數(shù)二十年來首次下降。但是涉阿片類藥物的死亡人數(shù)仍有所增長(zhǎng)，約49000人死于阿片類藥物。(7)The White House, Presidential Proclamation on National Substance Abuse Prevention Month, September 28, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-national-substance-abuse-prevention-month-2018/.而且，美國濫用阿片類藥物的隊(duì)伍仍然龐大。在2017年濫用阿片類藥物的美國人的數(shù)字高達(dá)1140萬，2018年濫用阿片類藥物人數(shù)達(dá)1030萬，數(shù)量仍然處于千萬級(jí)。(8)The White House, President Donald J. Trump Has Dedicated His Administration to Fighting Back Against the Opioid Crisis, September 5, 2019, available at:https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-dedicated-administration-fighting-back-opioid-crisis/.2019年，美國涉及芬太尼類物質(zhì)的藥物濫用死亡案例超過30000例(圖1)。

圖1 美國涉及芬太尼類物質(zhì)的藥物濫用死亡案例(9)https://www.drugpolicy.org/drug-facts/how-many-people-are-fatally-overdosing-due-fentanyl-why.

二、美國芬太尼濫用問題的緣由透視

由于芬太尼的廉價(jià)特性、與其他類似藥物混合使用、芬太尼衍生物的組合方式多變，芬太尼濫用問題日益嚴(yán)重。此外，芬太尼來源的多元化與國際非法藥物持續(xù)流入，也迫使美國政府加強(qiáng)對(duì)芬太尼濫用問題的管制。

(一)芬太尼的廉價(jià)特性，加深濫用程度

芬太尼的強(qiáng)效和廉價(jià)特性是芬太尼在美國泛濫的主要原因。非法芬太尼通常是在實(shí)驗(yàn)室里通過工業(yè)化流程生產(chǎn)出來的，而非從鴉片中提煉出來，這使得它比海洛因生產(chǎn)更容易、成本更低。吸毒者青睞芬太尼因?yàn)樗鼉r(jià)格便宜，生產(chǎn)25克成品芬太尼的成本大約為810.8美元。(10)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2010-2015,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 65:50, December 16, 2016, available at: https://www.cdc.gov/mmwr/volumes/65/wr/mm655051e1.htm.芬太尼已成為美國非法毒品生產(chǎn)商和經(jīng)銷商的“游戲規(guī)則改變者”，現(xiàn)在已成為美國最常見的毒品之一。(11)Scott Stewart, “Mexico’s Cartels Find Another Game Changer in Fentanyl,” Stratfor Worldview, August 3, 2017, https://worldview.stratfor.com/article/mexicos-cartels-find-another-game-changer-fentanyl.國家藥物管制政策辦公室(ONDCP)國家海洛因協(xié)調(diào)小組副主任肯普·切斯特指出，“芬太尼濫用本身就是一場(chǎng)危機(jī)，但我們意識(shí)到它很可能只是一個(gè)開始，這意味著美國毒品問題從植物類毒品向?qū)嶒?yàn)室制造毒品轉(zhuǎn)變?！?12)“Addressing the Deadliest Drugs Fueling the Opioid Crisis,” Senate Judiciary Committee, April 11, 2018, https://www.judiciary.senate.gov/meetings/defeating-fentanyl-addressing-the-deadliest-drugs-fueling-the-opioid-crisis.

(二)芬太尼的混合使用，增加死亡風(fēng)險(xiǎn)

非法藥物中芬太尼含量不明確也增加了服用過量的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，減少芬太尼用量、避免與其他類別的藥物混合使用或減少藥物使用次數(shù)等預(yù)防措施可以降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。(13)Sarah G. Mars, Jeff Ondocsin and Daniel Ciccarone, “Sold As Heroin: Perceptions and Use of an Evolving Drug in Baltimore, MD,” Journal of Psychoactive Drugs 50, no. 2 (2018): 167-176, https://doi.org/10.1080/02791072.2017.1394508.大約70%涉及芬太尼的過量使用的人還涉及至少一種其他藥物(14)Holly Hedegaard, et al., “Drugs Most frequently Involved in Drug Overdose Deaths: United States, 2011-2016,” National Vital Statistics Reports 67, no 9 (2018), https://stacks.cdc.gov/view/cdc/61381.，比如有一些非阿片類藥物檢測(cè)報(bào)告顯示芬太尼呈陽性(例如可卡因和甲基苯丙胺)(15)“2018 National Drug Threat Assessment,” U.S. Drug Enforcement Administration, October 2018, https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-11/DIR-032-18%202018%20NDTA%20%5Bfinal%5D%20low%20resolution11-20.pdf.，而藥物相互作用加大了死亡風(fēng)險(xiǎn)。在美國，芬太尼的流行也存在著地區(qū)差異，這可能使人們放松警惕。芬太尼在美國某些地區(qū)已經(jīng)很普遍，但在其他地區(qū)，芬太尼可能流行緩慢或者根本沒有進(jìn)入市場(chǎng)。芬太尼現(xiàn)在存在于美國中西部和東北部的大部分海洛因中，同時(shí)在密西西比西部迅速蔓延。(16)Michael Zoorob, “Fentanyl Shock: The Changing Geography of Overdose in the United States,” International Journal of Drug Policy 70 (2019): 40-46, https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2019.04.010.

(三)芬太尼類似物組合方式多變，不易監(jiān)管

芬太尼類似物以及芬太尼衍生物的組合方式多變，且不易監(jiān)管。芬太尼類似物的化學(xué)結(jié)構(gòu)可以以無窮多的組合進(jìn)行演化，以產(chǎn)生化學(xué)性質(zhì)相似但又不同的物質(zhì)。通過簡(jiǎn)單地添加或移除一個(gè)原子，就有可能創(chuàng)造出與芬太尼具有相同效果但在法律上卻沒有被歸類為芬太尼的新分子，新的芬太尼類似物的制造處于法律禁止之前。而這些新衍生物的生產(chǎn)速度和芬太尼一樣快，微量使用也同樣致命。因?yàn)楦鲊荒芤灰粚⒒瘜W(xué)品列管，而制造商可以通過不斷制造新的不受管制的物質(zhì)，以躲避監(jiān)管，這些物質(zhì)便可以合法地制造和出口?；瘜W(xué)品出口商利用一連串轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)、故意錯(cuò)誤標(biāo)注麻醉品運(yùn)輸以及修改化學(xué)品，以規(guī)避監(jiān)管。分銷商還利用在線市場(chǎng)來掩飾自己的身份，接觸世界各地的潛在客戶。(17)U.S. Senate Permanent Subcommittee on Investigations, Combating the Opioid Crisis: Exploiting Vulnerabilities in International Mail, January 23, 2018, available at: https://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/Combatting%20the%20Opioid%20Crisis%20-%20Exploiting%20Vulnerabilities%20in%20International%20Mail1.pdf.有證據(jù)表明，非法制造商已經(jīng)從基于芬太尼的類似物轉(zhuǎn)向其他合成阿片類藥物，如U-47700和MT-45等。根據(jù)美國緝毒署2017年新出現(xiàn)的威脅報(bào)告，在2017年新發(fā)現(xiàn)的合成類阿片中，有55%是該年首次發(fā)現(xiàn)的。(18)J. Stephen Morrison, Fentanyl Opens a Grave New Health Security Threat: Synthetic Opioids, January 18, 2019, available at: https://www.csis.org/analysis/fentanyl-opens-grave-new-health-security-threat-synthetic-opioids.2017年，面對(duì)嚴(yán)峻的藥物危機(jī)，美國藥品管理局實(shí)驗(yàn)室在全國范圍內(nèi)鑒定了近3000件芬太尼和芬太尼相關(guān)化合物展品、922件合成大麻展品和269件卡西酮展品。(19)United States?Drug Enforcement Administration, DEA acts against dangerous, deadly designer synthetic drug linked to 151 overdose deaths since 2015, August 31, 2018, available at: https://www.dea.gov/press-releases/2018/08/31/dea-acts-against-dangerous-deadly-designer-synthetic-drug-linked-151.美國司法部藥品執(zhí)法局發(fā)布的《國家毒品威脅評(píng)估報(bào)告2018》指出，非法芬太尼和其他合成類鴉片現(xiàn)在是在美國使用的最致命的鴉片類物質(zhì)。販運(yùn)者越來越多地以假處方藥的形式銷售芬太尼。芬太尼供應(yīng)商不斷試驗(yàn)新的芬太尼類物質(zhì)以規(guī)避監(jiān)管。(20)“National Drug Threat Assessment,” U.S. Department of Justice Drug Enforcement Administration, October 2018, available at: https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-11/DIR-032 18%202018%20NDTA%20%5Bfinal%5D%20low%20resolution11-20.pdf, p. vi.

(四)芬太尼來源多元化，國際非法藥物持續(xù)流入

從國際政治與跨國視角來看，世界各國的非法藥物和毒品流入美國，促使特朗普政府必須對(duì)芬太尼濫用問題進(jìn)行管制。特別是美國的鄰國墨西哥，是世界各國毒品流入美國的中轉(zhuǎn)和匯聚之地。墨西哥是個(gè)毒品泛濫的國家，犯罪團(tuán)體勢(shì)力強(qiáng)大，有著完整的毒品產(chǎn)業(yè)鏈，而且與官方都有著密切聯(lián)系。犯罪集團(tuán)依靠當(dāng)?shù)刂С峙c官方共謀，實(shí)施有著巨額利潤(rùn)的毒品犯罪行為。隨著犯罪組織的擴(kuò)散，許多地方領(lǐng)導(dǎo)人甚至用市政金庫支付當(dāng)?shù)睾趲?，以保證他們自己和他們社區(qū)的保護(hù)。(21)Mary Speck,Great Expectations and Grim Realities in AMLO's Mexico, May 9, 2019, available at: https://www.csis.org/analysis/great-expectations-and-grim-realities-amlos-mexico.墨西哥的毒品販運(yùn)、毒品暴力、巨額利潤(rùn)等復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及美國本身巨大市場(chǎng)需求，使得美國對(duì)于阻止墨西哥的毒品進(jìn)入美國市場(chǎng)變得更為困難。

三、美國政府對(duì)芬太尼的管制措施

(一)美國對(duì)芬太尼的管制機(jī)制

在美國，危險(xiǎn)麻醉品由幾個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)管制，聯(lián)邦與州及地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作偵查和預(yù)防與毒品有關(guān)的犯罪。

(1)美國緝毒署主導(dǎo)下的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間合作

1970年《綜合藥物濫用預(yù)防和控制法》(Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970)，尤其是其中的《受控物質(zhì)法》(The Controlled Substances Act/CSA)，確立了旨在預(yù)防美國藥物濫用的聯(lián)邦藥物政策。隸屬于司法部的美國緝毒署(DEA)主導(dǎo)美國禁毒工作，是聯(lián)邦政府管理和實(shí)施麻醉品管制的主要機(jī)構(gòu)。同時(shí)，緝毒署也與美國衛(wèi)生和人類服務(wù)部，特別是食品和藥物管理局(FDA)合作，管理和控制非法藥物和化學(xué)品。根據(jù)《受控物質(zhì)法》，美國緝毒署與食品和藥物管理局共同負(fù)責(zé)更新和修訂受控和禁用化學(xué)品清單，將受控和禁用化學(xué)品分為五類受控物質(zhì)清單。大多數(shù)芬太尼產(chǎn)品或者是一類受控物質(zhì)，即它們沒有醫(yī)療用途和極易被濫用，或者是二類受控物質(zhì)，即它們具有一些合法的醫(yī)療用途和很強(qiáng)的濫用潛力。

除了監(jiān)管化學(xué)品，美國緝毒署還與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作開展執(zhí)法工作。與美國緝毒署合作調(diào)查和執(zhí)行毒品法的機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦調(diào)查局、美國警署(the U.S. Marshals Service)、酗酒、煙草、槍支和爆炸物局(the Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives)、美國國土安全部和美國郵政檢查局(the U.S. Postal Inspection Service)。此外，美國緝毒署還與白宮國家藥物管制政策辦公室(the White House Office of National Drug Control Policy)進(jìn)行協(xié)調(diào)，該辦公室與外國政府和國內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行接觸，以確保采取協(xié)調(diào)和全面的禁毒措施。美國緝毒署還與白宮的高強(qiáng)度販毒地區(qū)項(xiàng)目(the White House’s High Intensity Drug Trafficking Areas Program)合作，該項(xiàng)目資助了752項(xiàng)禁毒行動(dòng)，幫助聯(lián)邦和地方預(yù)防、治理毒品濫用，共享情報(bào)，并評(píng)估聯(lián)邦、州和地方各級(jí)的麻醉品威脅。(22)White House Office of National Drug Control Policy, High Intensity Drug Trafficking Areas (HIDTA) Program, available at: https://www.whitehouse.gov/ondcp/high-intensity-drug-trafficking-areas-program.

(2)聯(lián)邦禁毒機(jī)構(gòu)與州政府間的合作

隨著美國毒品販運(yùn)的增加，聯(lián)邦禁毒機(jī)構(gòu)，特別是美國緝毒署，已經(jīng)加強(qiáng)了與州和地方的合作，為各州禁毒執(zhí)法行動(dòng)提供財(cái)政和人員支持。在2016年，美國緝毒署的州和地方工作項(xiàng)目管理了271個(gè)州和地方工作小組，派遣了2200多名美國緝毒署特工與2500多名州和地方官員合作，以加強(qiáng)執(zhí)法和偵查能力。在制定禁毒法規(guī)方面,聯(lián)邦政府具有更大的權(quán)力。盡管美國各州和地區(qū)有自己的監(jiān)管框架來執(zhí)行禁毒法規(guī)，但美國緝毒署和食品和藥物管理局可以將化學(xué)藥品列入美國受控物質(zhì)清單，從而在全國范圍內(nèi)禁止或控制它們。(23)U.S. Drug Enforcement Administration, State and Local Task Forces, available at: https://www.dea.gov/ops/taskforces.shtml.國家藥物管制政策辦公室(ONDCP)在資助各州和地方項(xiàng)目與提供執(zhí)法資金方面也起到重要作用。2018年10月，美國政府宣布通過國家藥物管制政策辦公室的高強(qiáng)度販毒地區(qū)(HIDTA)項(xiàng)目資助50多個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目，并給執(zhí)法部門撥款4240萬美元。大量可自由支配的撥款側(cè)重于減少阿片類藥物的供應(yīng)，特別是合成阿片類芬太尼。(24)The White House, President Trump Awards Funding for Innovative Law Enforcement Projects, October 8, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trump-awards-funding-innovative-law-enforcement-projects/.2019年11月，該辦公室又宣布向打擊阿片危機(jī)的地方項(xiàng)目(13個(gè)州的14個(gè)項(xiàng)目)撥款450萬美元，幫助應(yīng)對(duì)阿片危機(jī)的影響。(25)The White House, ONDCP Announces More Than $4 Million in Grants for Local Programs Combating the Opioid Crisis, November 20, 2019, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/ondcp-announces-4-million-grants-local-programs-combating-opioid-crisis/.

(3)白宮和國會(huì)擴(kuò)大聯(lián)邦緝毒署的權(quán)限和能力

白宮和國會(huì)一直在努力提高聯(lián)邦緝毒署和其他機(jī)構(gòu)打擊受控化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)和擴(kuò)散的能力。在2012年，《合成藥物濫用預(yù)防法》(the Synthetic Drug Abuse Prevention Act)簽署生效，旨在加強(qiáng)禁毒執(zhí)法并提高聯(lián)邦緝毒署的緝毒效率?！逗铣伤幬餅E用預(yù)防法》把20多種化合物列入禁用清單，將臨時(shí)管制物質(zhì)的審查期從18個(gè)月增加到36個(gè)月，并擴(kuò)大了聯(lián)邦緝毒署的臨時(shí)管制權(quán)限，以便聯(lián)邦緝毒署更快地禁止新的化學(xué)品。(26)White House Office of National Drug Control Policy, Synthetic Drugs (A.K.A. K2, Spice, Bath Salts, etc.), available at: https://www.whitehouse.gov/ondcp/ondcp-fact-sheets/synthetic-drugs-k2-spice-bath-salts.2017年1月，美國參議院通過了一項(xiàng)決議將非法使用芬太尼定為美國的公共衛(wèi)生危機(jī)，要求采取進(jìn)一步措施加強(qiáng)芬太尼濫用的治理和預(yù)防，并與墨西哥和中國政府加強(qiáng)禁毒合作。(27)Resolution Expressing the Sense of the Senate Regarding the Trafficking of Illicit Fentanyl into the United States from Mexico and China, S. Res. 10, 115th Cong., 1st Sess., Jan 10, 2017.同年10月，在眾議院通過了一項(xiàng)“攔截法”(Interdict Act)，意在海關(guān)攔截非法進(jìn)口到美國的芬太尼類物質(zhì)以及其他合成類阿片。國會(huì)授權(quán)向美國海關(guān)和邊境保護(hù)局撥款900萬美元，以確保美國海關(guān)和邊境保護(hù)局有足夠資源(包括化學(xué)篩查設(shè)備、人員和科學(xué)家)用于防止、檢測(cè)和攔截芬太尼、其他阿片類藥物以及其他麻醉品和精神活性物質(zhì)的非法進(jìn)口。(28)United States House of Representatives, H.R.2142 An Act, October 24, 2017, available at: https://www.congress.gov/115/bills/hr2142/BILLS-115hr2142eh.xml.

(二)美國政府的應(yīng)對(duì)措施

2017年10月，美國總統(tǒng)發(fā)布了一份總統(tǒng)備忘錄，要求各執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人使用一切合法手段來打擊毒品需求和阿片危機(jī)。他還指示衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)宣布此次危機(jī)為公共衛(wèi)生緊急情況。美國總統(tǒng)在簽署備忘錄時(shí)指出，“我們已經(jīng)為戒毒和治療分配了近10億美元的補(bǔ)助金，撥款5000多萬美元用于支持幫助那些面臨監(jiān)禁和戒毒的執(zhí)法項(xiàng)目。”“我們還發(fā)動(dòng)了價(jià)值8100萬美元的合作計(jì)劃，為我們的老兵研究更好的疼痛應(yīng)對(duì)技術(shù)?！?29)The White House, How We Will Win the War on Opioids, March 1, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/articles/will-win-war-opioids/.為確保資金被有效地使用，美國政府試圖從需求、供應(yīng)和治療三個(gè)方面來應(yīng)對(duì)當(dāng)前的阿片類藥物危機(jī)。

(1)預(yù)防藥物濫用和減少需求

美國政府正在促進(jìn)預(yù)防工作和加強(qiáng)濫用跟蹤，從而及時(shí)處理與阿片類有關(guān)的事件，同時(shí)提升處方安全以減少濫用。美國政府為衛(wèi)生和人類服務(wù)部撥款130億美元新資金，其中包含用于支持針對(duì)阿片濫用和成癮風(fēng)險(xiǎn)人群的媒體宣傳活動(dòng)的資金。這一新的資金還將用于加強(qiáng)監(jiān)測(cè)工作，防止阿片類藥物濫用，包括改進(jìn)國家處方藥物監(jiān)測(cè)方案(Prescription Drug Monitoring Programs)；美國食品和藥物管理局更新了醫(yī)療保健提供者繼續(xù)教育的規(guī)劃，擴(kuò)大了疼痛管理原則方面的信息，包括如何評(píng)估、治療和監(jiān)測(cè)阿片類藥物的使用；退伍軍人事務(wù)部(VA)將成為首先引入領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，公開發(fā)布阿片類藥物的處方率；醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心(CMS)已經(jīng)宣布了一些新政策，以更好地管理和預(yù)防受益者中慢性和新的過度使用。司法部繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)醫(yī)生和藥劑師的教育工作，同時(shí)開展公眾教育活動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注從小學(xué)到大學(xué)年齡段的個(gè)人。

(2)打擊毒品供應(yīng)者，切斷供應(yīng)鏈

美國政府正在通過關(guān)閉銷售阿片類藥物的犯罪網(wǎng)站、打擊欺詐性處方、停止生產(chǎn)和銷售非法芬太尼、以及防止毒品進(jìn)入美國以嚴(yán)厲打擊毒品交易。司法部創(chuàng)建了阿片類藥物欺詐和濫用檢測(cè)單位(OPFAD)，這是一個(gè)使用數(shù)據(jù)幫助應(yīng)對(duì)阿片類藥物危機(jī)的新程序。司法部與OPFAD合作，為應(yīng)對(duì)阿片類藥物問題指派了12名經(jīng)驗(yàn)豐富的美國助理律師，專門研究和起訴與阿片類藥物有關(guān)的醫(yī)療欺詐。由司法部領(lǐng)導(dǎo)的多機(jī)構(gòu)行動(dòng)摧毀了互聯(lián)網(wǎng)上最大的犯罪市場(chǎng)“AlphaBay”，有力打擊了芬太尼和其他危險(xiǎn)藥物在互聯(lián)網(wǎng)上的銷售。司法部宣布了一項(xiàng)針對(duì)網(wǎng)上銷售毒品的販運(yùn)者的新資源：聯(lián)合刑事阿片類藥物暗網(wǎng)執(zhí)法小組，稱為“J-CODE”。J-CODE將與毒品管制局以及整個(gè)聯(lián)邦調(diào)查局國際辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)，以有效地打擊網(wǎng)上毒品販運(yùn)。2018年1月10日特朗普簽署一項(xiàng)新的法案《攔截法案》，授權(quán)向美國海關(guān)和邊境保護(hù)局撥款，以偵查和制止非法進(jìn)口芬太尼、精神活性物質(zhì)和其他麻醉品。

(3)擴(kuò)大獲得世界級(jí)護(hù)理和治療的機(jī)會(huì)

美國政府正在支持國家和行業(yè)創(chuàng)新，以增加獲得高質(zhì)量治療和康復(fù)服務(wù)的機(jī)會(huì)。健康和人類服務(wù)部(HHS)為新設(shè)立的“國家針對(duì)阿片危機(jī)應(yīng)對(duì)措施”項(xiàng)目撥款4.85億美元，該計(jì)劃支持一系列全面的預(yù)防、治療和康復(fù)服務(wù)。美國藥物濫用和精神健康服務(wù)管理局(SAMHSA)已撥款1.44億美元以支持應(yīng)對(duì)阿片類藥物和其他藥物濫用。衛(wèi)生資源和服務(wù)管理局已向1178個(gè)衛(wèi)生中心撥款大約2億美元，以擴(kuò)大精神健康和藥物濫用服務(wù)。美國政府致力于啟動(dòng)創(chuàng)新，以提供未來的解決方案。比如，美國國立衛(wèi)生研究院(NIH)已開始與創(chuàng)新企業(yè)建立伙伴關(guān)系，以開發(fā)應(yīng)對(duì)疼痛、成癮、濫用逆轉(zhuǎn)的新治療方法。美國國立衛(wèi)生研究院、國防部和弗吉尼亞州還宣布投資8100萬美元開展一項(xiàng)為期六年的聯(lián)合研究合作伙伴關(guān)系，以支持退伍軍人疼痛管理研究。(30)The White House, How We Will Win the War on Opioids, March 1, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/articles/will-win-war-opioids/.

四、美國芬太尼濫用問題與中美禁毒合作

(一)美國芬太尼濫用問題與中國

進(jìn)入21世紀(jì)，毒品問題似乎愈演愈烈，阿片類藥物的濫用已經(jīng)成為了一個(gè)全世界面臨的共同問題。自中美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易摩擦以來，雙邊關(guān)系的不確定性增加，毒品問題已成為兩國存在不多的共識(shí)之一。

(1)美國對(duì)中國認(rèn)知的偏見與誤識(shí)

美國緝毒署認(rèn)為，中國是致使芬太尼流入美國的主要提供者。(31)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, 7, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.中國是全球芬太尼類物質(zhì)的主要來源國，來自中國的芬太尼類物質(zhì)或是直接進(jìn)入美國，或是經(jīng)由墨西哥進(jìn)入美國。(32)Jeanne Whalen and Brian Spegele, “The Chinese Connection Fueling America’s Fentanyl Crisis,” Wall Street Journal, June 23, 2016, available at: http://www.wsj.com/articles/the-chinese-connection-fueling-americas-fentanyl-crisis-1466618934.中國制造商向美國出口一系列芬太尼產(chǎn)品，包括原料芬太尼、芬太尼前體、芬太尼類似物、含芬太尼的假處方藥，如羥考酮，以及生產(chǎn)芬太尼所需的壓片機(jī)和其他機(jī)械。(33)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, p.6, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.這些產(chǎn)品被送到美國各地的小型藥品經(jīng)銷商和進(jìn)行包裝與銷售的犯罪組織手里。緝毒署還認(rèn)為，在過去的幾年里，包括一些含有致命劑量以及未知?jiǎng)┝康姆姨岙a(chǎn)品在內(nèi)的成千上萬的假藥丸從中國進(jìn)入美國。(34)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, p.2, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.芬太尼和其他合成阿片類藥物的傳播得到了互聯(lián)網(wǎng)的幫助,幾乎所有的芬太尼都是從中國和墨西哥進(jìn)口的。(35)Pardo, Bryce, Jirka Taylor, Jonathan P. Caulkins, Beau Kilmer, Peter Reuter, and Bradley D. Stein, Understanding America’s Surge in Fentanyl and Other Synthetic Opioids, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, RB-10091-RC, 2019, available at: https://www.rand.org/pubs/research_briefs/RB10091.html.這是美國對(duì)中國的認(rèn)知偏見與誤識(shí)。現(xiàn)實(shí)中，芬太尼銷售的分散性質(zhì)給禁毒帶來了很大困難。

(2)關(guān)于芬太尼濫用議題的理性認(rèn)知

美國政府關(guān)于美國的芬太尼主要來源于中國的指責(zé)是站不住腳的。據(jù)美國執(zhí)法部門最近提供的從2018年10月至2019年3月的數(shù)據(jù)顯示,美國海關(guān)和邊境保護(hù)局共查獲芬太尼類物質(zhì)走私案229起，繳獲芬太尼類物質(zhì)536.8公斤(其中，來自中國的案件只有17起，繳獲5.87公斤，分別為總數(shù)的7.4%和1.1%。)因此，芬太尼物質(zhì)主要來源于中國完全不符合事實(shí)。當(dāng)前世界上研發(fā)合成的芬太尼物質(zhì)近百種。在技術(shù)上，芬太尼物質(zhì)的發(fā)現(xiàn)、檢驗(yàn)、鑒定方面是非常困難的，中國政府在對(duì)新精神活性物質(zhì)的管制與芬太尼類物質(zhì)的列管方面已做出了積極努力。(36)袁莎.美國阿片類藥物危機(jī)及中美禁毒合作[J].和平與發(fā)展，2019，(01).2017年3月，國家禁毒辦將4種芬太尼類物質(zhì)加入列管目錄。2018年9月，又宣布將四氫呋喃芬太尼和四氟異丁酰芬太尼2種芬太尼類物質(zhì)列入管制目錄。2019年4月，公安部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)和國家藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將芬太尼類物質(zhì)列入〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄〉的公告》，決定正式整類列管芬太尼類物質(zhì)。目前，中國列管的芬太尼類物質(zhì)品種達(dá)到25種，超過聯(lián)合國規(guī)定管制的21種，相關(guān)主管部門相互合作，密切配合，在4個(gè)月內(nèi)就完成了對(duì)芬太尼類物質(zhì)整類列管的法定程序。(37)中國禁毒網(wǎng), 《國家禁毒委召開新聞發(fā)布會(huì)宣布整類列管芬太尼類物質(zhì)》，2019年，http://www.nncc626.com/2019-04/01/c_1210097206.htm.

盡管美國政界不少人在芬太尼的問題上歪曲事實(shí)，然而這并沒有影響中美兩國執(zhí)法部門在情報(bào)偵察、聯(lián)合辦案方面的合作，共同打擊芬太尼類物質(zhì)。事實(shí)上，雖然中美兩國在經(jīng)貿(mào)問題上存在巨大分歧，但美國政府在阿片類藥物管制方面仍然尋求與中國禁毒合作，共同打擊跨國毒品犯罪問題。

(二)美國政府與中國的禁毒合作

在毒品問題全球化的大背景下，中美兩國都面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外禁毒斗爭(zhēng)形勢(shì)。美國政府宣布“阿片危機(jī)”為“公共衛(wèi)生緊急事件”，并稱其為“一場(chǎng)嚴(yán)重的危機(jī)”，這反映了其管控毒品問題的決心。(38)The White House, Remarks by President Trump on Combatting the Opioid Crisis, March 19, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-combatting-opioid-crisis/.中國國家主席習(xí)近平就禁毒工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“走中國特色的毒品問題治理之路，堅(jiān)決打贏新時(shí)代禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。(39)中國禁毒網(wǎng)，《2017年中國毒品形勢(shì)報(bào)告》，2018年，http://www.nncc626.com/2018-06/25/c_129900461.htm。因此，中美兩國在毒品濫用、跨國犯罪以及抑制毒品的蔓延與傳播有著共同的利益，在情報(bào)交流、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合辦案乃至全球毒品治理等方面存在較大的合作空間。

(1)完善情報(bào)交流機(jī)制

自2003年中美建立禁毒合作情報(bào)交流會(huì)機(jī)制以來，共舉辦了九屆交流會(huì)。第九屆中美禁毒情報(bào)交流會(huì)于2018年11月在美國召開，兩國就芬太尼列管、新精神活性物質(zhì)管制等方面的合作進(jìn)行了深入的探討，就易制毒化學(xué)品管制、新精神活性物質(zhì)案件偵查合作等議題進(jìn)行了深入交流。2019年9月，美國白宮國家禁毒政策辦公室主任對(duì)中國進(jìn)行訪問，與中方就毒品溯源分析技術(shù)、防范寄遞物流涉毒犯罪以及芬太尼類物質(zhì)管控等問題深入交換了意見，兩國在情報(bào)交流與數(shù)據(jù)共享方面的合作進(jìn)一步加強(qiáng)。

(2)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合辦案

中美兩國承諾加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和辦案力度，共同承諾打擊非法芬太尼類物質(zhì)。2017年10月，首輪中美執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話在華盛頓舉行，雙方表示要加強(qiáng)在反恐、禁毒、司法協(xié)助等領(lǐng)域的合作，解決好兩國在執(zhí)法領(lǐng)域的重要關(guān)切。2018年2月1日，中方對(duì)可用于制造非法藥物的兩種芬太尼前體化學(xué)品(NPP和4ANPP)進(jìn)行調(diào)度控制的決議正式生效，兩國就芬太尼物質(zhì)的威脅進(jìn)行合作和數(shù)據(jù)共享。(40)U.S. Drug Enforcement Administration, China Announces Scheduling Controls On Two Fentanyl Precursor Chemicals, January 05, 2018, available at: https://www.dea.gov/press-releases/2018/01/05/china-announces-scheduling-controls-two-fentanyl-precursor-chemicals.包括科學(xué)數(shù)據(jù)、販運(yùn)趨勢(shì)和樣本交換的數(shù)據(jù)共享對(duì)雙方聯(lián)合執(zhí)法打擊跨國毒品犯罪提供了重要支撐。2019年11月，中美兩國聯(lián)合成功破獲首起走私芬太尼案件，中國公安部禁毒局與美國國土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局共享情報(bào)信息與交換證據(jù)材料，全鏈條摧毀了一個(gè)非法加工、販賣、走私芬太尼等毒品的犯罪團(tuán)伙，中美在聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合辦案等方面取得初步成效。

(3)共同致力于全球毒品治理

除了關(guān)乎中美自身切身利益的禁毒合作以外，兩國在全球毒品治理方面有著巨大的合作空間。作為世界上最發(fā)達(dá)的國家和世界上最大的發(fā)展中國家，中美兩國可在聯(lián)合國框架范圍內(nèi)，重點(diǎn)打擊芬太尼等阿片類藥物的濫用，共同致力于全球毒品治理工作。類阿片吸毒存在致命和非致命過量的危險(xiǎn)，它的危害是許多國家的一個(gè)問題。美國涉毒死亡人數(shù)約占全世界的四分之一，其中主要來自類阿片的過量使用。美國的類阿片市場(chǎng)有各種國際管制物，包括從合法市場(chǎng)轉(zhuǎn)用的和作為假冒藥品大規(guī)模生產(chǎn)的處方藥，而這些假冒藥里面實(shí)際上含有芬太尼和芬太尼類似物。(41)聯(lián)合國，《2017年世界毒品問題報(bào)告》，2017年，http://www.unodc.org/wdr2017/field/WDR_Booklet1_Exsum_Chinese.pdf.隨著世界范圍內(nèi)芬太尼類阿片藥物等新型精神活性物質(zhì)的處方藥的出現(xiàn)，類阿片吸毒者的過量人數(shù)不斷增加。類阿片的非法制造對(duì)公眾健康構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，尤其是不同阿片類與其他精神活性物質(zhì)的結(jié)合使用，造成了大量涉阿片類藥物的死亡。因此，中美兩國應(yīng)與國際社會(huì)一道，在聯(lián)合國框架內(nèi)加強(qiáng)對(duì)芬太尼等類阿片藥物濫用的控制，強(qiáng)化區(qū)域禁毒合作，共同推動(dòng)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論

美國政府對(duì)芬太尼的管制做出了巨大的努力，加強(qiáng)了國內(nèi)外合作打擊非法芬太尼產(chǎn)業(yè)鏈，然而芬太尼在美國仍然很容易獲得。芬太尼仍將繼續(xù)對(duì)美國公共衛(wèi)生安全構(gòu)成挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致越來越多的過量死亡。此外，美國尋求國際協(xié)助以及加強(qiáng)對(duì)芬太尼的管制可能會(huì)在短期內(nèi)減少芬太尼的濫用，不過很難解決根本問題。未來隨著芬太尼的傳播簡(jiǎn)化、新穎合成方法的出現(xiàn)以及電子商務(wù)的發(fā)展很可能會(huì)導(dǎo)致芬太尼類阿片藥物進(jìn)一步激增，美國政府的芬太尼管制政策很難扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)。作為處方類鎮(zhèn)痛劑的芬太尼類物質(zhì)，對(duì)癮君子而言相對(duì)廉價(jià)高效，性價(jià)比較高。考慮到巨大的市場(chǎng)和利潤(rùn)，毒品“販子”將繼續(xù)試驗(yàn)新的芬太尼衍生物以規(guī)避監(jiān)管。