黑龍江秸稈污染法律規(guī)制研究

張鐵臣 丁慧源

摘要：黑龍江秸稈污染問題影響著可持續(xù)發(fā)展，目前地方層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的地方性法規(guī)407部，黑龍江省對外發(fā)布的地方性法規(guī)13部，但因其過于原則、不夠細(xì)化、分工不明確、權(quán)利義務(wù)扭曲、主體不明確等因素，未能形成長效機(jī)制。要完善通過法律規(guī)制途徑真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)保護(hù)的路徑，必須做到：首先，要強(qiáng)調(diào)法的遵守。提高全民環(huán)保意識，形成全民自愿遵守法律、依照法律辦事的局面。其次，重視法的執(zhí)行。改變執(zhí)法手段單一的現(xiàn)狀，利用無人機(jī)、地面監(jiān)測衛(wèi)星、高塔熱成像攝像監(jiān)控等高科技手段代替基層人員的監(jiān)控，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民“不敢燒”到“不愿燒”觀念的轉(zhuǎn)變。應(yīng)對跨區(qū)域污染問題要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理該問題。第三，推進(jìn)法的適用。完善環(huán)境公益訴訟制度，設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭。第四，制定良好的法律。盡快出臺《黑龍江省秸稈禁燒和綜合利用管理?xiàng)l例》。

關(guān)鍵詞：黑龍江;秸稈焚燒;污染防治;法律規(guī)制

中圖分類號：D922.68 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0074-03

一、黑龍江秸稈現(xiàn)狀

農(nóng)作物在其成熟以后，經(jīng)過收割脫粒處理，剩下的莖、桿部分統(tǒng)稱為秸稈。秸稈屬于農(nóng)副產(chǎn)品，是一種十分重要的生物質(zhì)資源，極具綜合的利用價(jià)值[1]。秸稈資源量（即農(nóng)作物收割后的秸稈可利用量），其計(jì)算方式有多種，本文采用秸稈系數(shù)乘以農(nóng)作物產(chǎn)量的方法得出資源量的具體數(shù)值。通過計(jì)算，黑龍江自2014年以來，秸稈資源量均超過1.1億噸，占全國秸稈資源總量的12.7%，占東北三省資源量的50%左右[2]。如此大體量的秸稈資源確實(shí)寶貴，但在綜合利用水平不高、處理能力較為低下的今天，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展面臨的重大疑難問題。為此，黑龍江省委、省政府推出系列務(wù)實(shí)舉措，并已經(jīng)取得成效。2020年初舉行的第五場“重振雄風(fēng)再出發(fā)·龍江這一年”主題系列新聞發(fā)布會上，黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳一級巡視員李世潤表示，2019年秋冬季黑龍江省秸稈綜合利用取得了歷史性突破，秸稈綜合利用率達(dá)到83.15%，秸稈還田面積超過1億畝。

二、秸稈污染貽害無窮

近些年來，世界各國普遍認(rèn)同可持續(xù)性發(fā)展觀，紛紛將其納入到國家的發(fā)展戰(zhàn)略之中?？沙掷m(xù)發(fā)展觀的核心要義就在于，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是協(xié)調(diào)一致的，為的是讓子孫后代能夠享受充分的資源和良好的生態(tài)環(huán)境[3]。而焚燒秸稈帶來的污染問題卻與可持續(xù)發(fā)展理論相悖。我國常見的處理秸稈的方式有堆積秸稈、焚燒秸稈等。這些不當(dāng)?shù)奶幚矸绞交蚨嗷蛏俣紩o環(huán)境造成一定的污染，其中焚燒秸稈帶來的污染最為嚴(yán)重。首先，秸稈的燃燒能夠大量產(chǎn)生可吸入煙塵顆粒，含有大量氣體污染物，其影響直接導(dǎo)致酸雨、溫室效應(yīng)等環(huán)境問題的出現(xiàn)，給本就糟糕的空氣質(zhì)量“雪上加霜”。而且對口鼻喉眼睛都會產(chǎn)生刺激，引發(fā)咳嗽、流淚等癥狀，對于抵抗力弱的人群來說極易引發(fā)呼吸系統(tǒng)的相關(guān)疾病。其次，秸稈的焚燒會導(dǎo)致土壤中含氮量、有機(jī)質(zhì)的含有量降低，破壞土壤的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步降低土壤保水、保肥的能力。在焚燒過程中，因?yàn)闇囟鹊募眲∩?，土壤中微生物的存在機(jī)會渺茫，嚴(yán)重阻礙其對腐殖質(zhì)的分解，影響其疏松土壤、增加肥力的作用。第三，秸稈焚燒時(shí)產(chǎn)生的煙塵，嚴(yán)重影響空氣的能見度，極易發(fā)生交通事故。且大風(fēng)干燥的秋季，是秸稈焚燒的多發(fā)時(shí)節(jié)，焚燒時(shí)所燃起的火星極易隨風(fēng)飄到附近，引發(fā)火災(zāi)。

三、秸稈污染法律規(guī)制的必要性

環(huán)境的污染制約著國家和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境的保護(hù)和治理已然成為中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)中國富強(qiáng)目標(biāo)的重要組成部分。多年來秸稈污染治理的工作不可否認(rèn)取得了一定的成效，但是治標(biāo)不治本的方式很難從根源上將問題徹底解決。雖然焚燒秸稈行為的產(chǎn)生受到多方面綜合因素的影響和制約，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展生活水平的差異、地理分布不均、產(chǎn)出時(shí)間不同、客觀生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、主觀根深蒂固的傳統(tǒng)思維等等，但究其本源，還是法律規(guī)制制度的不完善和不健全，無法支撐和保障這一問題得到妥善解決。全面依法治國、建設(shè)法治國家作為已經(jīng)寫入憲法的基本國策要求我們，凡事要牢固樹立法治思維，運(yùn)用法律規(guī)制秸稈污染問題是正確可行的，也是非常必要的。

首先，法律規(guī)制具有合法性。雖然秸稈在法律層面上來說屬于農(nóng)戶的合法財(cái)產(chǎn)，受到法律的保護(hù)，其焚燒行為屬于處分財(cái)產(chǎn)的合法行為，但是《憲法》還強(qiáng)調(diào)行為主體在行使其權(quán)利的同時(shí)，不能損害國家、社會、集體和他人的權(quán)利。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經(jīng)說過：自由是在做法律所允許的一切事情的權(quán)利，倘若一個(gè)人能夠做法律所禁止的事情，那么他將不再是自由的了，因?yàn)槠渌艘餐瑯訐碛羞@樣的權(quán)利[4]。所以出于對國家公共利益的保護(hù)，禁止焚燒秸稈的法律規(guī)制行為具有合法性。

其次，追求實(shí)質(zhì)正義的必然選擇。人類對于公平正義的追求，和對公平正義的渴望在千百年間從未停歇。法律是實(shí)現(xiàn)正義的重要武器，正義更是法律所追求的至高目標(biāo)?；诖耍\(yùn)用法律規(guī)制秸稈污染的行為，正是通過形式的正義不斷追求著實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果。在法律規(guī)制過程中，明確主體、客體及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，不斷通過衡量正義的客觀標(biāo)準(zhǔn)來完善，最終才能得到實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果，秸稈燒與不燒、如何燒、如何解決污染、如何綜合利用等問題才能從根本上得到妥善解決。

第三，環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障，為的是創(chuàng)建人類與自然和諧共生的良好局面。享有在平安舒適的環(huán)境中生活和發(fā)展的權(quán)利，便意味著享有環(huán)境權(quán)。權(quán)利的本質(zhì)屬于特定利益之上法律之力，缺乏法律的規(guī)定和保障，權(quán)利很難真正實(shí)現(xiàn)。因此，無論從國家公共利益的角度還是公民個(gè)人環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度來說，只有通過法律規(guī)制途徑才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的保護(hù)。

四、秸稈污染防治法律規(guī)制現(xiàn)狀及完善

（一）規(guī)制現(xiàn)狀

《憲法》明確規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行法治，建設(shè)社會主義法治國家。目前我國中央層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的現(xiàn)行有效法律，包括2018年修訂的《大氣污染法》在內(nèi)共計(jì)6部。部門規(guī)章及規(guī)范性文件共計(jì)40余部。地方層級涉及到秸稈、秸稈焚燒禁燒、綜合利用的地方性法規(guī)407部，可謂是門類眾多、遍地開花。

目前，黑龍江省對外發(fā)布的地方性法規(guī)13部，根據(jù)上位法律和行政法規(guī)的規(guī)定，細(xì)化了關(guān)于秸稈、焚燒禁燒秸稈、秸稈綜合利用的相關(guān)規(guī)定?！斗乐螚l例》中明確規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)制定支持和鼓勵(lì)的相關(guān)政策，建立綜合利用服務(wù)體系，以財(cái)政補(bǔ)貼的形式支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)開展收儲運(yùn)等綜合利用配套服務(wù)。明確職務(wù)行為責(zé)任的落實(shí)制度，對秸稈禁燒工作處置不力的，依有關(guān)法律、行政法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任等。其他地方性法規(guī)例如《黑龍江省耕地保護(hù)條例》中概括性的規(guī)定禁止露天焚燒，以及鼓勵(lì)和支持秸稈粉碎、過腹還田、秸稈氣化利用等綜合利用方式。通過這些規(guī)范性文件的頒布，對于秸稈焚燒污染的防治和資源的綜合利用起到了引導(dǎo)和規(guī)制的作用。但實(shí)事求是地講，每到收獲時(shí)節(jié)或者播種時(shí)節(jié)之前，依然存在焚燒的現(xiàn)象。究其原因，則是沒有從根源上去除病患。其核心就在于法律規(guī)制并不十分健全，從表面上看數(shù)量眾多、層級較為全面，政策措施層出不窮，但是依然存在諸多不足之處，也并沒有形成長效的機(jī)制。過于原則、不夠細(xì)化、分工不明確、權(quán)利義務(wù)扭曲、主體不明確等等諸多問題依然存在，共同制約著問題解決的進(jìn)程，法律引導(dǎo)、評價(jià)、教育、預(yù)測和強(qiáng)制的規(guī)范作用，以及法律的社會作用，未盡其所長。

（二）完善路徑

首先，法的遵守。人民群眾的權(quán)益依靠的是法律提供保障，要從內(nèi)心深處去擁護(hù)和信仰良好的法律制度。目前傳統(tǒng)思維慣式仍無法同農(nóng)耕模式的發(fā)展和科技的進(jìn)步與時(shí)俱進(jìn)，法律思維和法律意識也無法與現(xiàn)代化進(jìn)程相統(tǒng)一。農(nóng)戶環(huán)保意識的不足，本能地與法律規(guī)定的禁燒理念相沖突，這是法律不能得到遵守的原因所在。因此，我們要堅(jiān)定不移地繼續(xù)加大全民普法和守法力度，深入開展法治宣傳教育工作，通過基層行政部門和群眾自治組織廣泛地運(yùn)用各種傳播途徑和技術(shù)措施，進(jìn)行廣播宣傳、活動宣傳、組織學(xué)習(xí)等等。充分利用互聯(lián)網(wǎng)和自媒體傳播技術(shù)，例如短視頻的方式，讓農(nóng)戶在娛樂的過程中通過短視頻的內(nèi)容認(rèn)識到秸稈污染的嚴(yán)重性，明確生存環(huán)境的保護(hù)人人有責(zé)。還可以讓農(nóng)戶更多地了解到綜合利用方式，開拓視野、拓展?jié)撡|(zhì)，積極利用新工藝和新技術(shù)完善秸稈資源的綜合利用。更多地了解相關(guān)法律知識，提高全民環(huán)保意識，為解決相關(guān)問題提供意識保障，形成全民自愿遵守法律、依照法律辦事的良好局面。

其次，法的執(zhí)行。良好的法律如果沒有科學(xué)、合理、有效地執(zhí)行和落實(shí)，廢紙一張的道理人人皆知。目前秸稈污染問題沒有很好地解決，很大一部分原因是因?yàn)榇嬖趫?zhí)行手段單一、執(zhí)法依據(jù)混亂、執(zhí)法主體不明確、權(quán)利義務(wù)落實(shí)不到位、聯(lián)合執(zhí)法遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果、執(zhí)法者業(yè)務(wù)水平和法律素養(yǎng)不高等狀況。懂法不精、用法不對的情況時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法不力不說，還嚴(yán)重影響著法律在人民心中的權(quán)威。隨著法考改革大幕的落下，學(xué)懂法、會用法、用對法的良好局面已經(jīng)鋪開。接下來，我們要不斷地改變執(zhí)法手段單一的現(xiàn)狀，利用科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢，采用無人機(jī)、地面監(jiān)測衛(wèi)星、高塔熱成像攝像監(jiān)控等高科技手段代替基層人員的監(jiān)控，改善基層人員不足的壓力。利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段，加強(qiáng)監(jiān)督、管理和處罰，從另一方面促進(jìn)不敢燒到不愿燒觀念的轉(zhuǎn)變。雖然聯(lián)防聯(lián)控、多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制有其制度上的優(yōu)勢，但是其弊端更加不容忽視，借鑒國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作原理，在多部門聯(lián)合執(zhí)法的同時(shí)要明確領(lǐng)導(dǎo)主體和責(zé)任分工，杜絕權(quán)力濫用、推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。環(huán)境的污染本無界限，當(dāng)出現(xiàn)跨區(qū)域污染問題時(shí)，要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理該問題，不讓污染因?yàn)槿藶榈哪撤N限定而失去可以妥善解決的機(jī)會。

第三，法的適用。我國實(shí)行的是不告不理的司法訴訟制度，體現(xiàn)著充分尊重當(dāng)事人的自主處分權(quán)能。在環(huán)境訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)上，目前尚難以得到充分的保障。究其原因在于受到司法資源的限制、環(huán)境維權(quán)意識淡薄、法律制度不完善、司法不能完全獨(dú)立、訴訟成本高、獲得賠償困難等因素的共同制約。隨著環(huán)境問題解決的迫切需要，以及司法改革的雙重作用下，我們要積極推進(jìn)和完善環(huán)境公益訴訟制度，設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭。環(huán)境公益訴訟是我國環(huán)境保護(hù)的重要武器之一，越來越受到人們的重視。在推動和發(fā)展這一制度的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到本來處在信息、資金、技術(shù)劣勢的原告因?yàn)橹贫鹊谋锥耍茈y收集證據(jù)。所以要適度擴(kuò)寬原告的資格，明確舉證責(zé)任的分配，降低訴訟的成本，解決賠償不到位執(zhí)行困難等問題。這樣才能更好地從司法的角度引導(dǎo)公眾去愛護(hù)和保護(hù)環(huán)境，維護(hù)自身和公眾的環(huán)境權(quán)益。

第四，法律的實(shí)施要以制定良好的法律為前提。法律乃治國理政之關(guān)鍵，在建設(shè)有中國特色社會主義法治體系過程中，必須要堅(jiān)持立法的主導(dǎo)地位。目前，我國對于秸稈污染防治的法律體系，是以多部法律為中心，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋相互銜接和補(bǔ)充的。但正是因?yàn)榉梢?guī)范太多，具體內(nèi)容大多重復(fù)或是原則性概括性，適用性差強(qiáng)人意。因此，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該制定秸稈污染綜合防治利用的專項(xiàng)法律法規(guī)，整合規(guī)范的內(nèi)容，具體落實(shí)專項(xiàng)整治工作，促進(jìn)秸稈污染問題從制度上得到妥善解決。根據(jù)目前狀況來看，從中央層面頒布專項(xiàng)法律進(jìn)行規(guī)制并不現(xiàn)實(shí)。由于地理環(huán)境、資源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在許多差異，“一刀切”的做法無助于問題的解決。就算是強(qiáng)行出臺，依然只能原則性概括性，實(shí)質(zhì)意義微乎其微。在此基礎(chǔ)上，筆者建議以公平正義的價(jià)值觀來利益平衡，尊重農(nóng)民勞動和維護(hù)生態(tài)平衡為基礎(chǔ)，制定秸稈管理政策，黑龍江省應(yīng)該盡快制定省級地方性法規(guī)，即《黑龍江省秸稈禁燒和綜合利用管理?xiàng)l例》。該條例的出臺有助于明確上位法原則概括的規(guī)定，整合規(guī)制內(nèi)容，擺脫多法并用的適用弊端。明確行為主體的范圍、規(guī)制的客體內(nèi)容以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。堅(jiān)持立法的基本原則，充分理清主體及權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在保護(hù)公共利益的同時(shí)不能放棄對行為主體的權(quán)利保護(hù)，保障環(huán)境權(quán)的合理實(shí)現(xiàn)，最大限度追求實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。要充分根據(jù)黑龍江省內(nèi)的實(shí)際情況，廣泛聽取意見，因地制宜地將符合本省禁燒和綜合利用的方式方法地方化、精細(xì)化。明確本省具體的主要利用方式，建立生態(tài)化處理激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，從財(cái)稅多方面給予優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域范圍。明確執(zhí)法主體及資格、方式和責(zé)任的落實(shí)，鼓勵(lì)采用先進(jìn)的科技代替原始的執(zhí)法手段。落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控制度模式，明確領(lǐng)導(dǎo)主體及責(zé)任分工、權(quán)利義務(wù)主體及內(nèi)容。加大宣傳教育工作，明確責(zé)任主體，以誰執(zhí)法誰普法為原則，積極主動地引導(dǎo)和提高農(nóng)戶環(huán)保意識。要從空間和時(shí)間維度明確禁燒的范圍，以及違反規(guī)定的后果。根據(jù)不同后果的性質(zhì)差異，明確行為和后果違反的法律規(guī)定，直觀地正確引導(dǎo)適用法律，更加明確責(zé)任的類型和內(nèi)容，可以起到警示和教育的規(guī)范作用等等。

立法是分配社會資源和社會利益的活動。其內(nèi)容如不具體、權(quán)利義務(wù)如不明確、責(zé)任如不清晰，則難以達(dá)到立法之目的。只有明確具體的內(nèi)容而不僅僅是指導(dǎo)性的規(guī)定才能真正起到法律規(guī)范引導(dǎo)和規(guī)制的作用。秸稈禁燒和綜合利用需要社會共同的努力，法律規(guī)制是保障問題解決的根本，只有通過對秸稈污染防治進(jìn)行法律上的規(guī)制，才能真正地從根源上解決這一環(huán)境污染難題，才能為人民提供良好的生存空間和家園，才能還天空以藍(lán)天白云，留子孫以綠水青山。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：張鐵臣（1989—），男，漢族，遼寧遼陽人，單位為哈爾濱商業(yè)大學(xué)，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

丁慧源（1995—），女，滿族，黑龍江齊齊哈爾人，單位為哈爾濱商業(yè)大學(xué)，研究方向?yàn)槊穹ā?/p>

（責(zé)任編輯：董惠安）

基金項(xiàng)目：本文系研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“秸稈污染綜合防治法律問題研究”（編號：YJSCX2019-597HSD）的階段性成果