如何創(chuàng)新機(jī)制 推進(jìn)低效用地再開發(fā)

孫善軍

（灌云縣國有土地儲備中心，江蘇 連云港 222000）

一、灌云縣低效產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀

目前，灌云縣2019年度已經(jīng)通過淘汰落后產(chǎn)能和收回低效閑置土地使用權(quán)，先后收回伊能電氣、海天制藥等八家企業(yè)土地，面積27.6公頃，并重新掛牌出讓，已建成商住等房地產(chǎn)項目。另外，縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)還有43公頃的低效工業(yè)用地正在洽談收購。

二、低效用地產(chǎn)生的原因

（一）土地規(guī)劃不合理

土地利用效率的高低取決于城市建設(shè)規(guī)劃與城市土地利用總體規(guī)劃是否科學(xué)合理，是否一致?，F(xiàn)實工作中，有時會出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動，規(guī)劃重弄”的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的不合理不僅僅體現(xiàn)在城市布局方面，而且對于用地結(jié)構(gòu)也影響較大，極大地影響了土地的利用效率，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）地方財政對土地依賴程度高

政府通過對城鎮(zhèn)土地市場的壟斷，低成本征地，再通過高價賣地和融資獲得大量資金。卻缺乏對土地利用效率的考慮，很多城市建設(shè)項目并沒有考慮到現(xiàn)實的需求情況，往往對土地的使用過于粗放，造成了土地的大量浪費，降低了土地的利用效率。

（三）政府供地方式影響土地利用率

有些地方政府出于政績考慮，在招商引資時，為留住企業(yè)，往往只能引進(jìn)產(chǎn)業(yè)層次較低、競爭力不強(qiáng)的企業(yè)，入駐后實際土地利用率并不高，用地違法成本低，土地使用權(quán)人持有土地沒有經(jīng)濟(jì)上的壓力，對再開發(fā)也就沒有了緊迫感。

（四）片面追求供地率，忽視實質(zhì)性開發(fā)

有些地方政府為避免“停批”，就在供地率與利用率之間玩起“蹺蹺板”。對很多地塊并不具備開發(fā)條件，或尚有矛盾未解決就匆匆掛牌出讓，這類地塊的實際競得人多為政府的融資公司，常為“形式上”的供地，而不進(jìn)行實質(zhì)性開發(fā)建設(shè)，長期閑置，造成土地資源大量浪費。

三、當(dāng)前低效用地再開發(fā)面臨的問題

（一）資金短缺

目前灌云縣在對舊城改造的過程中，縣城中心的老城區(qū)居民住房密集，臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，拆遷安置成本居高不下，致使許多黃金地段的土地長期閑置，無法進(jìn)入土地儲備庫。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的許多企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)倒閉，土地回收速度緩慢，這些問題使得土地的盤活難度大、周期長，最終導(dǎo)致土地的利用價值減小。

（二）土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜

存量建設(shè)用地再開發(fā)面對的權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜，其中既包括合法的土地使用權(quán)人，也包括歷史形成、占用多年但沒有合法用地手續(xù)的用地主體，而且這類土地大多被抵押，存在復(fù)雜債權(quán)債務(wù)關(guān)系，土地再開發(fā)需要兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、周期長、成本高。

（三）利益分配不平衡

對于低效建設(shè)用地再開發(fā)而言，往往難以保證原土地使用權(quán)人繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，進(jìn)而將其排除在改造開發(fā)利益分配之外，使得原國有土地使用權(quán)人進(jìn)行改造的積極性大大降低，阻礙低效用地再開發(fā)。

（四）土地再開發(fā)利用監(jiān)管不力

目前，自然資源部門的工作重心主要放在土地的供應(yīng)環(huán)節(jié)，后續(xù)開發(fā)利用需要當(dāng)?shù)氐恼病⒇斦榷鄠€管理部門共同參與，但在實際的操作過程中，并未形成多部門聯(lián)合的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，因而造成低效用地再開發(fā)監(jiān)管缺位，開發(fā)效果不理想。

四、推動我縣低效用地再開發(fā)的對策和建議

（一）提高土地規(guī)劃利用的科學(xué)性

提高規(guī)劃的科學(xué)性需要轉(zhuǎn)變陳舊落后的規(guī)劃理念，規(guī)劃一旦編制、審批完成，在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)該是相對穩(wěn)定的，分管的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)一屆連著一屆干，一任接著一任抓。同時政府應(yīng)建立對規(guī)劃的事前、事中、事后的監(jiān)督約束機(jī)制，設(shè)置設(shè)立后評價主體，制定與后評價結(jié)果掛鉤的獎懲機(jī)制，減少因規(guī)劃產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

（二）完善土地制度，降低政府對土地市場的壟斷

地方政府應(yīng)從財務(wù)上過分依賴于土地出讓金的情況中解脫出來，對土地干預(yù)和操縱土地價格的行為則會減小，與開發(fā)商之間的利益紐帶也能夠有效地切斷，市場上土地配置中的作用才能顯著發(fā)揮出來，地方政府也能夠有效的履行好公共利益執(zhí)行人的職責(zé)。

（三）完善土地供應(yīng)，實行彈性年期制度

新供應(yīng)的工業(yè)用地可以采用彈性年期出讓或者“先租后讓”的方式供地。其中,彈性出讓年期以5年為單位,合理設(shè)定10年、15年、20年等出讓年限,一般不超過30年，“先租后讓”的租賃期一般不超過5年。

（四）引入市場化運行模式

目前舊城鎮(zhèn)、城中村實施再開發(fā)涉及的拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)成本較高，在當(dāng)前政府負(fù)債率高、資金短缺的形勢下，要更加注重引進(jìn)社會資金，吸引市場主體參與，充分發(fā)揮市場主體和社會資本參與改造開發(fā)的積極性，引導(dǎo)市場主體投資低效用地再開發(fā)項目。

（五）鼓勵原土地使用權(quán)人改造地塊

一方面，應(yīng)進(jìn)一步顯化土地資產(chǎn)價值，除必要的由政府收購、收回和征收后進(jìn)行改造開發(fā)外，給國有土地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織參與改造的空間，調(diào)動其參與改造開發(fā)的積極性。另一方面，應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)手段，激勵使用權(quán)人對低效用地主動改造升級、提高利用效率，如建立完善的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，實現(xiàn)共同開發(fā)、利益共享。

（六）完善土地增值收益分配機(jī)制

政府應(yīng)將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)獲得的土地出讓純收益按一定比例返還給原使用者或原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，專項用于支持其發(fā)展；“原土地使用單位除獲得收購補(bǔ)償金外，還可以從招標(biāo)、拍賣出讓收入超出補(bǔ)償價格部分中提取一定的比例”，這樣可以充分照顧投資主體、被改造地塊單位和個人的利益，形成改造利益多方共享的格局。

（七）健全土地批后監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制

低效用地再開發(fā)涉及政府多個部門，因而需要形成聯(lián)動機(jī)制，密切協(xié)作，共同推進(jìn)。政府應(yīng)成立專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組，住建、規(guī)劃、環(huán)保、自然資源等部門為成員單位，各司其職，密切配合，通力協(xié)作，共同推動低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)工作。

五、結(jié)語

要從全局和戰(zhàn)略的高度來充分認(rèn)清做好低效用地再開發(fā)工作的重要意義，一方面可以釋放出有效的用地空間，滿足發(fā)展的用地需求；另一方面可以減少對農(nóng)用地特別是耕地的占用，做到保障與保護(hù)的有效銜接、和諧統(tǒng)一。灌云縣需要研究出臺適合全縣實際的低效用地再開發(fā)相關(guān)實施細(xì)則。同時加強(qiáng)試點推廣力度，鼓勵土地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體參與低效用地開發(fā)。此外，也要進(jìn)一步完善低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，以規(guī)劃為引領(lǐng)。全力推進(jìn)低效用地再開發(fā)，促進(jìn)土地資源優(yōu)化利用。