反腐敗背景下審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同治理研究

鐘琳毓 胡耘通

一、問(wèn)題的提出

監(jiān)察委員會(huì)的成立，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員的監(jiān)督全覆蓋。在反腐倡廉背景下，國(guó)家審計(jì)作為反腐不容忽視的監(jiān)督力量，《審計(jì)法》將“促進(jìn)廉政建設(shè)”納入立法目的。國(guó)家審計(jì)與監(jiān)察分設(shè)的前提下，開(kāi)展協(xié)同治理腐敗成為焦點(diǎn)。學(xué)者多就審計(jì)與監(jiān)察的“分立”和“合一”的設(shè)置情況進(jìn)行理論探索。與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)具備治理腐敗作用，劉澤照和梁斌（2015）經(jīng)過(guò)實(shí)證分析得到政府審計(jì)能夠治理腐敗的結(jié)論。不僅如此，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督屬于一種行政監(jiān)督權(quán)，在腐敗治理中具有自身的優(yōu)勢(shì)。審計(jì)能夠協(xié)助監(jiān)察進(jìn)行腐敗治理。相對(duì)于其他監(jiān)督力量，審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督具有常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，是監(jiān)督體系中的主力軍。李嘉明和楊流（2018）認(rèn)為，審計(jì)與監(jiān)察在腐敗治理方面存在互補(bǔ)關(guān)系，合作有利于國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)揮監(jiān)督職能。對(duì)于審計(jì)與監(jiān)察開(kāi)展協(xié)同治理的方式，冀睿（2018）認(rèn)為，監(jiān)審分立的制度選擇使得審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)的關(guān)系產(chǎn)生了相應(yīng)變化，開(kāi)展監(jiān)審協(xié)同需要通過(guò)立法確立協(xié)同的基本規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)完善審計(jì)機(jī)關(guān)向監(jiān)察委員會(huì)的案件移送處理制度。本文運(yùn)用協(xié)同學(xué)理論，分析審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的可行性，并提出完善協(xié)同治理腐敗的建議。

二、審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的可行性分析

（一）審計(jì)與監(jiān)察具備協(xié)同治理腐敗的前提

通過(guò)對(duì)審計(jì)與監(jiān)察的部門(mén)設(shè)置、目標(biāo)定位以及權(quán)限職責(zé)等各方面進(jìn)行對(duì)比分析后得到表1。從分立角度來(lái)看，我國(guó)分設(shè)審計(jì)署和監(jiān)察委員會(huì)。審計(jì)署是國(guó)務(wù)院的下設(shè)機(jī)構(gòu)，受?chē)?guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，而監(jiān)察委員會(huì)在隸屬關(guān)系上與國(guó)務(wù)院相平行，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。從設(shè)立目標(biāo)來(lái)看，“促進(jìn)廉政建設(shè)”是審計(jì)的目標(biāo)之一，監(jiān)察目標(biāo)為開(kāi)展反腐敗工作。對(duì)于職責(zé)范圍，審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，監(jiān)察對(duì)被監(jiān)察對(duì)象履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。對(duì)于權(quán)限設(shè)置，審計(jì)在具備要求提供資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、查詢(xún)賬戶(hù)權(quán)、制止違法行為權(quán)、建議權(quán)和公布審計(jì)結(jié)果權(quán)，而監(jiān)察在以上除公布審計(jì)結(jié)果權(quán)之外的權(quán)利基礎(chǔ)上，還具備處分權(quán)以及涵蓋著訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施的調(diào)查權(quán)。審計(jì)與監(jiān)察職責(zé)各異但也權(quán)限交叉，共同存在反腐目標(biāo)，具備協(xié)同監(jiān)督的前提條件。以反腐倡廉為著力點(diǎn)，同時(shí)將各自能力權(quán)限進(jìn)行互補(bǔ)，嘗試達(dá)成整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大效用。

（二）審計(jì)與監(jiān)察具備治理腐敗的協(xié)同條件

表1 審計(jì)與監(jiān)察對(duì)比一覽表

審計(jì)與監(jiān)察以腐敗線索為橋梁，通過(guò)“移送”、“反饋”、“交流”、“協(xié)助配合”等產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。在工作開(kāi)始前，審計(jì)與監(jiān)察的聯(lián)系相對(duì)較少，主要體現(xiàn)為聯(lián)席會(huì)議。例如，在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，審計(jì)連同監(jiān)察等部門(mén)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議。在監(jiān)督過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，審計(jì)機(jī)關(guān)予以協(xié)助；審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)重大違法行為線索、審計(jì)職權(quán)受限，可以提請(qǐng)監(jiān)察予以協(xié)助和配合。在審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生后，對(duì)于違規(guī)的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)具有處分建議權(quán)以及移送權(quán)，可以將相關(guān)線索移送監(jiān)察，由監(jiān)察進(jìn)行處置、調(diào)查和審理。審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)移送事項(xiàng)的查處結(jié)果，并將相關(guān)的情況寫(xiě)入審計(jì)報(bào)告，適時(shí)向社會(huì)公布。審計(jì)與監(jiān)察之間存在雙向性聯(lián)系，審計(jì)移送案件線索并跟蹤查處結(jié)果，監(jiān)察對(duì)線索管理分析并提供結(jié)果反饋。

（三）審計(jì)與監(jiān)察具備治理腐敗的協(xié)同路徑

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)計(jì)劃，成立審計(jì)組、審查資料和就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、提出審計(jì)報(bào)告、征求意見(jiàn)、審議并出具審計(jì)報(bào)告、送達(dá)被審計(jì)單位等流程，完成審計(jì)業(yè)務(wù)。監(jiān)察經(jīng)歷線索核實(shí)、審批立案、確定調(diào)查方案、開(kāi)展調(diào)查、得出監(jiān)督調(diào)查結(jié)果、進(jìn)行處置并反饋等流程。審計(jì)和監(jiān)察涵蓋了對(duì)基本問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)到依法處置的全過(guò)程，完整清晰。二者業(yè)務(wù)范圍交叉但不重疊，審計(jì)與監(jiān)察在業(yè)務(wù)流程上具備連接點(diǎn)，都會(huì)核查財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，但范圍并非完全重疊，審計(jì)對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)，而監(jiān)察需要對(duì)群眾舉報(bào)線索進(jìn)行核實(shí)及對(duì)所提供的線索進(jìn)行延伸調(diào)查。

三、審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的困境

（一）制度基礎(chǔ)不完備：審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同的條件不充分

1.協(xié)同過(guò)程中的制度缺乏。在現(xiàn)有規(guī)則下，審計(jì)“可以”提請(qǐng)監(jiān)察協(xié)助；而監(jiān)察需要審計(jì)協(xié)助時(shí)，審計(jì)則“應(yīng)當(dāng)”予以協(xié)助。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)所需提請(qǐng)協(xié)助，對(duì)于協(xié)助的發(fā)起具有更多主動(dòng)性和強(qiáng)制性；而審計(jì)機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助的成功與否，協(xié)助的質(zhì)量取決于監(jiān)察，審計(jì)相對(duì)被動(dòng)。在移送階段，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)不屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的進(jìn)行移送，但卻未對(duì)移送標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間和范圍等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如，在移送標(biāo)準(zhǔn)方面，是以審計(jì)對(duì)象職位層級(jí)的高低，還是以涉案金額的大小抑或是以其他綜合指標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)？在移送時(shí)間方面，具體多少時(shí)間或多少日期間隔屬于及時(shí)？對(duì)于移送范圍，哪些審計(jì)線索需要移送，需要移送審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的哪些問(wèn)題、能移送給哪些機(jī)關(guān)？這些都無(wú)法在現(xiàn)有規(guī)定中得到答案。

2.協(xié)同對(duì)象規(guī)定尚需更新。監(jiān)察法整合了腐敗處理過(guò)程，但審計(jì)法等法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)修訂。一方面，審計(jì)在與監(jiān)察協(xié)同中未能體現(xiàn)主動(dòng)性，其中涉及相關(guān)部門(mén)合作之間的措辭應(yīng)修改，使得審計(jì)與監(jiān)察在提請(qǐng)協(xié)助方面能夠具備同等的發(fā)起權(quán)，促進(jìn)雙方協(xié)助的開(kāi)始。另一方面，協(xié)同對(duì)象的含義已經(jīng)發(fā)生變化。例如，在審計(jì)法規(guī)中規(guī)定的提請(qǐng)協(xié)助和移送對(duì)象有監(jiān)察、稅務(wù)部門(mén)等，但行政監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察委員會(huì)，稅務(wù)也進(jìn)行了國(guó)稅地稅合并成稅務(wù)局，原來(lái)“監(jiān)察”、“稅務(wù)”等協(xié)同對(duì)象含義發(fā)生變化，但并未緊隨修訂或進(jìn)行解釋。

（二）專(zhuān)業(yè)性和溝通程度要求較高：審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同過(guò)程不順暢

1.查處腐敗的專(zhuān)業(yè)性要求高。從審計(jì)機(jī)關(guān)移送的重大違法違紀(jì)線索看，腐敗逐漸展現(xiàn)復(fù)合性趨勢(shì)。對(duì)于審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，這為審計(jì)查處腐敗增加了難度，限于財(cái)務(wù)資料的審計(jì)難以挖掘到人物關(guān)系。此外，基層“小官巨貪”問(wèn)題較顯著，多數(shù)體現(xiàn)在對(duì)于民生資金的侵占。這不僅對(duì)于基層審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力提出了高要求，還對(duì)審計(jì)擺脫行政掣肘而保持獨(dú)立性提出了挑戰(zhàn)。審計(jì)和監(jiān)察各自單獨(dú)行動(dòng)，難以在復(fù)雜腐敗案件中形成高效成果，而相互配合程度又不高，協(xié)同反腐并不順暢。

2.審計(jì)與監(jiān)察溝通較少。審計(jì)與監(jiān)察在審計(jì)線索移送之外環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)過(guò)程鮮有溝通，協(xié)助交流在實(shí)務(wù)工作中并不常見(jiàn)。而在移送環(huán)節(jié)，多為文件發(fā)送，內(nèi)容主要為形成的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和結(jié)果。在能夠進(jìn)行正面交流和溝通環(huán)節(jié)，雙方開(kāi)展溝通交流的主觀意愿并不是很強(qiáng)，受到部門(mén)層級(jí)的影響和對(duì)交流環(huán)節(jié)不熟悉的制約。在從審計(jì)線索得到的過(guò)程和移送之后在監(jiān)察處理過(guò)程中，審計(jì)與監(jiān)察能夠接觸的環(huán)節(jié)較少，而在已有環(huán)節(jié)上接觸面又窄，審計(jì)與監(jiān)察在協(xié)同過(guò)程并不順暢。

（三）成果利用程度不足：審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同完成路徑有缺失

1.監(jiān)察對(duì)審計(jì)結(jié)果利用程度低。移送成為審計(jì)和監(jiān)察二者必然產(chǎn)生的直接關(guān)聯(lián)，但移送在審計(jì)總體業(yè)務(wù)量的比例和在監(jiān)察總體案件中的比例都較低，審計(jì)本身能夠?yàn)楸O(jiān)察提供的審計(jì)結(jié)果利用量較少。此外，在線索移送方面，雖然只提供腐敗線索，但從中查處的關(guān)聯(lián)各方和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)系可以成為監(jiān)察可以利用的內(nèi)容。審計(jì)在移交線索之后并不參與后續(xù)的查處過(guò)程，對(duì)于在審計(jì)過(guò)程中積攢的了解和認(rèn)識(shí)，不能在后續(xù)案件中繼續(xù)被利用。面對(duì)腐敗問(wèn)題涉及到的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，審計(jì)相對(duì)監(jiān)察具備更強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，但監(jiān)察卻鮮有利用審計(jì)的情況。鑒于線索移送占整體業(yè)務(wù)量較少，將協(xié)同治理腐敗局限在線索移送環(huán)節(jié)，而忽視掉審計(jì)過(guò)程中的聯(lián)系與反饋，以及在其他業(yè)務(wù)上的協(xié)助交流，致使對(duì)工作成果利用程度不足。

2.工作成果利用的單向性明顯。審計(jì)與監(jiān)察可以通過(guò)“線索移送”、“交流”、“反饋”等產(chǎn)生聯(lián)系。在線索移送環(huán)節(jié)上，監(jiān)察可以利用審計(jì)成果，在反饋環(huán)節(jié)上將其結(jié)果向?qū)徲?jì)通報(bào)，而交流和協(xié)助配合環(huán)節(jié)的信息流向不確定；但在工作成果利用上，監(jiān)察能夠?qū)徲?jì)結(jié)果的利用程度要更高、主動(dòng)性更強(qiáng)，審計(jì)難以獲得監(jiān)察工作成果并將其利用。這在很大程度上是由二者所處層級(jí)不對(duì)等造成的。

四、審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的路徑探析

（一）完善審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同制度

1.改進(jìn)審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同過(guò)程規(guī)定。強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)察的協(xié)同規(guī)定，例如何時(shí)能夠提請(qǐng)協(xié)助，對(duì)于所提請(qǐng)協(xié)助需要做出的回應(yīng)，協(xié)助過(guò)程中的權(quán)利沖突如何化解等。完善審計(jì)移送標(biāo)準(zhǔn)，以盡量避免在監(jiān)察工作過(guò)程中產(chǎn)生不必要的工作重復(fù)。對(duì)審計(jì)部門(mén)移送的案件情況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，對(duì)移送時(shí)間做出期限界定，對(duì)移送類(lèi)型進(jìn)行范圍劃分，對(duì)移送部門(mén)進(jìn)行歸類(lèi)整理。在移送方式上，建立審計(jì)案件線索移送信息溝通與共享機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)和監(jiān)察的全覆蓋。

2.補(bǔ)充部門(mén)間協(xié)同規(guī)定的空白。完善審計(jì)法規(guī)關(guān)于協(xié)同規(guī)定的缺失，協(xié)同監(jiān)督對(duì)象為哪些部門(mén)、涉及的具體組織單位有哪些、責(zé)任主體應(yīng)側(cè)重哪方都應(yīng)有更細(xì)致的規(guī)定。增強(qiáng)規(guī)則的詳細(xì)程度，能更大程度地減少審計(jì)人員的主觀判斷，更能保證對(duì)于審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化。在監(jiān)察法提及的審計(jì)職責(zé)應(yīng)在審計(jì)法上體現(xiàn)為相應(yīng)的權(quán)限，在審計(jì)法中的職責(zé)相應(yīng)在監(jiān)察法中體現(xiàn)為權(quán)限，即制度規(guī)定相互銜接，職責(zé)和權(quán)限形成呼應(yīng)。

（二）理順審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同過(guò)程

1.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新型的審計(jì)技術(shù)方法和監(jiān)察手段需要相應(yīng)的配套設(shè)施，例如可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)提升審計(jì)效率，而大數(shù)據(jù)審計(jì)開(kāi)展需要有計(jì)算機(jī)等硬件和其他軟件進(jìn)行操作。應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)投入，以配合隊(duì)伍建設(shè)提升，尤其在腐敗基層化情勢(shì)之下，基層審計(jì)單位不應(yīng)忽視對(duì)于審計(jì)設(shè)施基礎(chǔ)和工作技術(shù)方法的引進(jìn)，強(qiáng)化基層單位業(yè)務(wù)能力，能夠?qū)鶎痈瘮∮懈畹拇驌艉屯刈饔谩?/p>

2.加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通。加強(qiáng)溝通需要注重部門(mén)人員之間的關(guān)系調(diào)節(jié)，增進(jìn)對(duì)相互工作的理解，尊重和重視對(duì)方工作的價(jià)值，更加積極主動(dòng)地加強(qiáng)部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)和合作。找到各自在反腐工作整體流程中的準(zhǔn)確定位，并基于其他方的工作改進(jìn)自身工作方式方法，以提升自身在反腐工作中的效用，從而進(jìn)一步提升整體反腐效率。

3.開(kāi)展繼續(xù)教育和培訓(xùn)。在審計(jì)和監(jiān)察人員隊(duì)伍建設(shè)方面，應(yīng)重視人員的人才選聘到在職培訓(xùn)的過(guò)程。在人才選聘過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)于復(fù)合型人才的選聘，將專(zhuān)業(yè)限制放寬，將更多的工科、理科、其他文科專(zhuān)業(yè)人才吸收到審計(jì)和監(jiān)察隊(duì)伍，使得專(zhuān)業(yè)多元化，利于業(yè)務(wù)內(nèi)容的豐富開(kāi)展。同時(shí)對(duì)于新型的工作方法和技巧，也應(yīng)積極學(xué)習(xí)和應(yīng)用，加強(qiáng)在職人員的培訓(xùn)對(duì)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)而言，與招聘多專(zhuān)業(yè)人才一樣具有同等意義。

（三）構(gòu)建審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同路徑

1.打破部門(mén)壁壘隔閡。在實(shí)務(wù)工作中，審計(jì)與監(jiān)察相互尊重，乃提升加強(qiáng)利用對(duì)方工作成果的前提。對(duì)審計(jì)部門(mén)自身而言，不以科室分割為界，增進(jìn)科室合作，加強(qiáng)審計(jì)內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)。審計(jì)與監(jiān)察也需要跨越部門(mén)之間的天然隔閡，從各自的銜接過(guò)程中相互借鑒，從工作反饋中學(xué)習(xí)各自工作方法以及對(duì)自身工作的查缺補(bǔ)漏，達(dá)到完善自身工作的目的。

2.相互利用工作成果。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察對(duì)于審計(jì)全過(guò)程的利用，線索移送不局限在文件的轉(zhuǎn)發(fā)，而可以通過(guò)召開(kāi)線索交流會(huì)的方式，溝通移送報(bào)告或?qū)徲?jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的其他細(xì)節(jié)，為監(jiān)察的立案?jìng)刹樘峁┧悸?。其次，加?qiáng)監(jiān)察對(duì)審計(jì)工作的利用，監(jiān)察在通過(guò)群眾舉報(bào)和主動(dòng)調(diào)查的案件中同樣會(huì)涉及財(cái)務(wù)問(wèn)題，可以通過(guò)向?qū)徲?jì)抽調(diào)人員、召開(kāi)座談會(huì)或口頭溝通的方式要求審計(jì)提供協(xié)助，以發(fā)揮審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。最后，強(qiáng)化審計(jì)對(duì)監(jiān)察的利用，在審計(jì)過(guò)程中得到配合，提請(qǐng)監(jiān)察協(xié)助，或在審計(jì)組中安排監(jiān)察作為外部力量，不僅提高審計(jì)權(quán)威性，也能提高監(jiān)察在審計(jì)過(guò)程中的參與度。