惠州：立良法治揚(yáng)塵

鄭秀亮? 張瑞? 陳卓凡

9月29日，《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議批準(zhǔn)。10月19日，惠州市人大常委會(huì)發(fā)布公告，明確《條例》自2021年1月1日起施行。這是自2015年獲得地方立法權(quán)以來，惠州市制定的第5部實(shí)體性地方法規(guī)。

“‘惠州藍(lán)既是最美的城市底色，也是惠州經(jīng)濟(jì)生態(tài)和諧發(fā)展的金字招牌，《條例》的頒發(fā)實(shí)施是惠州為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)采取的強(qiáng)有力舉措，是惠州市發(fā)出守護(hù)‘惠州藍(lán)的法治最強(qiáng)音。”惠州市人大法制委員會(huì)主任委員巫民慧說。

揚(yáng)塵防治新形勢呼喚立法保障

“近年來，市委、市政府高度重視大氣污染防治工作，認(rèn)真貫徹相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，大氣污染防治工作取得了積極成效，我市空氣質(zhì)量在全國重點(diǎn)城市中持續(xù)保持領(lǐng)先水平?！被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今年1—9月，惠州環(huán)境空氣優(yōu)良率97.8%，在全國168個(gè)重點(diǎn)城市中排名第十，珠三角第四;與去年同期相比，綜合指數(shù)改善15.4%，優(yōu)良率上升2.2%，空氣質(zhì)量持續(xù)改善。

然而，隨著惠州積極搶抓國家推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和省推進(jìn)“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局重大機(jī)遇，建設(shè)國內(nèi)一流城市步伐逐步加快，揚(yáng)塵污染防治的管控和治理難度不斷加大，揚(yáng)塵源已成為制約惠州空氣質(zhì)量持續(xù)改善的重要因素。根據(jù)惠州市大氣污染源排放清單研究成果，惠州市的PM10排放主要來源于工地和道路揚(yáng)塵，貢獻(xiàn)率約為54%;揚(yáng)塵源對PM2.5的貢獻(xiàn)也非常顯著，貢獻(xiàn)率達(dá)到11.49%。

面對揚(yáng)塵污染的嚴(yán)峻形勢，2018年開始，惠州將工地、道路揚(yáng)塵污染控制列入藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)任務(wù)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城管執(zhí)法、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門投入了大量人力、物力進(jìn)行空氣質(zhì)量的監(jiān)督與改善。通過推行并強(qiáng)化工地降塵、道路清掃灑水和渣土車管理等措施，今年1—9月，惠州市PM10、PM2.5指標(biāo)已分別下降19%、15.4%。

截至目前，惠州全市近500個(gè)施工工地安裝了揚(yáng)塵噪聲監(jiān)測設(shè)備，共投入使用2220輛新型全密閉智能環(huán)保渣土車，基本實(shí)現(xiàn)全市渣土運(yùn)輸車輛全封閉運(yùn)輸。接下來，惠州市城管執(zhí)法局還將聯(lián)合有關(guān)部門積極推進(jìn)全市占地面積1萬平方米以上工地完善揚(yáng)塵噪聲視頻在線監(jiān)控和運(yùn)輸車輛監(jiān)控。

“雖然我市在揚(yáng)塵管控方面采取了大量措施，取得了一定成效，但是存在的問題仍不容忽視。”惠州市生態(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，由于揚(yáng)塵污染源頭復(fù)雜、監(jiān)管部門眾多，防治工作中存在部門職責(zé)不明晰、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全等問題，施工單位不履行揚(yáng)塵防治責(zé)任、防治措施不到位等情況依然存在，揚(yáng)塵污染問題仍需要政府部門耗費(fèi)大量的行政成本及執(zhí)法力量進(jìn)行監(jiān)管，“這也導(dǎo)致了揚(yáng)塵污染容易反彈?！?/p>

面對惠州市空氣質(zhì)量改善和揚(yáng)塵污染防治工作新形勢，惠州亟須制定符合地方實(shí)際需求的地方性法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。在此背景下，《條例》應(yīng)運(yùn)而生。

構(gòu)建多方參與的防治格局

“《條例》突出地方立法的統(tǒng)籌功能?！蔽酌窕劢榻B，《條例》通過促進(jìn)各級各部門、各種監(jiān)督管理機(jī)制之間的有效銜接，最大程度增強(qiáng)防治合力，促進(jìn)防治格局從單一向多維轉(zhuǎn)變，努力形成多方參與的防治格局。

《條例》一方面明確了各級政府、管委會(huì)、村（居）民委員會(huì)在揚(yáng)塵污染防治工作的責(zé)任。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的揚(yáng)塵污染不容小覷，《條例》增加了村（居）民委員會(huì)的勸阻、報(bào)告和協(xié)助義務(wù)，將揚(yáng)塵污染監(jiān)管從市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）延伸至基層治理的“最后一公里”。

另一方面，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整情況，《條例》對相關(guān)職能部門的職責(zé)進(jìn)行了明確和細(xì)化，理順部門職責(zé)，填補(bǔ)監(jiān)管空白，形成生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理和綜合執(zhí)法、公安交管、交通運(yùn)輸、自然資源和水行政等主管部門各司其職、齊抓共管的工作格局，有效提升監(jiān)管合力。

依托惠州市民信任度較高的12345平臺(tái)，《條例》設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，明確任何單位和個(gè)人有權(quán)通過12345熱線舉報(bào)揚(yáng)塵污染違法行為，有權(quán)向有關(guān)上級部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)部門及其工作人員不依法履行職責(zé)的行為。對于揚(yáng)塵污染違法行為的舉報(bào)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理、反饋并對舉報(bào)屬實(shí)的當(dāng)事人予以獎(jiǎng)勵(lì)。

為確保揚(yáng)塵污染防治的全面性，《條例》根據(jù)惠州實(shí)際，從方便管理的角度對監(jiān)管主體和防治要求一并進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化。

“物料堆場、礦山開發(fā)、建材企業(yè)的砂石堆場此前監(jiān)管主體不明確，缺乏有效監(jiān)管造成環(huán)境污染。”惠州市生態(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，此次《條例》明確由城管部門兜底負(fù)責(zé)物料堆場揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理，參照行業(yè)主管部門分工，由生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、水行政主管部門等負(fù)責(zé)各自對應(yīng)企業(yè)、礦山、港口碼頭、水利工程的堆場揚(yáng)塵污染防治監(jiān)管、落實(shí)責(zé)任，填補(bǔ)監(jiān)管空白。

對于裸露地面綠化、覆蓋此前存在責(zé)任主體不明確的問題，《條例》明確按所屬范圍、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等明確了責(zé)任單位，細(xì)化了監(jiān)管職責(zé)。

為了強(qiáng)化揚(yáng)塵污染的監(jiān)督管理、增強(qiáng)執(zhí)法力度，《條例》一方面規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門要建立揚(yáng)塵污染環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、公布揚(yáng)塵污染信息，并與其他負(fù)有揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門實(shí)現(xiàn)信息共享;另一方面明確負(fù)有揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立日常巡查制度，可以組織開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。

精細(xì)立法突出源頭治理

“《條例》中關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域揚(yáng)塵污染防治措施規(guī)定力求詳細(xì)、具體，突出源頭治理，踐行精細(xì)立法?！蔽酌窕郾硎?，地方性法規(guī)要充分發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，確保立法的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際情況準(zhǔn)確對接，才能實(shí)現(xiàn)“立良法促善治”，《條例》充分體現(xiàn)了這種立法精神。

針對當(dāng)前揚(yáng)塵污染防治涉及較多的法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及各類規(guī)范性文件，內(nèi)容繁雜且個(gè)別存在不一致甚至矛盾的情況，《條例》在不與上位法相抵觸的前提下，結(jié)合學(xué)界理論研究、相關(guān)部門規(guī)范和立法調(diào)研情況，首先合理界定了揚(yáng)塵污染的概念，明確揚(yáng)塵指建設(shè)工程施工、建（構(gòu)）筑物拆除、物料運(yùn)輸與堆放、道路保潔和綠化養(yǎng)護(hù)等活動(dòng)以及地面裸露產(chǎn)生的顆粒物造成的大氣污染。

從概念上嚴(yán)格區(qū)分“揚(yáng)塵”與“工業(yè)粉塵”，對于各類場地的揚(yáng)塵防治規(guī)定限于從“地面、車輛、出入口”角度進(jìn)行規(guī)范，避免與上位法關(guān)于“工業(yè)粉塵”的定義交叉、混淆，確保立法主題與內(nèi)容完全統(tǒng)一。

根據(jù)惠州實(shí)際情況和揚(yáng)塵污染防治工作的客觀需要，《條例》對建設(shè)工程施工、道路和管線敷設(shè)、建（構(gòu)）筑物拆除、物料運(yùn)輸和堆放、道路保潔和綠化等活動(dòng)以及易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)、裸露地面等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)定了揚(yáng)塵污染防治要求。通過細(xì)化圍擋、灑水、覆蓋、密閉運(yùn)輸、車輛沖洗、監(jiān)測監(jiān)控等措施要求，力求從揚(yáng)塵污染的重點(diǎn)源頭上進(jìn)行有效防控。

《條例》在關(guān)于工程施工的規(guī)定中，結(jié)合保護(hù)重點(diǎn)和工程實(shí)際，區(qū)分主要路段和一般路段、管線敷設(shè)工程和其他工程，提出了不同的圍擋要求，避免了脫離實(shí)際的“一刀切”;在關(guān)于散裝、流體物料密閉運(yùn)輸?shù)囊?guī)定中，在明確車輛責(zé)任的基礎(chǔ)上規(guī)定工地、物料堆場和易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)的源頭管理義務(wù)，有針對性地解決車輛遺撒管理難的問題。

為強(qiáng)化揚(yáng)塵污染防治責(zé)任主體的法律責(zé)任，《條例》根據(jù)上位法設(shè)置了常規(guī)性責(zé)任條款，并提高罰款數(shù)額下限、新設(shè)部分行政處罰。施工單位，貯存、裝卸物料及堆場，易揚(yáng)塵企業(yè)未按規(guī)定采取揚(yáng)塵污染防治措施的最高將被處以10萬的罰款，拒不改正的責(zé)令停工或停業(yè)整治;道路綠化、運(yùn)輸車輛未按規(guī)定采取揚(yáng)塵污染防治措施的最高將被處以2萬的罰款。

同時(shí)，針對建設(shè)工程施工、建構(gòu)（筑）物拆除、貯存物料或者物料堆場、易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)的違法行為設(shè)置了按日連續(xù)處罰的規(guī)定，對整改不力的揚(yáng)塵污染違法行為加大處罰力度、提高違法成本。