青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設(shè)中的社區(qū)社會治安綜合治理問題研究

摘要：隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會治安綜合治理也從政府單向度的責(zé)任走向以社區(qū)為平臺的多主體參與模式轉(zhuǎn)變。社區(qū)作為社會治理的基礎(chǔ)細(xì)胞，越來越凸顯了在“平安社區(qū)”和社區(qū)社會治安綜合治理中關(guān)鍵作用。青海藏區(qū)社區(qū)在推動“平安社區(qū)”和社區(qū)社會治安綜合治理過程中受多方因素的制約。促進(jìn)青海藏區(qū)“平安社區(qū)”社區(qū)社會治安綜合治理的路徑：（一）樹立社區(qū)社會治安綜合治理的新理念，增強(qiáng)群眾歸屬感;（二）要完善社區(qū)社會治安綜合治理的新制度，增強(qiáng)工作的科學(xué)性;（三）要強(qiáng)化重點(diǎn)工作建設(shè)，增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性;（四）要加強(qiáng)對群眾的宣傳與教育活動，增強(qiáng)認(rèn)同感、參與感。

關(guān)鍵詞：青海藏區(qū);平安社區(qū);社區(qū);社會治安綜合治理

中圖分類號：D631.4 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0015-03

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會廣泛而深刻的歷史性嬗變，我國的社會治安綜合治理也走過了從政府主體的“打防并舉”到政府—社會互動的“打防管控一體化”，再到如今政府主導(dǎo)—社會參與的“平安社區(qū)”的共建模式演化。社會治安綜合治理也從單向度的責(zé)任體系走向社區(qū)社會治安防控體系的多主體參與模式，社區(qū)在這過程中也不斷從配角走向主角，逐步發(fā)育壯大為社會治理的主體細(xì)胞，成為推進(jìn)社會治理體系和治理能力提升的關(guān)鍵一環(huán)。

本文在對Z縣的考察中發(fā)現(xiàn)，青海藏區(qū)在“平安社區(qū)”創(chuàng)建中，逐漸形成了“以社區(qū)為龍頭、以社區(qū)網(wǎng)格員為骨架，以‘1+N為組合體”的新型“網(wǎng)格化”社區(qū)管理模式，呈現(xiàn)出了以社區(qū)為平臺，全員參與，全民共建的“平安社區(qū)”的良好局面，激活了平安建設(shè)的“末梢神經(jīng)”，提升了基層社會治理能力水平，人民群眾的安全感與滿意度持續(xù)提升。但也應(yīng)看到，青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不平衡性，使得理想框架模型在落地中總受一些變量因素的影響而出現(xiàn)差距。也正是這些變量因素成為阻滯青海藏區(qū)社區(qū)治理水平和治理能力提升的“短板”“弱項(xiàng)”。

一、對青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設(shè)中社區(qū)社會治安綜合治理發(fā)展的理性考察

黨的十九大報告中指出，“建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”?？梢哉f，“平安社區(qū)”的推進(jìn)是在原有的基礎(chǔ)上，對社會治安綜合治理的內(nèi)容和體系的進(jìn)一步豐富和延展。其更加突出常態(tài)化平安維護(hù)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，對社區(qū)的關(guān)注更加精細(xì)，對公眾的影響更加直接。從價值理性來看，社區(qū)社會治安綜合治理從“運(yùn)動式”“重點(diǎn)任務(wù)突破式”的治安綜合治理體系更加符合人民立場，更加彰顯服務(wù)本質(zhì)，有利于更廣泛地吸納公眾參與其中，有利于形成“人人盡責(zé)、人人享有”的良好社會氛圍。從工具理性來看，青海藏區(qū)在裹挾式參與到社會治理現(xiàn)代化的潮流中時，一些現(xiàn)實(shí)困境需要社區(qū)社會治安綜合治理實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

對Z縣的考察中能管窺青海藏區(qū)社區(qū)發(fā)展的典型特征。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，該縣仍處于一種低效、緩慢、粗放的投資拉動模式，對國家政策扶持依賴性高，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，缺乏后勁，經(jīng)濟(jì)和發(fā)展壓力較大。從社會結(jié)構(gòu)來看，社區(qū)和社會治理發(fā)育緩慢。原本藏族人口為主體的社會結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)治理模式也能有效地和政府管理形成良性互動。但一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和保護(hù)三江源的戰(zhàn)略考量，大量農(nóng)牧民從牧業(yè)分流出來，他們中的一些人離開了所熟悉的游牧生活，又無法融入快速變化的城鎮(zhèn)化生活，成為無所事事的游民。這小部分群體極易受到達(dá)賴集團(tuán)和賭博等不良因素的蠱惑。另一方面，社區(qū)內(nèi)隨著近些年從事挖蟲草和采礦的流動人口增多，對流動人口管理及其帶來的治安問題頻發(fā)，給社會治安的綜合治理工作帶來了挑戰(zhàn)。再加上，青海藏區(qū)社區(qū)多是多民族多宗教聚居的狀況，尤其受藏傳佛教和伊斯蘭教的深遠(yuǎn)影響，是敵對勢力利用民族、宗教問題進(jìn)行分裂滲透和破壞活動的重點(diǎn)地區(qū)，區(qū)域政治敏感度極高，反分裂反滲透的任務(wù)十分艱巨。加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保持社會穩(wěn)定、維護(hù)祖國統(tǒng)一一直以來都是青海藏區(qū)政府工作的底線。

二、青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設(shè)中社區(qū)社會治安綜合治理工作中存在的問題

進(jìn)入新時代，“人民群眾日益增長的美好生活和不平衡不充分發(fā)展”這一主要矛盾在青海藏區(qū)社區(qū)民眾中呈現(xiàn)多種樣態(tài)，人民群眾對社區(qū)社會治安綜合治理有更多新期待和新要求。但在對Z縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，青海藏區(qū)社區(qū)社會治安綜合治理升級轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后，無法跟進(jìn)。總體表現(xiàn)為積極性不高，應(yīng)付狀態(tài)多，工作方式科學(xué)化、規(guī)范化水平不高。這種現(xiàn)實(shí)落差往往會抵消社區(qū)民眾對綜治工作開展的信心。具體來看，主要表現(xiàn)在：

一是觀念上仍存在一些誤區(qū)。社會治安綜合治理的變革與發(fā)展過程是治理體系和治理能力現(xiàn)代化融合發(fā)展的一個縮影。按照治理理念，社會治安綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)多部門協(xié)同配合工程，是需要政府和社會良性互動的工程。但是，在一些領(lǐng)導(dǎo)干部和一些社區(qū)工作人員身上，對社會治安綜合治理工作仍舊保持刻板印象，并沒有意識到自己在其中的主體責(zé)任，反而認(rèn)為：“搞社會治安，這都是司法和執(zhí)法部門的事，與己無關(guān)”，“我只要配合就成?！蓖瑫r，十八大和第五次藏區(qū)工作會議以來，各種利好政策使青海藏區(qū)發(fā)展面臨著大好形勢，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入精力多，對社會管理精力投入少。敏感時期上面催得緊，下面就抓的嚴(yán)，缺乏對綜治工作長效性的認(rèn)識。

二是共建共享機(jī)制仍然不靈。社會治安綜合治理工作要形成“全員參與”格局，首先需要建構(gòu)“全員共建共享平臺”，以此才能真正激發(fā)各方力量。但是，目前Z縣尚未形成完善的社區(qū)平臺與公安部門、各機(jī)關(guān)部門、各社會主體共建機(jī)制，工作被動，協(xié)同意識缺乏，互相推諉的狀況時有發(fā)生，齊抓共管的局面尚未形成。

三是主體責(zé)任不夠明晰。社會治安綜合治理的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)要求各政府職能部門、各社會主體都要在其中發(fā)揮主體責(zé)任，這是與以往職能責(zé)任模式完全不一樣的工作結(jié)構(gòu)。為了優(yōu)化社會治安綜合治理，本著“分級負(fù)責(zé)、屬地管理、誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，每年相關(guān)部門也都通過層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書的形式履職盡責(zé)。但是在具體工作開展過程中，因督查落實(shí)機(jī)制、檢查考評和獎懲制度不夠健全等問題的存在，在工作體制和機(jī)制中沒有得到完全落實(shí)和充分體現(xiàn)，“錯位”“缺位”“不到位”等問題比較突出。除非某個政府部門牽頭形成的一些專項(xiàng)整治活動，否則很難形成合力，管理難以到位。

四是社區(qū)在綜治中的基礎(chǔ)作用發(fā)揮不到位。本應(yīng)是綜治工作的最基礎(chǔ)部門的各社區(qū)、街道綜治辦，由于缺乏與各職能部門的協(xié)同機(jī)制，其基礎(chǔ)地位和作用沒能充分體現(xiàn)出來。實(shí)踐中，社區(qū)往往成為各職能部門的下屬單位，下放文件、傳遞信息，有時候同樣的情況要同時對口好幾個單位，使得社區(qū)更多處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，難以真正抽身出來去謀劃轄區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、服務(wù)群眾的大局問題。

五是社區(qū)力量孱弱影響綜治效果。社區(qū)是最基層的治理力量，也是社會治安綜合治理的關(guān)鍵力量。近年來，隨著對社區(qū)工作的重視，不斷通過提升待遇和拓展職業(yè)發(fā)展通道來吸納人才，但是青海藏區(qū)對社區(qū)工作的認(rèn)識局限，使得社區(qū)工作吸引力不大。Z縣內(nèi)各社區(qū)、街道綜治隊伍在數(shù)量與素質(zhì)、能力層面與社區(qū)工作的重要性相比，與青海藏區(qū)“平安建設(shè)”的發(fā)展形勢相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。在Z縣許多社區(qū)中，不用說對社區(qū)社會治安綜合治理的理論研究、指標(biāo)體系的研究制定、部門工作機(jī)制的改革等，就是日常性的工作研究部署、宣傳工作的開展、社區(qū)綜治工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和檢查督促也缺少人手，影響社區(qū)綜治工作的順利開展。

三、促進(jìn)青海藏區(qū)“平安社區(qū)”社區(qū)社會治安綜合治理的路徑探析

（一）樹立社區(qū)社會治安綜合治理的新理念，增強(qiáng)群眾歸屬感

隨著改革開放的不斷深入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，社區(qū)已成為各種社情民意的釋放點(diǎn)，利益關(guān)系的聚焦點(diǎn)，社會力量的孵化點(diǎn)，社區(qū)的主體功能和地位日趨凸顯。以社會治安綜合治理為切入點(diǎn)，革新社區(qū)治理的理念，不斷提升社區(qū)治理的能力也成為新時期深化社會基層治理的迫切需要。習(xí)近平同志曾深刻指出，發(fā)展理念變化是發(fā)展行動的先導(dǎo)。尤其在青海藏區(qū)，社區(qū)治理的基礎(chǔ)孱弱，歷史欠賬較多的條件下，如何盡快調(diào)整社區(qū)發(fā)展方向，積極挖掘和引導(dǎo)各方力量參與到社區(qū)治理的框架中來，需要社區(qū)治理發(fā)生系統(tǒng)變革，而理念的更新與變革是前提。

社區(qū)社會治安綜合治理的理念層面，要著力推動四個轉(zhuǎn)變，一是從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。沒有社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果無從保障。要重新審視社區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位和作用，社區(qū)是凝聚人心的紐帶，只有各民族人民達(dá)成共識，凝神聚力謀發(fā)展，人民安居樂業(yè)，社會才能長治久安?；诖死砟?，過去在社區(qū)社會治安綜合治理中所形成的單向度的結(jié)果導(dǎo)向指標(biāo)都應(yīng)摒棄。二是從過度維穩(wěn)導(dǎo)向向社區(qū)“平安建設(shè)”“和諧發(fā)展”轉(zhuǎn)變。維穩(wěn)是保障人民幸福生活的必要手段，但過度維穩(wěn)的背后，關(guān)聯(lián)的很多時候并不完全是人民的利益和國家的發(fā)展，反而更多夾雜著個人政績的考量、政府形象的片面理解等消極影響。要對維穩(wěn)予以重新界定，維穩(wěn)不應(yīng)該淪為手段，更應(yīng)該是優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的結(jié)果，是社會治安綜合治理成效的顯現(xiàn)，應(yīng)該從促進(jìn)“平安建設(shè)”“和諧發(fā)展”的過程中謀求長治久安的穩(wěn)定發(fā)展之道。三是從事后應(yīng)對向事前防范轉(zhuǎn)變。以往的社會治安綜合治理強(qiáng)調(diào)事后的處理，但在現(xiàn)代化進(jìn)程高速發(fā)展、各種社會風(fēng)險不斷疊加呈現(xiàn)的今天，只有以社區(qū)為平臺，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會治安綜合治理的全過程控制，重視源頭和日常生活的風(fēng)險預(yù)警，標(biāo)本兼治，才能真正將風(fēng)險控制于未形。四是從“單打獨(dú)斗”到“全員參與”理念的轉(zhuǎn)變。要克服傳統(tǒng)政府管理的慣性思維，以為僅靠一個或多個部門“單打獨(dú)斗”就可以將治理工作做出成效，事實(shí)上，社區(qū)社會治安綜合治理涉及面廣，涉及層次多，涉及事務(wù)繁雜，政府職能部門與社區(qū)各個主體間沒有一個良性互動的機(jī)制，很難取得突破性進(jìn)展。要著力營造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)社會治安綜合治理的新格局。真正讓社區(qū)成為深入了解民情民意，及時預(yù)警并紓解社區(qū)民眾的矛盾，充分讓民眾享受社會治理的文明成果的平臺。

（二）要完善社區(qū)社會治安綜合治理的新制度，增強(qiáng)工作的科學(xué)性

“社會治安綜合治理”的本意是通過制度引導(dǎo)，充分激活各種社會積極因素，形成協(xié)同治理機(jī)制，共同致力于“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的構(gòu)建。新時期，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷成熟完善，社區(qū)作為基礎(chǔ)治理平臺愈加凸顯其重要的地位，發(fā)揮其重要作用。如何更好的利用好這個平臺，使各種被激活的力量平穩(wěn)、順暢地在社區(qū)運(yùn)行，制度引導(dǎo)和規(guī)制是關(guān)鍵。一是通過制度和法律規(guī)制，界定各主體的不同責(zé)任，凝聚合力，共同發(fā)力。各級黨委、政府，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、各社會組織積極參與，齊抓共管，以社區(qū)為核心形成各種協(xié)調(diào)聯(lián)動隊伍和聯(lián)防聯(lián)控隊伍，以此構(gòu)成通力合作，廣泛參與的社區(qū)平安建設(shè)基礎(chǔ)平臺。二是自上到下的綜合方式方法，綜合施策，全面發(fā)力。各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)頒布和制定各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的方法，對“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的構(gòu)建主要起到宏觀發(fā)展方向的規(guī)制和架構(gòu);社區(qū)治理主體主要通過豐富多彩、深入人心的文化教育方式，從微觀層面營造社區(qū)氛圍，形成社區(qū)認(rèn)同和參與力量;各社會組織主體則通過社會參與方式，向社區(qū)居民開放參與平臺。三是各種工作制度的綜合，“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的打造是一項(xiàng)立體、生動的系統(tǒng)工程，從“打擊、防范”到“教育、服務(wù)”到“共建、共享”每個層面都互相交錯，看似細(xì)微，關(guān)系重大，可謂牽一發(fā)動全身。尤其是青海藏區(qū)的社會綜合治理工作涉及的問題更為復(fù)雜，既要從國家安全、經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展、宗教文化融合交流層面考量，又要充分體察民族文化風(fēng)俗與民族情感。所以，要使社區(qū)社會治安綜合治理長效長新，必須加強(qiáng)各項(xiàng)制度的科學(xué)性，以此全面提高社區(qū)社會治安綜合治理水平。

（三）要強(qiáng)化重點(diǎn)工作建設(shè)，增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性

切實(shí)健全宗教事務(wù)管理、防范和打擊“三種勢力”、社會薄弱環(huán)節(jié)管理等的長效機(jī)制，更好地預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素。在重點(diǎn)工作的治理過程中，要抓住地方存在的社會治安管理特殊問題與階段性特點(diǎn)開展工作，如Z縣開展的“對于蟲草采集、礦產(chǎn)開采、流動人口管理”等問題的專項(xiàng)管理工作，非常具有針對性與及時性，防止了這些特殊人物、特殊事件與特殊利益形成了社會矛盾與治安隱患。

要保證“防”的效果，就要在信息預(yù)警與事件處理上下功夫。一是收集綜合預(yù)警信息，并負(fù)責(zé)受理群眾的訴求和求助，集中核理，匯總管轄范圍內(nèi)的社情民意、矛盾糾紛、事故隱患、流動人口、大型建設(shè)等預(yù)警信息的跟蹤、督查、回訪等;二是分流調(diào)解糾紛。對收集來的情況和上級轉(zhuǎn)辦的矛盾糾紛進(jìn)行分流督辦，協(xié)調(diào)處理影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展和穩(wěn)定的重大矛盾糾紛、安全事故隱患、群體性事件的苗頭等;三是牽頭處理突發(fā)事件。負(fù)責(zé)對群體性械斗、集體性上訪、阻塞道路交通、非法游行示威等突發(fā)事項(xiàng)的處置，對造成人員傷亡、經(jīng)濟(jì)重大損失和出現(xiàn)各種災(zāi)亂性事故進(jìn)行緊急的搶救與援助。在防控過程中，要注重現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的運(yùn)用，讓現(xiàn)代手段參與信息技術(shù)與處理分析的過程，提高信息管理的能力。

（四）要加強(qiáng)對群眾的宣傳與教育活動，增強(qiáng)認(rèn)同感、參與感

新時代“平安社區(qū)”視野中的“社會治安綜合治理”與以往的最大不同點(diǎn)就在于從政府的單一責(zé)任向政府與人民群眾同體責(zé)任的轉(zhuǎn)變。從某種意義上來說，人民群眾充分動員、積極參與社區(qū)社會治安綜合治理體系的有效程度直接決定了社區(qū)社會治安綜合治理的成效。要加強(qiáng)對“平安社區(qū)”建設(shè)和社區(qū)“社會治安綜合治理”工作的，提升宣傳效能。一是要注重提升宣傳內(nèi)容的品質(zhì)。城市化、現(xiàn)代化所沖擊的藏區(qū)社區(qū)中，使新社區(qū)模式下的青海藏區(qū)民眾面臨著思維方式、交往方式、生活方式等多方面的改變。宣傳教育工作要迎合這種趨勢，將“平安社區(qū)”和社區(qū)“社會治安綜合治理”工作的理念用生動、立體、細(xì)節(jié)打動的內(nèi)容呈現(xiàn)融入到民眾的日常生活中。二是要拓展宣傳工作的新媒體渠道。近年來，新媒體技術(shù)的飛速發(fā)展打破了青海藏區(qū)民眾信息相對閉塞的局面，成為他們了解世情、國情的重要窗口。要占據(jù)藏區(qū)群眾黏著力比較高的微信、抖音等新媒體渠道，形成良好輿論氛圍。三要協(xié)同多部門開展協(xié)同造勢。利用“綜治宣傳月”活動等機(jī)會，以“平安單位”“平安商場”“平安寺院”“平安村”“平安社區(qū)”等的評選，將“平安社區(qū)”“社區(qū)社會治安綜合治理”的理念深入人心。四是注重加強(qiáng)和引導(dǎo)青少年與在校學(xué)生的思想政治教育工作，增強(qiáng)政治敏銳度，提高思想覺悟，激發(fā)他們維護(hù)并參與“平安社區(qū)”與社區(qū)社會治安綜合治理的熱情。

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作者簡介：趙曉紅（1978—），女，漢族，青海門源人，中共青海省委黨校副教授，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理。

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