回應(yīng)性監(jiān)管與“放管服”改革下的稅收風(fēng)險管理

宋 朗

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出

站在稅務(wù)機關(guān)的角度，依風(fēng)險的成因和風(fēng)險管理側(cè)重點的不同，可將稅收風(fēng)險分為稅收收入風(fēng)險、稅收執(zhí)法風(fēng)險和稅收遵從風(fēng)險。稅收收入風(fēng)險主要是宏觀經(jīng)濟層面各種因素導(dǎo)致稅收收入波動、下降的風(fēng)險，風(fēng)險管理的目標(biāo)是實現(xiàn)政府稅收收入最大化。稅收執(zhí)法風(fēng)險是稅收征收管理過程中稅務(wù)機關(guān)或稅務(wù)人員行為與法律不符的風(fēng)險，風(fēng)險管理的目標(biāo)是依法征稅和防范廉政風(fēng)險。稅收遵從風(fēng)險是稅收收入在能否準(zhǔn)確足額入庫上呈現(xiàn)的不確定性，換言之，就是稅款流失的可能性，風(fēng)險管理的目標(biāo)是納稅人依法納稅。狹義的稅收風(fēng)險主要是指稅收遵從風(fēng)險。[1]本文關(guān)注狹義的稅收風(fēng)險，即稅收遵從風(fēng)險。納稅遵從一直是稅收管理的核心問題，稅收風(fēng)險管理是促進納稅遵從的根本途徑。為使研究更加聚焦，本文主要著眼于稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)納稅人的遵從風(fēng)險管理。

2014年，《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強稅收風(fēng)險管理工作的意見》中要求稅務(wù)機關(guān)“在全面分析納稅人稅法遵從狀況的基礎(chǔ)上，針對不同納稅人不同類型不同等級的稅收風(fēng)險，合理配置稅收管理資源”。2016年，《國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強稅收風(fēng)險管理工作的通知》中提出“通過加強稅收風(fēng)險管理，對納稅人實施差別化精準(zhǔn)管理”。2016年，國家稅務(wù)總局印發(fā)《納稅人分級分類管理辦法》，對納稅人分類做了比較粗線條的原則性規(guī)定，其中第六條明確提出“企業(yè)納稅人分類以規(guī)模和行業(yè)為主，兼顧特定業(yè)務(wù)類型”。2017年，《國家稅務(wù)總局關(guān)于轉(zhuǎn)變稅收征管方式、提高稅收征管效能的指導(dǎo)意見》中要求省級稅務(wù)機關(guān)在《納稅人分級分類管理辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、稅源分布特點和征管資源狀況，制定具體實施辦法，細化重點稅源企業(yè)等納稅人的分類標(biāo)準(zhǔn)，針對不同類型納稅人制定差異化的管理策略。

總而言之，我國稅務(wù)機關(guān)對納稅人的分類管理和差別化對待都體現(xiàn)出稅務(wù)機關(guān)在稅收風(fēng)險管理中的“回應(yīng)式”思維，無論是早期的“抓大、控中、規(guī)范小”，還是“放管服”改革中強調(diào)“為愿意遵從的納稅人提供便利化辦稅條件，對不遵從的納稅人予以懲罰威懾”(1)《國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強稅收風(fēng)險管理工作的通知》(稅總發(fā)〔2016〕54號)。，稅收風(fēng)險管理始終蘊含著對納稅人進行區(qū)別對待、差異化回應(yīng)的工作意識和工作方法。但是，這種傳統(tǒng)的“回應(yīng)式”思維除了依靠樸素的類型化邏輯和分類施策的管理常識，似乎缺乏成熟和體系化的理論作為支撐。本文旨在挖掘稅收風(fēng)險管理中的“回應(yīng)式”思維，并以域外行政管理領(lǐng)域回應(yīng)性監(jiān)管理論的成熟經(jīng)驗為鏡鑒，還原并創(chuàng)新稅收風(fēng)險管理的內(nèi)涵，為優(yōu)化稅收風(fēng)險管理增加理論供給，提升納稅遵從，增強稅收風(fēng)險管理與“放管服”改革的契合度。

二、回應(yīng)性監(jiān)管理論及其域外實踐

回應(yīng)性監(jiān)管(responsive regulation)最早由Ayres和Braithwaite于1992年在其著作《回應(yīng)性管制：超越放松管制的爭論》中提出?；貞?yīng)性監(jiān)管“最初是作為一種規(guī)制商業(yè)活動的理論，現(xiàn)在已經(jīng)應(yīng)用于管控犯罪、構(gòu)建秩序以及其他公共治理中”。[2]該理論主要涉及縱向監(jiān)管策略和橫向監(jiān)管權(quán)分配兩方面內(nèi)容。

關(guān)于監(jiān)管策略，Ayres和Braithwaite構(gòu)建了一個被監(jiān)管者為微觀市場主體(例如公司)時的監(jiān)管策略模型——執(zhí)法金字塔(見圖1)。金字塔的每一層都展示了一種采用強制手段的策略，從底層開始依次是勸服、警告、民事處罰、刑事處罰(2)在我國法律體系中，通常認(rèn)為刑事處罰的嚴(yán)厲程度高于停業(yè)與吊銷執(zhí)照，而這里剛好相反，原因系此處針對的監(jiān)管對象主要是組織機構(gòu)而非個人，即這里的刑事處罰主要是針對組織的法人代表，而吊扣和吊銷執(zhí)照則是針對組織機構(gòu)層面，其嚴(yán)厲程度高于針對個人的刑事處罰。特此說明。、停業(yè)整頓和吊銷執(zhí)照，監(jiān)管者視效果的減弱而沿著金字塔層級漸次提高強制手段的嚴(yán)厲程度。[3]監(jiān)管者要辨識被監(jiān)管者守法動機和行為的差異性，并根據(jù)被監(jiān)管者的不同情況分類施策，對懷刑自愛者溫柔以待，對目無三尺者重拳出擊。監(jiān)管者應(yīng)將勸服等“軟”措施而非懲罰作為首選，因為懲罰為主的手段會催生“組織性地抵觸法規(guī)的文化”，削弱被監(jiān)管者的遵從意愿，且強制手段的實施和訴訟程序往往是耗時和昂貴的，即懲罰的成本高于勸服；同時，勸服優(yōu)先的策略必須以懲罰手段作為威懾的后盾。[4]

圖1 執(zhí)法金字塔

關(guān)于監(jiān)管權(quán)的分配，包含兩個層次：不同監(jiān)管主體間的權(quán)力分配與合作,被監(jiān)管者的自我監(jiān)管。前者主要有分配監(jiān)管權(quán)給第三方利益集團和分配監(jiān)管權(quán)給特定企業(yè)兩種方案。因本文關(guān)注的是稅收風(fēng)險管理，考慮到稅務(wù)機關(guān)稅務(wù)管理權(quán)、征收權(quán)的法定性和不可轉(zhuǎn)授性，在此將重點聚集于后者，即被監(jiān)管者的自我監(jiān)管(自律)。囿于監(jiān)管資源的有限性，任何監(jiān)管者都不可能發(fā)現(xiàn)并處理其管理范圍內(nèi)的每一項違法行為，因此培育被監(jiān)管者的自律是重要的。[5]監(jiān)管者優(yōu)先選擇金字塔模型底部的“軟”措施，把最嚴(yán)厲的手段留在最后，這種設(shè)計的最終目的在于激發(fā)被監(jiān)管者的主體意識和公民精神，使其積極主動履行責(zé)任。[6]具體而言，監(jiān)管者的服務(wù)與支持會促進被監(jiān)管者自律，否則這部分被監(jiān)管者將因感到被忽視而降低遵從意愿，這反過來會給監(jiān)管者帶來額外的執(zhí)法成本。

回應(yīng)性監(jiān)管理論已經(jīng)在衛(wèi)生、養(yǎng)老、環(huán)境、安全等公共管理領(lǐng)域得到應(yīng)用和發(fā)展。澳大利亞稅務(wù)局、新西蘭國稅局和英國稅務(wù)及海關(guān)總署等已經(jīng)在稅收風(fēng)險管理中借鑒回應(yīng)性監(jiān)管并調(diào)整了之前的威懾機制。英國稅務(wù)及海關(guān)總署(HMRC)在“大企業(yè)合規(guī)風(fēng)險管理辦法”(Approach to Compliance Risk Management for Large Business)中運用回應(yīng)性監(jiān)管理論構(gòu)建了一個針對企業(yè)的三維金字塔式的稅收風(fēng)險管理模型(如圖2)。三個維度分別是納稅人行為、稅務(wù)機關(guān)回應(yīng)和穩(wěn)固的征納關(guān)系。金字塔左側(cè)將納稅人行為分為五個層次：第一層表示納稅人自愿遵從并知曉如何遵從；第二層表示納稅人聽從稅務(wù)機關(guān)的指令；第三層表示納稅人不清楚如何遵從；第四和第五兩個層級表示納稅人抵觸和拒絕配合稅務(wù)當(dāng)局的工作。金字塔右側(cè)顯示HMRC對納稅人行為的回應(yīng)，說明了HMRC如何通過采取不同的策略來應(yīng)對納稅人所造成的征納環(huán)境多樣性，這顯然應(yīng)用了回應(yīng)性監(jiān)管的理念。從金字塔底層開始，稅務(wù)機關(guān)鼓勵自愿遵從并知曉如何遵從的納稅人繼續(xù)如此；第二層，稅務(wù)機關(guān)培養(yǎng)并訓(xùn)練那些聽從指令的納稅人，并促進其向第一層轉(zhuǎn)變；對于不知道如何遵從的納稅人，稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)管策略是告知納稅人法定義務(wù)并支持其履行；第四層是說服那些對稅務(wù)機關(guān)有所抵觸的納稅人；第五層是采取強制手段對拒絕遵守的納稅人實施懲罰。為提升前三層納稅人遵從度，HMRC不斷強化對稅收征管人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括專業(yè)知識和溝通技能，目的在于以高效方式向納稅人提供有用信息并使其心悅誠服。[7]

圖2 HMRC稅收風(fēng)險管理模型

無獨有偶，歐盟稅收和關(guān)稅聯(lián)盟總理事會在“稅收風(fēng)險管理指引”(Risk Management Guide for Tax Administrations)中基于執(zhí)法金字塔設(shè)計了稅收風(fēng)險管理模型(如圖3)。模型右側(cè)將納稅人描述為自愿遵從、遵從、嘗試、新企業(yè)、無視、投機、規(guī)避、故意逃避和不遵從。嘗試者是那些總是試圖遵守稅收法律法規(guī)的納稅人；“新企業(yè)”表明對稅收法律法規(guī)缺乏了解的納稅人；而投機者則是那些喜歡抓住機會、碰碰運氣來逃避稅法的納稅人。這些行為被進一步分為四類，其中，自愿遵從和遵從是“合規(guī)”，嘗試和新企業(yè)屬于“試圖遵從但失敗”，無視和投機者是“普遍不合規(guī)”，蓄意和不遵守被視為“蓄意欺詐”。模型左側(cè)則展示了稅務(wù)機關(guān)對不同納稅人行為的回應(yīng)策略。[8]

圖3 歐盟稅收風(fēng)險管理模型

三、回應(yīng)性監(jiān)管理論鏡鑒下的稅收風(fēng)險管理重釋

回應(yīng)性監(jiān)管理論有助于提煉和創(chuàng)新我國稅收風(fēng)險管理實踐中一直蘊含的“回應(yīng)式”思維，反過來，以我國稅收風(fēng)險管理的實踐經(jīng)驗駕馭作為舶來理論的回應(yīng)性監(jiān)管，更能厘清其本土適應(yīng)性和指導(dǎo)實踐的著力點。

(一)分類標(biāo)準(zhǔn)：從稅源大小到稅源大小與納稅遵從度綜合考量

雖然國家稅務(wù)總局一直強調(diào)在稅收風(fēng)險管理中要針對納稅人的風(fēng)險等級配置稅收管理資源，但囿于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、稅源分布特點和征管資源狀況差異較大，國家稅務(wù)總局無法給出統(tǒng)一的操作細則。而基層稅務(wù)機關(guān)在實踐中仍然存在簡單依靠企業(yè)規(guī)模或者稅源大小分配監(jiān)管資源的傾向，因為盯緊納稅大戶往往讓稅務(wù)機關(guān)在完成稅收任務(wù)時事半功倍。

“回應(yīng)”作為回應(yīng)性監(jiān)管的標(biāo)志特征，要求監(jiān)管者仔細甄別被監(jiān)管者情況并據(jù)此選擇恰當(dāng)策略。以稅源大小作為分類管理標(biāo)準(zhǔn)，其隱含的邏輯是作為監(jiān)管者的稅務(wù)機關(guān)對大企業(yè)的監(jiān)管難度一定高于中小企業(yè)，所以要對大企業(yè)配置更多的監(jiān)管資源。然而，大企業(yè)同樣可能具備積極守法的主體意識，中小企業(yè)也未必就不會投機取巧、逃避納稅。一味地“緊盯大戶”也可能是在浪費監(jiān)管資源，甚至傷害納稅人原本自愿遵從的積極性。單一的分類標(biāo)準(zhǔn)也造成實務(wù)中征管人員對單個企業(yè)的歷史遵從情況缺乏記錄，對某個企業(yè)的過往行為印象模糊，一旦需要定位查找，常常只能依靠稅務(wù)人員逐戶比較和排查，費時費力。鑒于此，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該將稅源大小與納稅遵從度結(jié)合起來，以便更精準(zhǔn)地配置監(jiān)管資源，“把好鋼用在刀刃上”，真正做到差別化管理，對呈現(xiàn)積極守法意識與行為的、暫未發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的納稅人不打擾，對意圖遵從但由于不熟悉辦稅流程等原因而未能在行動上完全遵從的低風(fēng)險納稅人加強提醒和輔導(dǎo)，對無視、抵觸甚至采取欺詐等手段逃避納稅義務(wù)的中高風(fēng)險納稅人進行重點監(jiān)控并采取稽核、處罰等強制手段。

(二)依賴手段：從事前審查到強化事中事后管理

在全面推進簡政放權(quán)之前，我國稅務(wù)機關(guān)的稅收風(fēng)險管理對事前控制依賴較多，多數(shù)辦稅事項需要企業(yè)先提交完整資料，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審查通過后方可辦理，稅務(wù)機關(guān)的辦理邏輯是“先查后辦”。此時，由于大量風(fēng)險點已經(jīng)在事前審查中被識別并處置，漏網(wǎng)之魚幾乎都具有逃避納稅義務(wù)的主觀故意，因此稅務(wù)機關(guān)主要采用稽核等方式，依靠執(zhí)法的威懾力促進納稅遵從。隨著簡政放權(quán)的全面推進，辦理納稅人事項的邏輯逐漸從“先查后辦”轉(zhuǎn)向“先辦后管”、“先辦后查”。

監(jiān)控被監(jiān)管者的動機形態(tài)是回應(yīng)性監(jiān)管的核心理念之一，也是區(qū)別對待被監(jiān)管者的前提。被監(jiān)管者的無差別待遇會引起“干好干壞一個樣”的大鍋飯效應(yīng)，難以調(diào)動被監(jiān)管者的守法積極性。稅務(wù)機關(guān)依賴事前審查的風(fēng)險管理模式在一定程度上相當(dāng)于以無差別的方式對待辦稅企業(yè)，且事前審查隱含著“有罪推定”的防范思維，類似于證券發(fā)行的核準(zhǔn)制，這種千篇一律且偏嚴(yán)厲的監(jiān)管方式難以激勵納稅人的遵從積極性。在誠信社會里，多數(shù)納稅人特別是大企業(yè)主觀上愿意遵從，采取遵從合作減少風(fēng)險比稅務(wù)審計、檢查、稽查等糾正風(fēng)險的方式，消耗的資源和成本要小得多。[9]簡政放權(quán)減輕稅務(wù)機關(guān)事前審查壓力的同時賦予納稅人自行評估納稅義務(wù)、自主申報等諸多自主權(quán)，納稅人對這些自主權(quán)的行使為稅務(wù)機關(guān)收集納稅人的遵從態(tài)度和行為提供了天然的試驗場，為稅務(wù)機關(guān)強化事中事后管理并對納稅人進行差異化回應(yīng)創(chuàng)造了有利條件。

(三)價值導(dǎo)向：從關(guān)注遵從結(jié)果到關(guān)注遵從動機

實踐中稅務(wù)機關(guān)往往對納稅人遵從的結(jié)果——是否及時、足額納稅——高度關(guān)注，而對納稅人遵從的動機——自愿遵從或強制遵從——關(guān)注甚少。自愿遵從是指納稅人自覺、自愿遵守稅收法規(guī)而實現(xiàn)的納稅遵從，強制遵從是指稅務(wù)機關(guān)對納稅人采取強制措施而實現(xiàn)的納稅遵從。[10]納稅人的不遵從行為可能源于不懂法、僥幸心理、遵從成本高、對政府和稅制不信任等。在目前國家“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的決心及有力舉措下，加之減稅降費的力度不斷加強，納稅人的遵從成本和對政府及稅制的信任程度一般不構(gòu)成其依法納稅的障礙，多數(shù)不遵從行為源于不懂法和僥幸心理，歸根結(jié)底是未形成積極的主體意識和法治精神。

回應(yīng)性監(jiān)管強調(diào)對被監(jiān)管者自律的培育，投射到稅收風(fēng)險管理中，就是要培育納稅人的自覺守法意識，尤其是在納稅人自主評估納稅義務(wù)、自主申報的情況下。而培育的前提是稅務(wù)機關(guān)自身要依法管理、依法征稅。所以說，“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理強調(diào)征納雙方對法律的踐行。同時，“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理需使納稅人意識到自己受到尊重，遵從法律即受法律保護、依法納稅才能長遠經(jīng)營，從而促進納稅人積極守法，而非被動守法。納稅人積極的主體意識一旦形成，將會大大節(jié)省稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)管資源，因為“心靈和其他生活一樣，也有一種類型再生產(chǎn)的傾向”，這種自我復(fù)制的邏輯揭示了習(xí)慣的力量。[11]總而言之，“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理旨在使征納雙方的守法成為習(xí)慣，內(nèi)化于心外化于行，以達到“法治之最高境界”。[12]

四、“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理對“放管服”改革的積極落實

國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革?！胺殴芊备母锸峭七M我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。在稅收風(fēng)險管理領(lǐng)域借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論，有助于稅務(wù)機關(guān)更好地落實“放管服”改革的各項要求。

(一)放管結(jié)合是“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理的重要保障

市場和人民群眾的智慧和能量多于政府。在“放管服”改革中，政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革的目的是釋放市場活力和社會創(chuàng)造力，政府既非大包大攬亦非碌碌無為，要做到該放開的堅決放開放活放到位，該管住的要管住管好管到位，這也是“放管結(jié)合”的價值內(nèi)核。[13]

回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào) “監(jiān)管者要帶著大炮才能對被監(jiān)管者溫柔地說話”，否則監(jiān)管者“溫柔的說話”只能換來被監(jiān)管者的置若罔聞和得寸進尺。[3]另一方面，如果違法不能得到應(yīng)有的處罰，那些積極守法的個體就會處于不利地位，因而喪失自我監(jiān)管的動力。[14]雖然懲罰措施不能作為監(jiān)管的優(yōu)選手段，但卻是有效監(jiān)管的堅實后盾。處罰的大棒應(yīng)該像幽靈般忽隱忽現(xiàn)，令被監(jiān)管者感到監(jiān)管者強大但卻隱而不發(fā)，以便在保證威懾效果的同時呵護真誠溝通的氛圍；監(jiān)管者一旦動用懲罰手段就必須使被處罰者受到的損失遠超違法收益。在絕大多數(shù)情況下，無論是被監(jiān)管者純粹的自我監(jiān)管還是監(jiān)管者嚴(yán)格的指揮和控制都是不合適的，兩者的某種結(jié)合將提供最優(yōu)的監(jiān)管方案。簡政放權(quán)使納稅人不再僅是稅務(wù)機關(guān)指令的被動接受者，而要在納稅義務(wù)評估等事項上主動作為。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)秉持“懲罰為盾”的回應(yīng)性監(jiān)管理念，在還權(quán)利和責(zé)任給納稅人的同時，完善與落實后續(xù)監(jiān)管措施，防止納稅人濫用優(yōu)惠政策，避免稅基侵蝕和實質(zhì)上的不公平競爭，凈化市場環(huán)境，捍衛(wèi)稅法尊嚴(yán)。

(二)優(yōu)化服務(wù)是“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理的題中之義

回應(yīng)性監(jiān)管的特征是尋求被監(jiān)管者與監(jiān)管者的合作，以促進被監(jiān)管者的自我監(jiān)管和自愿遵從。[15]傳統(tǒng)監(jiān)管理論認(rèn)為監(jiān)管更多依靠政府強制力，回應(yīng)性監(jiān)管理論則充分考慮到被監(jiān)管者的主觀能動性。監(jiān)管者應(yīng)該公正、公開、尊重、有說服力和合作，以促進被監(jiān)管者的遵從。金字塔模型底部的“勸服”暗示著對被監(jiān)管者自我調(diào)節(jié)的鼓勵，“執(zhí)法金字塔”的范式設(shè)計有助于“調(diào)和威懾式執(zhí)法與遵從式執(zhí)法”。[16]監(jiān)管者應(yīng)該向被監(jiān)管者提供協(xié)助和指引，以支持和尊重的態(tài)度與被監(jiān)管者溝通才能真正了解被監(jiān)管者的價值觀、動機和能力，并據(jù)此來幫助他們解決困惑，說服和引導(dǎo)他們樹立主動遵從的意識。

我國稅務(wù)機關(guān)落實“放管服”改革的要求，通過提升納稅服務(wù)，給予納稅人更多便利和優(yōu)惠，培育納稅人自愿遵從，稅務(wù)機關(guān)之于納稅人的形象從“執(zhí)法者”向“執(zhí)法者兼服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。稅收風(fēng)險管理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)更多納稅人與稅務(wù)機關(guān)的合作而非抗拒或逃避狀態(tài)，促進更多納稅人的自我監(jiān)管和自愿遵從。這無疑與回應(yīng)性監(jiān)管的理念相契合。

(三)健全法制是“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理的當(dāng)然訴求

法治為“放管服”改革“護航”，要適應(yīng)改革進程，加快推進相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作。[17]回應(yīng)性監(jiān)管在實踐層面要求監(jiān)管者監(jiān)控被監(jiān)管者的守法動機和行為，這必然涉及大量的調(diào)查和信息整合?！盎貞?yīng)式”稅收風(fēng)險管理對納稅人的精細化管理必須建立在強大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，但目前看來，稅收法律法規(guī)的復(fù)雜性和滯后性制約著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

首先，龐雜而細碎的稅收法律法規(guī)增大了稅務(wù)機關(guān)的信息采集量、提高了采集信息的復(fù)雜程度，客觀上加大了信息化管理的難度。比如高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的適用條件不僅涉及研發(fā)費用占比、高新技術(shù)產(chǎn)品收入占比，還涉及一定學(xué)歷以上職工的占比，但部分?jǐn)?shù)據(jù)無法從財務(wù)報表中獲取，只能依賴企業(yè)報送，而這些數(shù)據(jù)又難以通過信息化的手段進行校驗。其次，稅收征管法的修訂滯后于稅收征管現(xiàn)代化的需求。稅收征管現(xiàn)代化不僅需要現(xiàn)代化的設(shè)備設(shè)施，更要倚仗高質(zhì)量的數(shù)據(jù)信息，而數(shù)據(jù)信息的獲取需要相關(guān)法律法規(guī)來授權(quán)和規(guī)范。目前的稅收征管法是2015年4月的修正版，相較之前版本增強了稅務(wù)機關(guān)獲取信息的能力，但與稅收征管現(xiàn)代化的需求還有差距。同樣以高新技術(shù)企業(yè)為例，高新技術(shù)企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)品的認(rèn)定權(quán)限在科技部門，稅務(wù)機關(guān)是否需要采集相關(guān)企業(yè)的人員信息在實踐中尚不明確。

五、面向“回應(yīng)式”稅收風(fēng)險管理的實踐思路

(一)征管培訓(xùn)中技術(shù)知識和人際能力并重

建立監(jiān)管者與被監(jiān)管者的緊密關(guān)系須以信任為前提，一般來說，“人們傾向于以他人對待自己的方式回應(yīng)他人”。[18]征管人員對納稅人的尊重和處理納稅人問詢時表現(xiàn)出的高效及專業(yè)性會贏得納稅人的尊重和信任，這種互惠效應(yīng)有助于提高納稅遵從。有鑒于此，稅務(wù)機關(guān)有必要對征管人員進行培訓(xùn)以提高他們服務(wù)納稅人的知識和技能。而培訓(xùn)的重點不應(yīng)僅僅是向征管人員提供稅法的技術(shù)知識，還應(yīng)包括其在與納稅人打交道時，通過保持專業(yè)、公平、尊重、友好和禮貌等具備人際交往價值的狀態(tài)來體現(xiàn)回應(yīng)性監(jiān)管的理念。與此同時，正如回應(yīng)性監(jiān)管理念所暗示的那樣，征管人員應(yīng)該在處理頑固抗拒的納稅人問題時針鋒相對、態(tài)度堅決。

(二)協(xié)同建立“企業(yè)電子檔案”

為辨別、監(jiān)控和追蹤企業(yè)的守法動機并做出回應(yīng)，征管人員應(yīng)制作并善于運用“企業(yè)電子檔案”，將企業(yè)成立時間、電話咨詢記錄、辦稅事項、被風(fēng)險篩查的情況、有無不遵從行為等做簡要登記，并根據(jù)檔案信息對企業(yè)納稅遵從度做初步分類，以便稅務(wù)機關(guān)將征管資源向高風(fēng)險企業(yè)傾斜，比如對有過不遵從“劣跡”企業(yè)實行定期檢查等。同時，基于回應(yīng)性監(jiān)管理論對監(jiān)管主體間協(xié)同合作的要求，各個業(yè)務(wù)科室間應(yīng)緊密合作，以助于識別風(fēng)險。比如征管實務(wù)中很多企業(yè)存在少繳印花稅問題，此時財行稅科和貨勞稅科、所得稅科通力合作，通過比對企業(yè)開票情況、企業(yè)所得稅申報情況和印花稅繳納情況，可以輕松識別少繳和不繳印花稅的企業(yè)，并計入企業(yè)檔案。又如，由辦稅大廳建立業(yè)務(wù)臺賬，定期發(fā)送給風(fēng)險控制局，風(fēng)險控制局根據(jù)臺賬進行篩選，將風(fēng)險嫌疑較大的業(yè)務(wù)形成風(fēng)控任務(wù)下發(fā)給主管稅務(wù)所進行實質(zhì)性審查并限時反饋，以此建立前臺與風(fēng)險控制局之間的溝通橋梁，有效解決前臺無權(quán)要求主管稅務(wù)所做審查導(dǎo)致相關(guān)風(fēng)險點被忽視的問題，真正做到前中后臺部門都參與風(fēng)險管理。基于電子檔案的運用，征管人員可以化被動為主動，及時有效地了解企業(yè)的經(jīng)營狀況和涉稅風(fēng)險，實現(xiàn)對企業(yè)的準(zhǔn)確回應(yīng)，并提升稅務(wù)機關(guān)的威信和對轄區(qū)企業(yè)的震懾能力。

(三)多渠道夯實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量

稅收風(fēng)險管理中的被監(jiān)管者不僅數(shù)量巨大而且具體情況極為復(fù)雜，即使只考慮企業(yè)納稅人也是如此。要實現(xiàn)對企業(yè)的精準(zhǔn)回應(yīng)，必須依靠大數(shù)據(jù)和電子信息系統(tǒng)。國家稅務(wù)總局極端重視數(shù)據(jù)保障工作，據(jù)統(tǒng)計，2016年1月至2019年5月，國家稅務(wù)總局發(fā)布的與納稅服務(wù)直接相關(guān)的政策文件2個，與風(fēng)險管理直接相關(guān)的政策文件14個，與數(shù)據(jù)保障直接相關(guān)的政策文件則多達27個。在具體工作中，建議稅務(wù)機關(guān)從五方面入手夯實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量：一是對金三系統(tǒng)中涉及的各項指標(biāo)口徑進行梳理，經(jīng)濟類型的劃分、國標(biāo)行業(yè)的選擇等要和統(tǒng)計部門的指標(biāo)口徑銜接，制定明確的錄入標(biāo)準(zhǔn)，并加強信息采集人員的培訓(xùn)，確保不同人員的錄入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。二是進一步加大實名辦稅的認(rèn)證力度，同時根據(jù)實名辦稅采集的信息對金三系統(tǒng)登記的相關(guān)人員信息進行變更，保證需要核實相應(yīng)信息時能夠精準(zhǔn)聯(lián)系到人，涉稅信息提醒能精準(zhǔn)推送到企業(yè)。三是研究解決重要歷史數(shù)據(jù)的遷入辦法，確保所得稅后續(xù)管理數(shù)據(jù)的連續(xù)性，特別是涉及結(jié)轉(zhuǎn)抵扣等連續(xù)監(jiān)控的數(shù)據(jù)信息。由于歷史申報表數(shù)據(jù)、虧損彌補臺賬、結(jié)轉(zhuǎn)抵扣臺賬、政策性搬遷、特殊重組等信息都是歷年連續(xù)性管理數(shù)據(jù)，歷史數(shù)據(jù)缺失只能通過納稅人提交數(shù)據(jù)補錄，與以前申報信息是否一致難以核實，潛在風(fēng)險較大。四是探索將企業(yè)財務(wù)人員、辦稅人員從業(yè)資格信息納入涉稅信用管理范圍。上述人員的業(yè)務(wù)水平直接關(guān)系到企業(yè)納稅申報的準(zhǔn)確性、可靠性，將其納入企業(yè)的涉稅信用管理范圍具有現(xiàn)實意義，財務(wù)辦稅人員業(yè)務(wù)水平與申報數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、政策宣傳效果正相關(guān)。五是基層稅務(wù)機關(guān)爭取轄區(qū)內(nèi)政府支持，建立各政府部門涉稅信息共享聯(lián)席會議制度，明確各部門信息共享范圍、方式，由基層稅務(wù)機關(guān)明確職責(zé)統(tǒng)一對外獲取數(shù)據(jù)，然后分發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)科室使用，拓展數(shù)據(jù)共享范圍，提高數(shù)據(jù)共享效率和頻次。