進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系 助力進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窓z疫監(jiān)管

王渤飛

新冠疫情在全球蔓延以來(lái)，一些進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称芳捌渫獍b陸續(xù)被檢出新冠病毒陽(yáng)性。由于涉及國(guó)家主體多，運(yùn)輸主體復(fù)雜，各國(guó)市場(chǎng)法規(guī)參考不一，法律上存在管轄、監(jiān)管、適用等諸多問(wèn)題，因此，對(duì)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称飞婕暗姆梢?guī)制進(jìn)行研究就很有必要。本文根據(jù)我國(guó)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称废嚓P(guān)法律體系的成文情況和適用現(xiàn)狀，初步探討進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称贩ㄒ?guī)制度進(jìn)一步完善的可能出路。

一、做好進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窓z疫監(jiān)管的迫切性

隨著消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提升，進(jìn)口食品在國(guó)內(nèi)趨于普遍。2018年，我國(guó)進(jìn)口食品及原料來(lái)源地涉及170個(gè)國(guó)家和地區(qū)，覆蓋全球73.9%；進(jìn)口食品金額達(dá)到616億美元，成為最大的進(jìn)口食品國(guó)家。其中，進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称分饾u成為食品消費(fèi)的重要組成部分。2019年，食品冷鏈物流需求量約2.35億噸，同比增長(zhǎng)24.65%；物流總額約6.1萬(wàn)億余元，同比增長(zhǎng)27.08%；水海產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量達(dá)440萬(wàn)多噸，同比增長(zhǎng)30.59%，進(jìn)口金額達(dá)158.37億美元，同比增長(zhǎng)31.83%。

然而，新冠疫情引發(fā)的涉疫安全事件頻發(fā)，暴露出我國(guó)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称钒踩O(jiān)管規(guī)制的不足。2020年7月10日，海關(guān)總署通報(bào)，大連海關(guān)、廈門海關(guān)在厄瓜多爾冷凍南美白蝦運(yùn)輸及包裝樣本中檢出新冠病毒核酸陽(yáng)性。自今年7月以來(lái)，我國(guó)至少已經(jīng)11次在厄瓜多爾冷凍南美白蝦包裝上檢測(cè)出新冠病毒。冷凍海鮮產(chǎn)品存儲(chǔ)溫度低，有利于病毒長(zhǎng)久存活，加工、運(yùn)輸、流通、銷售的任何一個(gè)環(huán)節(jié)中存在新冠病毒，都有可能交叉污染或二次污染新冠病毒。因此，補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞、加強(qiáng)預(yù)防機(jī)制，保護(hù)中國(guó)經(jīng)銷商、消費(fèi)者的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)疫情防控成果刻不容緩。

二、進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窓z疫監(jiān)管的現(xiàn)狀

跨境冷鏈運(yùn)行包括境外采購(gòu)、加工、物流、海關(guān)、商檢、關(guān)稅、上岸等諸多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)所涉事項(xiàng)眾多，對(duì)專業(yè)知識(shí)、語(yǔ)言、操作等要求較高，再加上冷鏈?zhǔn)称啡虦囟纫恢?、可監(jiān)控、可追溯的要求以及時(shí)間方面的要求等，使得冷鏈?zhǔn)称返谋O(jiān)管更為復(fù)雜。

1.立法現(xiàn)狀。冷鏈?zhǔn)称飞婕暗绞称钒踩M(jìn)口食品涉及到國(guó)際商事活動(dòng)，因此進(jìn)口食品涉及國(guó)內(nèi)監(jiān)管法規(guī)、跨境電子商務(wù)以及國(guó)際公法、國(guó)際私法、海洋法等眾多法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)主要的相關(guān)成文法律法規(guī)由《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《進(jìn)出口水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進(jìn)出口食品安全管理辦法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等相關(guān)行政法規(guī)構(gòu)成。

（1）《食品安全法》。2009年，我國(guó)《食品安全法》在第六章對(duì)進(jìn)口食品做出了專節(jié)規(guī)定。尚無(wú)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，對(duì)于提交安全性評(píng)估材料規(guī)定了程序；規(guī)定了出入境檢驗(yàn)檢疫部采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制措施的義務(wù)；對(duì)外國(guó)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)分別建立了注冊(cè)與備案制度：規(guī)定了進(jìn)口食品的中文標(biāo)簽及銷售記錄保存期限。2015年，《食品安全法》修改，明確了進(jìn)口食品安全由國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門監(jiān)管；境外生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)出口到我國(guó)的食品及標(biāo)簽、說(shuō)明書負(fù)責(zé)，而進(jìn)口商則應(yīng)建立境外企業(yè)審核制度，增加召回規(guī)定；縣級(jí)以上食品監(jiān)督門應(yīng)當(dāng)對(duì)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的進(jìn)口食品進(jìn)行管理，必須向出入境檢驗(yàn)檢疫部門通報(bào)。此外，還增加了出入境檢驗(yàn)檢疫部門收集、匯總進(jìn)口食品安全信息的規(guī)定，并確立了國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門可以對(duì)別國(guó)（地區(qū)）的食品安全管理體系和安全狀況進(jìn)行評(píng)估審查的制度。

（2）《進(jìn)出口食品安全管理辦法》。該辦法自2012年3月開始實(shí)施，明確了國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局主管全國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理工作，規(guī)定由國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施注冊(cè)管理，對(duì)進(jìn)口食品的進(jìn)口商實(shí)施備案管理，還規(guī)定對(duì)進(jìn)口食品實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。監(jiān)管部門可以將不符合法律要求的進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)和出口商、國(guó)內(nèi)進(jìn)口商、報(bào)檢人、代理人列入不良記錄名單，對(duì)產(chǎn)生違法行為并受到行政處罰的，可以列入違法企業(yè)名單并對(duì)外公布。

（3）其他規(guī)范性文件。質(zhì)檢總局頒發(fā)部門規(guī)范性文件，并不定期地發(fā)布針對(duì)特定來(lái)源地、特定產(chǎn)品的規(guī)范性文件，選擇性地在地域以及時(shí)間上加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)督管理。2020年8月，海關(guān)總署公布《關(guān)于進(jìn)口厄瓜多爾冷凍南美白蝦檢驗(yàn)檢疫要求的公告》，根據(jù)現(xiàn)行多部相關(guān)法律法規(guī)，明確了最新檢驗(yàn)檢疫進(jìn)口厄瓜多爾冷凍南美白蝦的要求，包括厄瓜多爾輸華冷凍南美白蝦生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)經(jīng)厄官方批準(zhǔn)，并獲得中方注冊(cè)等。

（4）國(guó)際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。1983年由衛(wèi)生部、原農(nóng)牧漁業(yè)部和外交部向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于我國(guó)參加聯(lián)合國(guó)食品法典委員會(huì)的請(qǐng)示》，批準(zhǔn)后，中國(guó)正式加入CAC，參與到全球食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定中。通過(guò)更深入地了解各國(guó)進(jìn)口食品安全系統(tǒng)并及時(shí)披露監(jiān)管決策和行動(dòng)信息，我們可以更快地融入全球監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)過(guò)程。

2.監(jiān)管流程。進(jìn)口食品的貨主或其代理商需向海關(guān)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)提供《入境貨物報(bào)檢單》、貿(mào)易合同、裝箱單、提單和貨運(yùn)發(fā)票（復(fù)印件）、產(chǎn)地證明、衛(wèi)生評(píng)價(jià)資料（原件）。對(duì)于需辦理進(jìn)境動(dòng)植物檢疫審批的食用性動(dòng)植物產(chǎn)品，應(yīng)具備進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證和生產(chǎn)國(guó)（地區(qū)）官方機(jī)構(gòu)安全衛(wèi)生證明（原件）。

（1）口岸檢驗(yàn)檢疫。國(guó)家檢驗(yàn)檢疫部門是進(jìn)口食品安全監(jiān)管部門，要貫徹“合格準(zhǔn)入”的通關(guān)原則。對(duì)符合我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口食品、食品相關(guān)產(chǎn)品、食品添加劑發(fā)放檢驗(yàn)檢疫合格證；對(duì)尚無(wú)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食品，由國(guó)家衛(wèi)生行政部門審查后認(rèn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的，方可發(fā)放檢驗(yàn)檢疫合格證通關(guān)。

（2）境內(nèi)上市流通。2018年黨中央國(guó)務(wù)院通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，規(guī)定國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)我國(guó)食品的安全監(jiān)督，包含通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)口的食品的安全監(jiān)管。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局整合相關(guān)職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)健委、經(jīng)貿(mào)委、海關(guān)等部門協(xié)同，更系統(tǒng)地對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行監(jiān)管。共分為三個(gè)系統(tǒng)，國(guó)際共治系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控系統(tǒng)、預(yù)防系統(tǒng)，其中國(guó)際共治系統(tǒng)就是針對(duì)進(jìn)口食品國(guó)際規(guī)則管理的職能。

（3）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)?！妒称钒踩ā芬?guī)定，進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称飞婕皣?guó)外食品標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)或與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)不同的食品要及時(shí)做出評(píng)估，確保有序性、及時(shí)性。對(duì)于食品安全事故，相關(guān)部門（如工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)整合而成的市場(chǎng)監(jiān)督管理局）需及時(shí)向衛(wèi)生行政部門通報(bào)，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)事故的處理與后續(xù)的預(yù)防。

三、進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窓z疫監(jiān)管的突出問(wèn)題

1.標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。目前冷藏冷凍食品的冷鏈物流標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠完善，部分領(lǐng)域規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺失，特別是冷藏冷凍食品溫度控制、品類標(biāo)準(zhǔn)仍然有不少缺項(xiàng)；銷售、貯存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)作業(yè)規(guī)范不夠完善，交接驗(yàn)收規(guī)則不全，未能全面覆蓋冷鏈環(huán)節(jié)，未能實(shí)現(xiàn)有效銜接。

2.監(jiān)管體系不健全。行業(yè)有效監(jiān)管不足，尚未形成穩(wěn)定有效的冷藏冷凍食品銷售監(jiān)管體系；對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的執(zhí)行力不夠，冷鏈溫控跟蹤追溯制度、技術(shù)體系建設(shè)不到位；應(yīng)急響應(yīng)能力有待提高，應(yīng)用信息化不夠科學(xué)、持續(xù)。

3.管理手段不科學(xué)。雖然現(xiàn)有行政法規(guī)中規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形，但在操作上，從輕、減輕的結(jié)果仍然是一定量的罰款，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)成為 “罰款機(jī)關(guān)”。雖有不予處罰的規(guī)定，但必須得是 “沒(méi)有造成危害后果”，而《食品安全法》中的法律責(zé)任設(shè)定多是針對(duì)外觀行為，并未說(shuō)明沒(méi)有造成危害后果的具體情形，導(dǎo)致“不予處罰”條款適用情形很少，企業(yè)對(duì)于自我行為規(guī)范常以繳納罰款背書。

四、健全進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窓z疫監(jiān)管的法律法規(guī)體系

部分地方和企業(yè)已經(jīng)開始利用電子信息化進(jìn)行食品追溯，溯源信息公開透明，有助于迅速找到風(fēng)險(xiǎn)源，增強(qiáng)市場(chǎng)主體自我管理的危機(jī)感和責(zé)任感。立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)配套信息化、追溯和召回制度，爭(zhēng)取盡快作出成文法規(guī)。

加強(qiáng)檢疫監(jiān)管體系建設(shè)，需要明確責(zé)任配置。進(jìn)口食品供應(yīng)鏈復(fù)雜冗長(zhǎng)，涉及參與主體多且分布在多地，應(yīng)當(dāng)從供應(yīng)鏈的特殊性著手，嚴(yán)格遵從國(guó)際食品法典委員會(huì)“出口方政府理應(yīng)承擔(dān)對(duì)其出口食品安全的總體責(zé)任”的規(guī)定，將責(zé)任歸置給出口方政府和國(guó)內(nèi)進(jìn)口商。

在市場(chǎng)參與的內(nèi)部合規(guī)建設(shè)方面，將單一的行政處罰轉(zhuǎn)變成自覺(jué)機(jī)制，主管部門應(yīng)普法執(zhí)法銜接，讓參與者認(rèn)識(shí)到內(nèi)部防范有利于規(guī)避法律和安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而主動(dòng)作為。同時(shí)建立從業(yè)安全資質(zhì)制度，由專業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行內(nèi)部管理，從而提升內(nèi)部監(jiān)督的基本能力。

在行政處罰的法律設(shè)計(jì)上，應(yīng)減少處罰，允許食品安全領(lǐng)域相關(guān)法律有一定的空間進(jìn)行管理設(shè)計(jì)。就《食品安全法》來(lái)說(shuō)，可在類型化規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上設(shè)定行為糾正規(guī)定，不能單一著重外在客觀行為；應(yīng)明確行為后果的危害程度，而不是以列舉式規(guī)定行為和處罰措施，為規(guī)制機(jī)構(gòu)留下合理的裁量空間；提升執(zhí)法過(guò)程的回應(yīng)性，提高執(zhí)行的可參照性；在《食品安全法》的基礎(chǔ)上，允許管理部門針出臺(tái)更為科學(xué)細(xì)化的行政法規(guī)。