論行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制

摘要：隨著社會的發(fā)展和人們法律意識的提高，越來越多的行政案件出現(xiàn)，其中最為明顯的就是關(guān)于行政不作為的行政案件。結(jié)合目前行政不作為行為進行分析及研究不難發(fā)現(xiàn)，對于行政相對人來說在受理的過程中存在許多的不足，如，受理范圍狹小;行政機構(gòu)獨立性欠缺，結(jié)構(gòu)不合理;救濟程序操作難。成因是：行政主體與行政相對人地位不對等;當(dāng)前無論是在法律層面還是在實務(wù)層面，對于行政主體法定職權(quán)的概念和范圍的解釋都存在爭議;行政不作為追責(zé)機制欠缺和法律不適時。完善我國現(xiàn)行行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的建議：（一）進一步完善相關(guān)法律法規(guī);（二）行政復(fù)議司法化和程序簡易化;（三）逐步規(guī)范信訪等非正式救濟機制;（四）完善建構(gòu)監(jiān)督程序。

關(guān)鍵詞：行政不作為;行政相對人權(quán)利;救濟

中圖分類號：D922.1 ???文獻標(biāo)識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0064-04

行政不作為是指行政主體具有作為的法定義務(wù)，且具備能夠作為的條件，但卻沒有按規(guī)定作為或者未完全作為的一種情形或狀態(tài)。[1]另外行政相對人作為與行政主體相對應(yīng)的一方存在于行政法律關(guān)系中，它是行政法律關(guān)系的重要組成部分。但是在實踐中，對行政相對人的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于對行政主體本身的研究，對行政不作為下行政相對人權(quán)利的救濟研究更為不足。

一、行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的一般分析

（一）行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的概念

行政相對人，或簡稱相對人，也被部分學(xué)者稱之為“行政相對方”[2]62。顧名思義，不作為行為的相對人即行政機關(guān)不作為行為的行政相對方，即行政機關(guān)不履行職責(zé)致其權(quán)益受損的相對人。對這類相對人中權(quán)益受損的救濟是很重要的。

何謂權(quán)利？行政相對人的權(quán)利是由憲法和行政法規(guī)明文規(guī)定的，在其以行政相對人身份出現(xiàn)在行政法律關(guān)系時所享有的，與行政主體的義務(wù)相對應(yīng)的權(quán)利，如申請權(quán)、批評建議權(quán)等等。正是因為行政相對人享有這些權(quán)利，所以其在后續(xù)的行政救濟和行政法治監(jiān)督關(guān)系中可以轉(zhuǎn)化為救濟對象和監(jiān)督主體的法律地位。那何謂救濟？“救濟”在詞典中的解釋是對弱者給與的物質(zhì)幫助，但是在法律中，有學(xué)者將其規(guī)定為“對業(yè)已發(fā)生或業(yè)已導(dǎo)致傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為而進行的糾正、矯正或改正”[3]。因此，可以將法律上的“救濟”等同為“補償”或者“賠償”。不作為行政行為下行政相對人的權(quán)利救濟機制即對行政相對人因行政主體不作為的行政行為所致?lián)p的權(quán)益進行補償或者賠償?shù)闹贫取?/p>

（二）行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的類型

1.正式的權(quán)利救濟機制

第一，行政復(fù)議。行政復(fù)議是行政不作為下行政相對人權(quán)利救濟的常見方式之一，行政復(fù)議被稱作行政糾紛解決的分流機制。另外在特定的案件中，在行政訴訟之前需要完成行政復(fù)議，通過行政復(fù)議落實好后期的監(jiān)督以及內(nèi)部糾錯環(huán)節(jié)，以此來更好地體現(xiàn)整個行政復(fù)議的正確性。行政機關(guān)扮演著主角，同時也是依申請的具有司法性的行政行為，行政相對人的權(quán)利受到侵害時必須自己申請，不申請不處理。行政復(fù)議主要是針對行政行為是否合法、適當(dāng)進行審查。一般以書面審查為原則，必要時也可以通過聽證程序進行。

第二，行政訴訟。行政訴訟也是行政不作為下行政相對人權(quán)利救濟的常見方式之一，行政相對人通過司法的方式來對自己的權(quán)利進行救濟，人民法院通過對侵權(quán)行政行為進行審查，通過維持、撤銷、變更或者其他司法裁決，使違法或違約的行政行為不能取得法律上的約束力，從而為行政相對人提供法律救濟?！缎姓V訟法》已經(jīng)明確提出，對于行政相對人來說，在維護個人合法權(quán)益的過程之中可以結(jié)合具體的行政行為提起訴訟，其中人民法院需要受理。嚴(yán)格按照行政主體的合法性來對行政行為進行分析及研究，了解行政訴訟權(quán)利的合理性和合法性，進而得出最終的結(jié)論并作出公正的裁決，值得注意的是現(xiàn)階段我國行政訴訟的出發(fā)點和主要功能是對受到行政行為侵害的行政相對人提供法律救濟。

第三，行政賠償。行政賠償是行政相對人合法權(quán)利受到侵害時依照法律要求國家承擔(dān)賠償責(zé)任以獲得救濟的制度。在行政相對人提出救濟請求的時候，行政機關(guān)所采取的行為會影響行政相對人的合法權(quán)益，具體包含兩種情況，第一種情況是已經(jīng)出現(xiàn)了實際的損害結(jié)果，導(dǎo)致行政相對于人的財產(chǎn)以及人身受到損害。在對這一類行政行為進行分析及研究時，如果出現(xiàn)了變更、撤銷等行為，那么在救濟的過程之中，極有可能會出現(xiàn)不公正和不完全的問題和矛盾，如行政機關(guān)對發(fā)生的尋釁滋事、群毆等有關(guān)群眾人身安全保護方面的遲延出警、遲延制止等導(dǎo)致產(chǎn)生各種嚴(yán)重后果的，如果只是在法律上宣布其行為屬于遲延履行法定職責(zé)的行政不作為，是違法行政行為，那么因此行為導(dǎo)致的行政相對人的人身財產(chǎn)受到損害不能得到恢復(fù)，這種救濟是不完整的。第二點是會導(dǎo)致絕對性的損害，但是這種損害行為還并沒有產(chǎn)生，例如提起行政訴訟時行政行為已經(jīng)做出但尚未發(fā)生法律效力。

2.非正式的權(quán)利救濟機制

第一，信訪。信訪是行政相對人采用書面或者口頭的方式，向各級政府或者縣級以上工作部門反映情況，提出相應(yīng)投訴請求等，依法由有關(guān)機關(guān)進行處理的一種權(quán)利救濟的方式。在《信訪條例》中明確了各級政府的信訪工作機構(gòu)具體負(fù)責(zé)信訪事宜。其中第十四條規(guī)定了行政相對人可以對行政機關(guān)不作為的行政行為進行信訪。

第二，向地方人大常委會申訴。它是指認(rèn)為受到國家行政機關(guān)侵權(quán)的公民、法人或者其他組織向地方縣級以上的人大常委會提出申訴，由地方縣級以上人大常委會受理的活動。地方人大及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)，擔(dān)負(fù)著決定地方重大事務(wù)、進行重大的人事任免和監(jiān)督由它產(chǎn)生的地方國家機構(gòu)等職能，人民政府負(fù)責(zé)管理具體行政事務(wù)。正是因為這些職能決定了地方人大常委會是行政相對人權(quán)利受到行政不作為侵害時的救濟機制中重要環(huán)節(jié)。

第三，向行政監(jiān)察機關(guān)提出控告。行政相對人對國家機關(guān)及其公務(wù)人員的違法失職行為有權(quán)向監(jiān)察機關(guān)進行控告，其中這里的違法失職行為必然包括行政主體的不作為。另外，各級政府均具有監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)的主要權(quán)利和職能就是行使檢察建議權(quán)和監(jiān)察行政機關(guān)是否依法行政。對行政機關(guān)未依法行政所造成的損害依法采取補救措施。

二、我國現(xiàn)行行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的現(xiàn)實困境

（一）我國現(xiàn)行法律對行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟的規(guī)定

我國對行政不作為下行政相對人權(quán)利救濟相關(guān)規(guī)定始于憲法，《憲法》第四十二條明文規(guī)定了行政相對人對行政主體的行政行為有批評建議的合法權(quán)利，并且對于行政主體的違法失職行為，包括行政不作為，有申訴、控告和檢舉的權(quán)利，對其合法權(quán)利因行政主體的不作為而受到侵害的，有權(quán)要求行政主體予以賠償。這些規(guī)定不僅從根本法上確認(rèn)了我國公民合法權(quán)益的不可侵犯性、行政機關(guān)侵犯公民合法權(quán)益的違法性、國家承擔(dān)行政侵權(quán)行為責(zé)任的不可豁免性。同時憲法作為我國的根本大法，第四十二條的相關(guān)規(guī)定是其他行政救濟法律的基礎(chǔ)。除了憲法外，我國《行政訴訟法》也為行政相對人的權(quán)利救濟提供了法律保障。另外在構(gòu)建法制社會的過程中，我國不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，在1990年和1994年分別頒布了《行政復(fù)議條例》和《國家賠償法》，在2007年則頒布了《行政復(fù)議法實施條例》，通過這種形式來保障司法解釋的公正性和合理性。由此可以看出，我國十分關(guān)注對行政相對人權(quán)利的維護，完善現(xiàn)有的權(quán)力救濟體制，著眼于行政訴訟法的現(xiàn)實條件，通過對申訴、訴訟、復(fù)議等不同行為的分析及研究，充分體現(xiàn)制度的完善性以及科學(xué)性。

（二）我國現(xiàn)行行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的困境

1.受理范圍狹小

近年來，我國在通過不斷地修訂法律的方式來擴大行政救濟的范圍，成效是很明顯的，但總體上還是存在受理范圍狹小問題。如我國的《行政復(fù)議法》明確強調(diào)，對于抽象行政行為來說可以直接提起復(fù)議，但是不能夠單獨產(chǎn)生復(fù)議行政行為，因此需要進行進一步的界定和分析。即申請人不可以僅對規(guī)范性文件不服申請行政復(fù)議，而必須與具體行政行為一起才可申請復(fù)議。這一規(guī)定限制了申請人復(fù)議的權(quán)利，同時現(xiàn)有的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件并沒有直接按照合法權(quán)益的分析要求了解侵犯申請人的權(quán)益，這一點嚴(yán)重影響了申請人的權(quán)益，因此對于這一文件中的相關(guān)結(jié)論來說，還需要進行進一步的分析及研究。

2.行政機構(gòu)獨立性欠缺，結(jié)構(gòu)不合理

司法體制改革對推動司法的穩(wěn)定發(fā)展意義重大，能夠出現(xiàn)充分體現(xiàn)司法的權(quán)威性和獨立性，嚴(yán)格按照法律法規(guī)中的相關(guān)要求實施公正決定和分析[4]，在對法的獨立性要求進行分析和界定時不難發(fā)現(xiàn)，獨立性和中立性最為關(guān)鍵，只有以司法程序規(guī)則為核心，明確最終的裁決要求才能夠體現(xiàn)決定的公正性。但是在行政不作為下的行政相對人權(quán)利救濟方式中存在獨立性缺失問題，以行政復(fù)議為例，行政復(fù)議是行政主體內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯方式，在行政復(fù)議的過程中如何保障行政主體的獨立性是值得思考的問題。再看行政賠償，由于我國立法并未設(shè)立一種專門的賠償救濟機關(guān)，行政賠償救濟不是一種獨立存在的救濟途徑，賠償救濟的取得需通過復(fù)議途徑或訴訟途徑。由于公權(quán)力的強制性導(dǎo)致了行政機關(guān)處于優(yōu)勢地位，行政相對人處于弱勢地位，因此通過行政賠償來達到救濟的目的難以實現(xiàn)。

另外，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政訴訟的限制條件多于行政復(fù)議，因此實踐中很多合法權(quán)利受到侵害的行政相對人難以選擇行政復(fù)議和行政訴訟，被迫地踏上了信訪之路，導(dǎo)致信訪案件不斷增多。但是信訪在我國只是尋求救濟的非正式的途徑，只是作為行政訴訟和復(fù)議等正式救濟途徑的一種輔助性、補充性救濟手段，其并不是常規(guī)化和制度化的權(quán)利救濟機制，因此信訪的增多導(dǎo)致權(quán)利救濟結(jié)構(gòu)的混亂和不合理。

3.救濟程序操作難

目前當(dāng)行政相對人的合法權(quán)利受到侵害時，它的救濟程序操作復(fù)雜且難。主要體現(xiàn)為救濟程序缺乏監(jiān)督。行政相對人對行政救濟的認(rèn)知和理解相對較為淺顯，難以充分體現(xiàn)自身的基本職能，外部基礎(chǔ)機制也沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用和價值。另外與其他的關(guān)系相比，行政內(nèi)部特殊關(guān)系較為復(fù)雜，無法保障內(nèi)部監(jiān)督的合理性以及準(zhǔn)確性，社會公信力呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。比如在行政復(fù)議程序時，大部分主要以書面審查為主體，爭議雙方難以主動參與其中，最終的結(jié)論缺乏客觀性和準(zhǔn)確性。復(fù)議機關(guān)的工作難度持續(xù)加大，最終的結(jié)論難以獲得認(rèn)可，無法保障行政復(fù)議的準(zhǔn)確性。

（三）成因

我國現(xiàn)行行政不作為下行政相對人權(quán)利救濟機制的不足，究其成因無非是行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置的不合理、國家工作人員的原因以及我國現(xiàn)有法律供給不足。

第一，行政主體與行政相對人地位不對等。行政機關(guān)享有具有國家強制力保障實施的公權(quán)力。當(dāng)權(quán)利受到侵害需要救濟時，會直接夸大公權(quán)力的實質(zhì)作用，其中行政機關(guān)扮演著主角，無法維護公民的合法權(quán)益，難以體現(xiàn)公民的參與作用和價值。另外政府部門的社會公信力較足，公眾對政府部門的權(quán)力以及義務(wù)認(rèn)知較為淺顯，受到了民不與官斗傳統(tǒng)觀念的影響，因此在完善救濟機制的過程中出現(xiàn)了許多的問題及障礙。

第二，當(dāng)前無論是在法律層面還是在實務(wù)層面，對于行政主體法定職權(quán)的概念和范圍的解釋都是存在爭議的。這種傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重影響的行政主體職權(quán)的有效界定，同時出現(xiàn)了許多的侵害行為，無法維護行政主體的合法權(quán)益，難以充分體現(xiàn)救濟工作的重要價值，在實踐中也因為行政主體法定職權(quán)界限的模糊造成行政機關(guān)之間的扯皮現(xiàn)象的增加。

第三，我國行政不作為追責(zé)機制的欠缺和法律的不適時，例如我國并沒有直接專門針對行政相對人權(quán)利救濟和保障的法規(guī)等等。

三、完善我國現(xiàn)行行政不作為下行政相對人的權(quán)利救濟機制的建議

（一）進一步完善相關(guān)法律法規(guī)

目前我國對行政相對人權(quán)利進行救濟的相關(guān)規(guī)定很多，但因我國建立行政救濟制度的時間較短，相應(yīng)的法律法規(guī)還不完善，各部門之間的職責(zé)界定還不明晰，無論是理論還是司法實踐中均存在諸多問題。因此當(dāng)行政相對人的合法權(quán)利受到行政不作為的侵害時，對其進行救濟是一項非常復(fù)雜的工作，涉及到行政、司法等多部門的協(xié)作，因此為更好地保障行政不作為下行政相對人的合法權(quán)利需要有一整套完善的救濟體系。這個救濟體系的前提是需要進一步的完善相關(guān)法律法規(guī)，制定專門針對行政相對人權(quán)利救濟和保障的法律法規(guī)。

（二）行政復(fù)議司法化和程序簡易化

行政復(fù)議司法化并不是簡單地按照司法的程序來處理行政復(fù)議案件，在維護原有行政復(fù)議解決方案的前提之下，嚴(yán)格按照公平公正的行政復(fù)議原則落實相關(guān)的工作，充分體現(xiàn)司法制度的指導(dǎo)作用及優(yōu)勢，做到行政復(fù)議機關(guān)具有獨立性、行政程序具有公開性和復(fù)議結(jié)果具有公平性，維護行政相對人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)法律法規(guī)的公正性，嚴(yán)格按照以下步驟落實相關(guān)工作：

第一，建立獨立的行政復(fù)議審理組織，行政復(fù)議機關(guān)在處理行政不作為案件時，應(yīng)選取與原行政不作為主體無利害關(guān)系或者隸屬關(guān)系的具有獨立性的審理組織，在這里可以引入司法程序中的回避制度。以此來充分體現(xiàn)行政復(fù)議機關(guān)的重要作用及價值，保障該機關(guān)能夠獨立的受理相關(guān)的案件。另外對于行政復(fù)議機關(guān)來說需要接受人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)部門之間的獨立性，加強與其他部門之間的聯(lián)系，獨立高效地完成相關(guān)的管理工作并承擔(dān)責(zé)任。

第二，積極擴大行政復(fù)議的審理范圍和管理權(quán)限?！缎姓?fù)議法》第七條中明確強調(diào)了履約抽象行政行為相關(guān)的審查方式及范圍。作為整個法律文件中的重要組成部分，行政規(guī)章抽象行政行為非常關(guān)鍵，范圍有了明顯的擴大，如果出現(xiàn)了違法行為，最終的行政行為所導(dǎo)致的后果將會非常嚴(yán)峻。另外，對于審查的具體范圍來說，不包括有效監(jiān)督以及合法審查，因此在后期落實的過程中很有可能會出現(xiàn)諸多障礙，通過這些問題的分析可以看出，我國需要積極擴大抽象行政行為的審查范圍。

第三，健全行政復(fù)議程序。例如擴大申請的方式、行政復(fù)議受理地點應(yīng)根據(jù)申請?zhí)岢龅姆绞降牟煌兴兓热缧姓?fù)議受理地點應(yīng)根據(jù)申請?zhí)岢龅姆绞降牟煌兴兓?、建立以查清案件事實為前提的?fù)議審查方式、完善復(fù)議聽證程序等等。

（三）逐步規(guī)范信訪等非正式救濟機制

第一，成立獨立的監(jiān)察部門。將監(jiān)察機構(gòu)與政府信訪機構(gòu)相結(jié)合，充分發(fā)揮合力作用，以監(jiān)察信訪局的形式受理相關(guān)的案件，維護政府公共行政管理權(quán)，保障國家公共事業(yè)的穩(wěn)定運作。

第二，完善信訪監(jiān)察制度。一是建立嚴(yán)格的程序規(guī)范，確立信訪法定程序和結(jié)案時間，實行三級信訪終結(jié)制度，對已經(jīng)過三級信訪的事項不予受理。二是強化信訪的查處功能。形成“發(fā)現(xiàn)問題——調(diào)查問題——處理問題”的合理信訪監(jiān)察體系，與此同時對信訪監(jiān)察過程中行為也應(yīng)進行監(jiān)督，形成完善的責(zé)任追究和倒查機制。三是構(gòu)建信訪的法制平臺。

第三，明確細(xì)化信訪的職責(zé)范圍。目前我國信訪中存在機構(gòu)職責(zé)不明、相互推諉現(xiàn)象，為了解決這一難題，有學(xué)者提出，“應(yīng)當(dāng)通過立法，明確有關(guān)部門在交辦和督辦過程中的法律責(zé)任，實行行政問責(zé)制，直接授予信訪機構(gòu)對辦理機構(gòu)人員處分的建議權(quán)，通過明確法律責(zé)任，防止置之不理的問題”其次，嚴(yán)格按照目前的信訪工作開展情況，加強信訪工作與行政復(fù)議和行政訴訟之間的聯(lián)系，行政復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為信訪工作提供指導(dǎo)和支持。

（四）完善建構(gòu)監(jiān)督程序

一方面，進一步加快建構(gòu)行政訴訟的審判監(jiān)督制度。人民法院需要保持自身的獨立性，不能夠直接成為整個程序啟動的主角。例如《行政訴訟法》第63條第1款規(guī)定：“人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會決定是否再審?！逼渲蟹煞ㄒ?guī)明確規(guī)定，人民法院擁有審判監(jiān)督程序的權(quán)利，一旦人民法院啟動程序，違反了不告不理的原則，而且極易造成司法腐敗。另一方面，完善行政相對人的維權(quán)意識，對行政主體的行政行為進行監(jiān)督，形成良好的社會氛圍來建構(gòu)健康的權(quán)利救濟的外部環(huán)境。

結(jié)語

在推動法制社會建設(shè)的過程之中，我國的行政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較大變化，行政不作為所涉及的行政糾紛越來越復(fù)雜。在這類糾紛中行政相對人的合法權(quán)利極易受到侵害，并且侵害后的權(quán)利如何得到有效的救濟已然成為社會熱點和矛盾集中點。而且在行政法律關(guān)系中，雙方主體地位不對等，行政相對人憑借自身力量難以使其受侵害的合法權(quán)利得以救濟，為更好地對行政權(quán)進行制約和更好地保障人權(quán)，對行政不作為下行政相對人的合法權(quán)利進行救濟顯得尤為重要。其中行政糾紛解決機制的構(gòu)建能夠更好地體現(xiàn)救濟機制的重要作用，為行政相對人提供更多的幫助，保障其能夠獲得救濟，維護自身的合法權(quán)益。綜合我國現(xiàn)有立法水平和立法技術(shù)來看，完善行政不作為下行政相對人權(quán)利救濟機制將會是一個漫長的過程，不僅需要研究其行政不作為涉及內(nèi)容，還要制定相關(guān)制度以輔助行政相對人的權(quán)利救濟。

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作者簡介：王肅儀（1998—），女，漢族，浙江臺州人，單位為中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，研究方向為刑法、行政法、法理學(xué)。

（責(zé)任編輯：御夫）