行政公益訴訟若干程序問(wèn)題探析

李曉瑜

（中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042）

一、行政公益訴訟程序的啟動(dòng)

自從黨的十八屆四中全會(huì)提出探索試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟制度開(kāi)始，2015 年兩高陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于在13 個(gè)省市地區(qū)試點(diǎn)行政公益訴訟的《實(shí)施辦法》，試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。隨著2017 年《行政訴訟法》的修改，行政公益訴訟制度正式被寫(xiě)進(jìn)中國(guó)的基本法律當(dāng)中，并以《行政訴訟法》第25 條第4 款的形式出現(xiàn)：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！苯刂?018 年底，根據(jù)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的立案量統(tǒng)計(jì)，行政公益訴訟已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。

行政公益訴訟制度的確立，明確了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和公共利益的直接代表之一，可以對(duì)不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟的方式來(lái)行使監(jiān)督權(quán)，極大增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對(duì)于法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)具有重大推動(dòng)作用，同時(shí)也彌補(bǔ)了我國(guó)公共利益保護(hù)制度的法律空白。根據(jù)《行政訴訟法》、兩高《檢察公益訴訟若干問(wèn)題解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須滿足以下特定的條件：

（一）行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”。行政機(jī)關(guān)的“不依法履行職責(zé)”，可以表現(xiàn)為作為形式的不依法履責(zé)，也可以表現(xiàn)為不作為形式的不依法履責(zé)，實(shí)踐中更多地為不作為形式的行政違法。該行政不作為，既包括行政機(jī)關(guān)拒絕履行職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)不充分履責(zé)、拖延履責(zé)，以及履責(zé)時(shí)依據(jù)的法律規(guī)章錯(cuò)誤，實(shí)質(zhì)上未起到實(shí)際效果的不正確履責(zé)。

（二）經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后仍未改正行政違法行為。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益、特定公共利益因行政違法而受到侵害時(shí)，有權(quán)依照憲法、行政訴訟法等規(guī)定行使法律監(jiān)督權(quán)。提起行政公益訴訟的核心是維護(hù)公共利益，這個(gè)訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的延伸，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依照程序向涉事的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為，這個(gè)檢察建議本身也是一種訴前的過(guò)濾程序，在行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)糾正錯(cuò)誤，防止公共利益繼續(xù)受損的情況下，特定公共利益維護(hù)的預(yù)期目的就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)則不再提起行政公益訴訟。

（三）受案范圍目前僅限于四個(gè)領(lǐng)域。依照《行政訴訟法》的規(guī)定，目前我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍僅限于生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)這四大領(lǐng)域。從當(dāng)前的公益訴訟司法實(shí)踐來(lái)看，行政公益訴訟超過(guò)八成的訴訟請(qǐng)求都集中在了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，行政環(huán)境公益訴訟與民事訴訟法領(lǐng)域中的民事環(huán)境公益訴訟，一起構(gòu)成公益利益保護(hù)中最大的關(guān)注點(diǎn)。隨著2018年《英雄烈士保護(hù)法》的出臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)法院的實(shí)踐深入，當(dāng)前公益訴訟呈現(xiàn)“4+1”的基本格局，對(duì)于英雄烈士名譽(yù)受侵犯等行為，檢察機(jī)關(guān)也享有了公益訴權(quán)。

二、行政公益訴訟程序的立法缺憾

《行政訴訟法》、兩高《檢察公益訴訟若干問(wèn)題解釋》目前僅規(guī)定了上述關(guān)于行政公益訴訟啟動(dòng)的條件，但是訴訟程序是一個(gè)涵蓋了訴訟主體、訴訟時(shí)效、舉證責(zé)任、終結(jié)程序、判決執(zhí)行等綜合因素的整體，在檢察公益訴訟的實(shí)踐中，這些環(huán)節(jié)還存在較多的立法空白。

（一）訴訟時(shí)效不明確

時(shí)效是否《行政訴訟法》及兩高的司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟應(yīng)該設(shè)立、應(yīng)當(dāng)如何設(shè)立，目前沒(méi)有明確的規(guī)定，這也造成了檢察機(jī)關(guān)訴訟實(shí)踐的尷尬。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)參照《行政訴訟法》中“民告官”的普通行政訴訟關(guān)于時(shí)效的規(guī)定，也有學(xué)者主張不應(yīng)當(dāng)設(shè)立訴訟時(shí)效，目的在于維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，而且行政機(jī)關(guān)的違法行為及其造成的公益受損短時(shí)間內(nèi)不易被發(fā)現(xiàn)，取證上也存在較多的障礙，對(duì)于這種特殊的情形應(yīng)設(shè)定為任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)違法行為及其侵害后果，任何時(shí)候就可以行使公益訴權(quán)，不應(yīng)當(dāng)受普通行政訴訟中兩年或其他期限的訴訟時(shí)效限制。還有的學(xué)者采取了折中的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政公益訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)設(shè)立，這是限制檢察機(jī)關(guān)濫用訴訟權(quán)的必要機(jī)制，但是應(yīng)當(dāng)區(qū)別于普通的行政訴訟，其訴訟時(shí)效可以適當(dāng)延長(zhǎng)為三年，作為特殊訴訟時(shí)效而存在。

（二）舉證責(zé)任分配不具體

《行政訴訟法》和兩高2015 年的兩個(gè)《實(shí)施辦法》中，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和被訴的行政機(jī)關(guān)各自的舉證責(zé)任分配，規(guī)定的并不夠具體和明晰。眾所周知，普通的民事訴訟采取“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任配置，普通的行政訴訟則是舉證責(zé)任倒置的，即作為被告的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)自己是否實(shí)施了具體行政行為、具體行政行為產(chǎn)生的法律后果等提供證明材料。行政公益訴訟被規(guī)定在《行政訴訟法》中，理論上來(lái)講，行政公益訴訟屬于特殊的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置的證明責(zé)任分配原則。但是作為原被告雙方的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自應(yīng)當(dāng)就哪些具體材料承擔(dān)舉證責(zé)任，則規(guī)定不甚明晰。通常情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就是否提出了檢察建議、檢察建議的內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為等承擔(dān)舉證責(zé)任，但是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為是否屬于“不依法履行職責(zé)”、公共利益受到侵犯的后果，其證明責(zé)任究竟應(yīng)一概由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，還是應(yīng)當(dāng)區(qū)分作為或不作為形式選擇由行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，則尚無(wú)定論。

（三）判決方式不統(tǒng)一

終結(jié)行政公益訴訟，或因被告行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中主動(dòng)糾正了違法行為或不作為，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，或因訴訟程序進(jìn)行至最后階段由法院作出生效的判決?！缎姓V訟法》中對(duì)于行政訴訟的判決方式，規(guī)定了駁回訴訟請(qǐng)求、判決撤銷錯(cuò)誤法律文書(shū)、判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、判決履行給付義務(wù)以及確認(rèn)判決和變更判決6 種。但從行政公益訴訟的實(shí)踐來(lái)看，絕大部判決是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”成立，并責(zé)任繼續(xù)履行職責(zé)這種類型，確認(rèn)類型的判決方式占據(jù)了高位，在確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法成立的基礎(chǔ)上，通常附加有責(zé)令繼續(xù)履行職責(zé)。但受限于被告行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力等多種因素，還是有部分判決僅確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法，這使得判決書(shū)的執(zhí)行性受到限制。

三、行政公益訴訟程序的立法完善

（一）明確訴訟時(shí)效

行政公益訴訟設(shè)置的初衷是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保護(hù)公共利益，作為訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)其職能還包括提起刑事公訴、民事行政訴訟監(jiān)督等等多項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)不論從精力、職能的分配上，還是從防止濫訴的角度考量，行政公益訴訟都不適合隨時(shí)發(fā)現(xiàn)隨時(shí)起訴，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的訴訟時(shí)效。行政公益訴訟屬于特殊的行政訴訟，可以在參照普通行政訴訟的起訴期限的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)，建議以3 年訴訟時(shí)效為宜。該訴訟時(shí)效可以從檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)、提出檢察建議并送達(dá)行政機(jī)關(guān)為起點(diǎn)進(jìn)行計(jì)算，如果自檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議3 年內(nèi)行機(jī)關(guān)仍然拒不糾正或不充分糾正違法行為的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。

（二）合理分配舉證責(zé)任

行政公益訴訟應(yīng)以舉證責(zé)任倒置規(guī)則為原則，但并不代表檢察機(jī)關(guān)不承擔(dān)任何舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟程序的啟動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)就因行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)致使公共利益受到侵害的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此享有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就自己的行政行為是否合法、是否完全依法履行了職責(zé)承擔(dān)舉證責(zé)任。法院在審理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)被告行政機(jī)關(guān)的行為違法性、違法行為與公共利益受到侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系、行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益受侵害結(jié)果的主觀過(guò)錯(cuò)進(jìn)行嚴(yán)格審查，包括訴前程序和訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的行為違法性、檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的合法性等，均需要進(jìn)行嚴(yán)格的形式審查和實(shí)質(zhì)審查。

（三）完善判決類型

行政公益訴訟中，除了目前在檢察機(jī)關(guān)勝訴的案件中適用頻率最高的“確認(rèn)被告行政機(jī)關(guān)違法+責(zé)令其繼續(xù)履行”判決外，還應(yīng)該注意在檢察機(jī)關(guān)有可能敗訴的案件中，適用駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決，而非一概選擇由原告檢察機(jī)關(guān)撤回訴訟請(qǐng)求以終結(jié)訴訟程序。鑒于行政公益訴訟“官告官”的這種新訴訟模式，法院在審理判決時(shí)應(yīng)注意國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)作溝通，鼓勵(lì)在訴前過(guò)程程序中通過(guò)行使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，如果訴前過(guò)濾程序未能督促改正而啟動(dòng)了訴訟程序的，法院應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過(guò)溝通促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為，減少駁回起訴判決的適用概率。此外，“責(zé)令繼續(xù)履行”的判決內(nèi)容應(yīng)當(dāng)本著尊重行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體性的原則，不宜針對(duì)性過(guò)強(qiáng)。