海外高層次人才引進(jìn)政策研究
——以西安市為例

袁夢(mèng)

（四川大學(xué)，四川 成都 610000）

城市的競(jìng)爭(zhēng)歸根到底就是人才的競(jìng)爭(zhēng)，人才是最具有活力的因素。目前，面對(duì)西安市三大城市功能定位：國(guó)家中心城市、國(guó)際化大都市、亞歐合作交流的國(guó)際化大都市，西安市的人才結(jié)構(gòu)不理想，中低端人才占比較大，高層次人才占比較小，海外高人才的比重更小。西安要想加快國(guó)際化建設(shè)，成為人才高地，掌握核心科技，就必須優(yōu)化現(xiàn)有的海外高層次人才引進(jìn)政策，“廣納各路英才而用之”，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

一、西安市海外高層次人才引進(jìn)政策的現(xiàn)狀

根據(jù)西安市《引進(jìn)海外高層次人才實(shí)施辦法》，海外高層次人才是指企業(yè)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科研學(xué)術(shù)與教育衛(wèi)生、文化藝術(shù)與體育領(lǐng)域的外籍人才和留學(xué)歸國(guó)人員及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)。近些年，西安市政府深入實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略，制定了從“5211計(jì)劃”到“高精尖18條”多項(xiàng)海外高級(jí)人才引進(jìn)政策，通過(guò)項(xiàng)目扶持、稅收優(yōu)惠、工作福利、住房補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠，吸引海外人才來(lái)西安發(fā)展。截至2019年初，西安市引進(jìn)300余名海外高層次人才來(lái)西安創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，入選國(guó)家“千人計(jì)劃”的有6人，入選陜西省“百人計(jì)劃”的有61人，總體來(lái)看引才數(shù)量較少，引進(jìn)的人才分布領(lǐng)域范圍較為狹窄。

二、西安市海外高層次人才引進(jìn)政策的問(wèn)題

（一）政策對(duì)人才劃分的幅度較大

西安海外引才政策對(duì)人才劃分的幅度較大、區(qū)級(jí)政府間引才政策實(shí)施效果差距明顯，不利于對(duì)引進(jìn)人才實(shí)施精細(xì)化管理和專門服務(wù)。西安市主要分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)，縣區(qū)四個(gè)層次。但實(shí)際上，縣區(qū)計(jì)劃主要是由高新區(qū)區(qū)政府制定實(shí)施。高新區(qū)以其一流的引才力度和引才環(huán)境，引才數(shù)量居陜西省第一。但其他地區(qū)的海外人才引進(jìn)數(shù)量較少，甚至還有許多縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，比如商南縣、佳縣，沒(méi)有條件招徠海外高級(jí)人才。

（二）信息平臺(tái)建設(shè)相關(guān)政策不完善

有關(guān)引才信息平臺(tái)建設(shè)的內(nèi)容缺失，“互聯(lián)網(wǎng)+招才引智”模式尚未形成，還沒(méi)有建立專門的海外人才信息網(wǎng)。目前建成的西安人才網(wǎng)等網(wǎng)站信息劃分不明晰，網(wǎng)站更新速度慢，這會(huì)給有意留在西安的海外高層次人才帶來(lái)許多不必要的麻煩。

（三）政策缺乏特色和核心吸引力

西安市海外引才政策和其他地方政府海外引才政策呈現(xiàn)趨同化的特點(diǎn)，均圍繞落戶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、子女入學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面，在我國(guó)各類人才普遍短缺的大背景下，西安市的引才政策不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，很可能在相互比較中處于下風(fēng)，難以發(fā)揮出預(yù)期作用。西安應(yīng)該結(jié)合自身需要，根據(jù)產(chǎn)業(yè)人才的需求來(lái)優(yōu)化當(dāng)前引才政策，使本市智力需求和優(yōu)惠方向更加鮮明。

三、西安市引才政策現(xiàn)存問(wèn)題原因分析

（一）政策財(cái)政支持較小

西安市經(jīng)濟(jì)總量不大，在新一線城市中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，用于海外高層次人才引進(jìn)的財(cái)政支出相應(yīng)縮水。在經(jīng)費(fèi)資助額度上對(duì)比來(lái)看，西安市對(duì)外籍人才項(xiàng)目給予最高60萬(wàn)年薪補(bǔ)貼，對(duì)留學(xué)歸國(guó)人員項(xiàng)目給予最高50萬(wàn)項(xiàng)目資助；杭州市政府對(duì)外籍人才項(xiàng)目最高給予一億元資助，高層次留學(xué)歸國(guó)人員在杭創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，政府資助可達(dá)100萬(wàn)元。

（二）人才觀念落后

相對(duì)封閉的地理位置和五千多年的厚重歷史使得西安的人才觀念比較落后，對(duì)于海外人才引進(jìn)的重視程度不夠。西安市擁有眾多的國(guó)企、事業(yè)單位和軍工、科研院所，人員進(jìn)出穩(wěn)定，對(duì)人才的需求量較為平穩(wěn)。西安市政府在建立充分的新型人才觀方面落后于沿海城市，舊有人才等級(jí)劃分基本是按照國(guó)企、事業(yè)單位的人才晉升標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)工齡、職稱劃分等級(jí)，而海外高層次人才劃分則依據(jù)現(xiàn)有業(yè)績(jī)和未來(lái)前景。要改變固有思維模式進(jìn)行人才劃分、并且制定出對(duì)應(yīng)的人才優(yōu)惠政策，仍有很大的阻力。

（三）提升公共服務(wù)質(zhì)量的主動(dòng)性不強(qiáng)

西安市海外高層次人才引進(jìn)政策一味強(qiáng)調(diào)物質(zhì)保障、工資待遇、科研經(jīng)費(fèi)等方面，忽視了海外人才對(duì)于高質(zhì)量的公共服務(wù)和行政效率的需求。結(jié)果就是政策內(nèi)容偏向項(xiàng)目補(bǔ)貼、年薪、稅收優(yōu)惠等保障性政策，忽視了關(guān)于諸如建立海外人才事項(xiàng)“清單制”、“一站式辦理”制度環(huán)境升級(jí)等方面的內(nèi)容。

（四）政策對(duì)西安市資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不足

西安的工業(yè)基礎(chǔ)好，一直以來(lái)都作為國(guó)家重要的科研、教育和工業(yè)基地存在著。但顯示海外高層次人才引進(jìn)政策中關(guān)于利用西安市科教資源優(yōu)勢(shì)搭建海外人才引進(jìn)平臺(tái)的內(nèi)容較少使得西安無(wú)端浪費(fèi)掉了本能產(chǎn)生效用的科研與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。西安制造、西安創(chuàng)造的水平偏低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與創(chuàng)新能力不相匹配。政府對(duì)于高校、科研院所海外高層次人才引進(jìn)的合作呈現(xiàn)”數(shù)量少，作用小”的局限。

（五）市場(chǎng)主體的思維仍有欠缺

優(yōu)化海外高層次人才引進(jìn)政策，打造優(yōu)美人居環(huán)境政策的背后，是資源主體與市場(chǎng)主體兩種思維的碰撞。西安因其十三朝古都的身份擁有著其他城市無(wú)可比擬的歷史底蘊(yùn)。古語(yǔ)講，成也蕭何敗也蕭何。西安的這種歷史身份使它在現(xiàn)代化進(jìn)程中顯得有些拖沓，西安市政府沒(méi)能從資源主體的思維轉(zhuǎn)到市場(chǎng)思維的主體上來(lái)，一味強(qiáng)調(diào)西安市擁有的事物，忽視了市場(chǎng)需求，表現(xiàn)為本該有的文化自信在外人眼中變成文化固執(zhí)。海外高層次人才引進(jìn)政策忽視了海外人才對(duì)個(gè)人事業(yè)發(fā)展前景、城市生活環(huán)境和城市未來(lái)走向的需求。光靠一時(shí)的物質(zhì)優(yōu)待、資金支持并不是留住海外高端人才的長(zhǎng)久之計(jì)，要從市場(chǎng)需求的角度、人才需求的角度建設(shè)，逐步建立西安的文化話語(yǔ)體系，提升城市魅力，增強(qiáng)海外高層次人才引進(jìn)政策的吸引力。

四、完善西安市海外高層次人才引進(jìn)政策的建議

（一）健全西安的海外引才政策體系

健全政策體系，要完善縣區(qū)人才引進(jìn)計(jì)劃，讓人才引進(jìn)不單單局限于主城區(qū)；合理、明確劃分海外高層次人才引進(jìn)等級(jí)制度，使政策具體詳實(shí)，打消外來(lái)人才對(duì)政策的誤解和疑慮；完善引進(jìn)人才的聘用、考核、安置、獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，形成西安市海外高層次人才引進(jìn)政策的模式。在保障性政策方面，不斷優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)、子女入學(xué)、出入境政策等方面，對(duì)入駐科技企業(yè)孵化器企業(yè)給予項(xiàng)目補(bǔ)助和場(chǎng)地保障；除了政府提供優(yōu)惠的住房以及工作場(chǎng)地，還可以聯(lián)合各企業(yè)、事業(yè)單位采取柔性引進(jìn)的方式，借用企業(yè)的力量擴(kuò)大海外高層次人才的選擇面，通過(guò)政府與企業(yè)、事業(yè)單位合作的方式，補(bǔ)充政府在政策財(cái)政支持有限的條件下的競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的問(wèn)題，提高政策吸引力。在發(fā)展性政策方面，政府應(yīng)該注重海外高層次人才對(duì)于個(gè)人事業(yè)發(fā)展的關(guān)注以及西安市相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景、城市平臺(tái)等問(wèn)題對(duì)于引進(jìn)人才的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與行業(yè)要加大舉辦論壇和招商引資的力度，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，減少海外人才的顧慮。

（二）突出西安市海外引才政策的特色

由于地理因素、經(jīng)濟(jì)因素和環(huán)境因素等始終是影響人才跨國(guó)流動(dòng)的重要因素，西安應(yīng)減少盲目效仿其他城市海外引才政策的行為，緊緊抓住與自身的條件、城市地位、展目標(biāo)、戰(zhàn)略等有密切聯(lián)系的城市功能定位，制定符合自身情況的海外高層次人才引進(jìn)政策。引進(jìn)政策?，F(xiàn)在，西安市應(yīng)該目前的城市功能定位，謀求引進(jìn)具有高端物流技術(shù)的人才、管理與運(yùn)營(yíng)人才、研究與科技人才、文創(chuàng)人才等支柱產(chǎn)業(yè)急需人才?？傊靼彩袘?yīng)該結(jié)合自身城市特色、城市發(fā)展中的人才需求、產(chǎn)業(yè)特色與未來(lái)發(fā)展前景，要利用優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地制定海外高層次人才引進(jìn)政策，組合運(yùn)用諸如收入、事業(yè)前景、情感等多種影響因素來(lái)吸引海外高級(jí)人才，避免與其他城市單一比拼政策福利待遇和落戶等條件，形成具有特色的支撐人才引進(jìn)的力量，政策的差異化。

（三）政策要發(fā)揮西安的科教資源優(yōu)勢(shì)

西安市高校眾多，不妨利用這一資源優(yōu)勢(shì)，依托高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科領(lǐng)域，推動(dòng)高校走向國(guó)際化，探索建設(shè)國(guó)家級(jí)研究基地；支持高校和科研院所、企業(yè)與國(guó)內(nèi)外知名大學(xué)、跨國(guó)公司開展交流與合作；加強(qiáng)對(duì)外宣傳，吸引頂尖外籍研究人員；引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源，開展合作辦學(xué)，積極吸引外籍人才和留學(xué)生來(lái)西安交流、學(xué)習(xí)和工作；同時(shí)高校研究基地可以與當(dāng)?shù)匮芯繖C(jī)構(gòu)合作，或者直接在海外設(shè)立研究基地分點(diǎn)，培養(yǎng)和吸引海外高層次人才。海外人才工作站做好招才引智工作，為科研院所和海外高校牽線搭橋，政府要在此層面支持學(xué)術(shù)、科研轉(zhuǎn)化方面的合作交流。

（四）實(shí)施多渠道優(yōu)化西安引才環(huán)境的政策

一要增加關(guān)于建立地方性公共服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)體系的內(nèi)容，建設(shè)信息溝通平臺(tái)和后續(xù)服務(wù)體系，增進(jìn)海外人才對(duì)西安的了解和信任度；二要改善城市人居環(huán)境問(wèn)題，改善環(huán)境污染問(wèn)題，打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，把“煙頭革命”的積極影響發(fā)揮最大，建設(shè)綠色生態(tài)文明城市。海外高層次人才習(xí)慣了國(guó)外優(yōu)美的環(huán)境和清新的空氣，政府也要把城市建設(shè)注重起來(lái)。三要提高政府行政效能和辦事人員的服務(wù)意識(shí)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。西安需要提高行政效能標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持落實(shí)“最多跑一次”，著力改善行政審批手續(xù)繁瑣狀況。政策注重完善服務(wù)機(jī)制，設(shè)立海外高層次人才服務(wù)窗口，明確職責(zé)和專人，協(xié)助用人單位為海外高層次人才落實(shí)和辦理特殊政策并引導(dǎo)他們熟悉工作環(huán)境和辦事程序，幫助減少不必要的瑣碎事務(wù)。其次要完善海外人才引進(jìn)政策關(guān)于網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)的內(nèi)容，比如專門建設(shè)西安市海外人才網(wǎng)，在政策宣傳、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)方面發(fā)揮作用，建立網(wǎng)上辦事大廳為廣大海外高層次人才提供方便、快捷的在線服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

近幾年，為增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)內(nèi)一二線城市紛紛出臺(tái)人才政策招攬大批優(yōu)秀人才。西安市也不例外，結(jié)合自身國(guó)家中心城市、“一帶一路”戰(zhàn)略的重要樞紐的城市定位，相應(yīng)制定了海外高層次人才引進(jìn)政策，力求逐漸要實(shí)現(xiàn)國(guó)際化大都市的目標(biāo)。但由于財(cái)政因素、引才環(huán)境等因素，效果不如預(yù)期，與沿海城市差距較大。西安市還要繼續(xù)探索引才引智的辦法，借鑒其他新一線城市的經(jīng)驗(yàn)，吸取長(zhǎng)處用到實(shí)踐當(dāng)中去，減少人才流失，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展。