青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設中的社區(qū)社會治安綜合治理問題研究

摘要：隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，社會治安綜合治理也從政府單向度的責任走向以社區(qū)為平臺的多主體參與模式轉變。社區(qū)作為社會治理的基礎細胞，越來越凸顯了在“平安社區(qū)”和社區(qū)社會治安綜合治理中關鍵作用。青海藏區(qū)社區(qū)在推動“平安社區(qū)”和社區(qū)社會治安綜合治理過程中受多方因素的制約。促進青海藏區(qū)“平安社區(qū)”社區(qū)社會治安綜合治理的路徑：（一）樹立社區(qū)社會治安綜合治理的新理念，增強群眾歸屬感;（二）要完善社區(qū)社會治安綜合治理的新制度，增強工作的科學性;（三）要強化重點工作建設，增強工作的系統(tǒng)性;（四）要加強對群眾的宣傳與教育活動，增強認同感、參與感。

關鍵詞：青海藏區(qū);平安社區(qū);社區(qū);社會治安綜合治理

中圖分類號：D631.4 ???文獻標識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0015-03

改革開放以來，隨著我國經濟社會廣泛而深刻的歷史性嬗變，我國的社會治安綜合治理也走過了從政府主體的“打防并舉”到政府—社會互動的“打防管控一體化”，再到如今政府主導—社會參與的“平安社區(qū)”的共建模式演化。社會治安綜合治理也從單向度的責任體系走向社區(qū)社會治安防控體系的多主體參與模式，社區(qū)在這過程中也不斷從配角走向主角，逐步發(fā)育壯大為社會治理的主體細胞，成為推進社會治理體系和治理能力提升的關鍵一環(huán)。

本文在對Z縣的考察中發(fā)現(xiàn)，青海藏區(qū)在“平安社區(qū)”創(chuàng)建中，逐漸形成了“以社區(qū)為龍頭、以社區(qū)網格員為骨架，以‘1+N為組合體”的新型“網格化”社區(qū)管理模式，呈現(xiàn)出了以社區(qū)為平臺，全員參與，全民共建的“平安社區(qū)”的良好局面，激活了平安建設的“末梢神經”，提升了基層社會治理能力水平，人民群眾的安全感與滿意度持續(xù)提升。但也應看到，青海藏區(qū)經濟社會發(fā)展水平的不平衡性，使得理想框架模型在落地中總受一些變量因素的影響而出現(xiàn)差距。也正是這些變量因素成為阻滯青海藏區(qū)社區(qū)治理水平和治理能力提升的“短板”“弱項”。

一、對青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設中社區(qū)社會治安綜合治理發(fā)展的理性考察

黨的十九大報告中指出，“建設平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”?？梢哉f，“平安社區(qū)”的推進是在原有的基礎上，對社會治安綜合治理的內容和體系的進一步豐富和延展。其更加突出常態(tài)化平安維護，強調社區(qū)參與，對社區(qū)的關注更加精細，對公眾的影響更加直接。從價值理性來看，社區(qū)社會治安綜合治理從“運動式”“重點任務突破式”的治安綜合治理體系更加符合人民立場，更加彰顯服務本質，有利于更廣泛地吸納公眾參與其中，有利于形成“人人盡責、人人享有”的良好社會氛圍。從工具理性來看，青海藏區(qū)在裹挾式參與到社會治理現(xiàn)代化的潮流中時，一些現(xiàn)實困境需要社區(qū)社會治安綜合治理實現(xiàn)轉型升級。

對Z縣的考察中能管窺青海藏區(qū)社區(qū)發(fā)展的典型特征。從經濟發(fā)展來看，該縣仍處于一種低效、緩慢、粗放的投資拉動模式，對國家政策扶持依賴性高，結構性矛盾突出，缺乏后勁，經濟和發(fā)展壓力較大。從社會結構來看，社區(qū)和社會治理發(fā)育緩慢。原本藏族人口為主體的社會結構中，傳統(tǒng)治理模式也能有效地和政府管理形成良性互動。但一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進和保護三江源的戰(zhàn)略考量，大量農牧民從牧業(yè)分流出來，他們中的一些人離開了所熟悉的游牧生活，又無法融入快速變化的城鎮(zhèn)化生活，成為無所事事的游民。這小部分群體極易受到達賴集團和賭博等不良因素的蠱惑。另一方面，社區(qū)內隨著近些年從事挖蟲草和采礦的流動人口增多，對流動人口管理及其帶來的治安問題頻發(fā)，給社會治安的綜合治理工作帶來了挑戰(zhàn)。再加上，青海藏區(qū)社區(qū)多是多民族多宗教聚居的狀況，尤其受藏傳佛教和伊斯蘭教的深遠影響，是敵對勢力利用民族、宗教問題進行分裂滲透和破壞活動的重點地區(qū)，區(qū)域政治敏感度極高，反分裂反滲透的任務十分艱巨。加強民族團結、保持社會穩(wěn)定、維護祖國統(tǒng)一一直以來都是青海藏區(qū)政府工作的底線。

二、青海藏區(qū)“平安社區(qū)”建設中社區(qū)社會治安綜合治理工作中存在的問題

進入新時代，“人民群眾日益增長的美好生活和不平衡不充分發(fā)展”這一主要矛盾在青海藏區(qū)社區(qū)民眾中呈現(xiàn)多種樣態(tài)，人民群眾對社區(qū)社會治安綜合治理有更多新期待和新要求。但在對Z縣的調研中發(fā)現(xiàn)，青海藏區(qū)社區(qū)社會治安綜合治理升級轉型嚴重滯后，無法跟進。總體表現(xiàn)為積極性不高，應付狀態(tài)多，工作方式科學化、規(guī)范化水平不高。這種現(xiàn)實落差往往會抵消社區(qū)民眾對綜治工作開展的信心。具體來看，主要表現(xiàn)在：

一是觀念上仍存在一些誤區(qū)。社會治安綜合治理的變革與發(fā)展過程是治理體系和治理能力現(xiàn)代化融合發(fā)展的一個縮影。按照治理理念，社會治安綜合治理是一項系統(tǒng)工程，是一項多部門協(xié)同配合工程，是需要政府和社會良性互動的工程。但是，在一些領導干部和一些社區(qū)工作人員身上，對社會治安綜合治理工作仍舊保持刻板印象，并沒有意識到自己在其中的主體責任，反而認為：“搞社會治安，這都是司法和執(zhí)法部門的事，與己無關”，“我只要配合就成?！蓖瑫r，十八大和第五次藏區(qū)工作會議以來，各種利好政策使青海藏區(qū)發(fā)展面臨著大好形勢，一些領導干部對經濟發(fā)展投入精力多，對社會管理精力投入少。敏感時期上面催得緊，下面就抓的嚴，缺乏對綜治工作長效性的認識。

二是共建共享機制仍然不靈。社會治安綜合治理工作要形成“全員參與”格局，首先需要建構“全員共建共享平臺”，以此才能真正激發(fā)各方力量。但是，目前Z縣尚未形成完善的社區(qū)平臺與公安部門、各機關部門、各社會主體共建機制，工作被動，協(xié)同意識缺乏，互相推諉的狀況時有發(fā)生，齊抓共管的局面尚未形成。

三是主體責任不夠明晰。社會治安綜合治理的網狀結構要求各政府職能部門、各社會主體都要在其中發(fā)揮主體責任，這是與以往職能責任模式完全不一樣的工作結構。為了優(yōu)化社會治安綜合治理，本著“分級負責、屬地管理、誰主管誰負責”的原則，每年相關部門也都通過層層簽訂目標責任書的形式履職盡責。但是在具體工作開展過程中，因督查落實機制、檢查考評和獎懲制度不夠健全等問題的存在，在工作體制和機制中沒有得到完全落實和充分體現(xiàn)，“錯位”“缺位”“不到位”等問題比較突出。除非某個政府部門牽頭形成的一些專項整治活動，否則很難形成合力，管理難以到位。

四是社區(qū)在綜治中的基礎作用發(fā)揮不到位。本應是綜治工作的最基礎部門的各社區(qū)、街道綜治辦，由于缺乏與各職能部門的協(xié)同機制，其基礎地位和作用沒能充分體現(xiàn)出來。實踐中，社區(qū)往往成為各職能部門的下屬單位，下放文件、傳遞信息，有時候同樣的情況要同時對口好幾個單位，使得社區(qū)更多處于疲于應付的狀態(tài)，難以真正抽身出來去謀劃轄區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、服務群眾的大局問題。

五是社區(qū)力量孱弱影響綜治效果。社區(qū)是最基層的治理力量，也是社會治安綜合治理的關鍵力量。近年來，隨著對社區(qū)工作的重視，不斷通過提升待遇和拓展職業(yè)發(fā)展通道來吸納人才，但是青海藏區(qū)對社區(qū)工作的認識局限，使得社區(qū)工作吸引力不大。Z縣內各社區(qū)、街道綜治隊伍在數量與素質、能力層面與社區(qū)工作的重要性相比，與青海藏區(qū)“平安建設”的發(fā)展形勢相比遠遠不相適應。在Z縣許多社區(qū)中，不用說對社區(qū)社會治安綜合治理的理論研究、指標體系的研究制定、部門工作機制的改革等，就是日常性的工作研究部署、宣傳工作的開展、社區(qū)綜治工作的指導協(xié)調和檢查督促也缺少人手，影響社區(qū)綜治工作的順利開展。

三、促進青海藏區(qū)“平安社區(qū)”社區(qū)社會治安綜合治理的路徑探析

（一）樹立社區(qū)社會治安綜合治理的新理念，增強群眾歸屬感

隨著改革開放的不斷深入與城鎮(zhèn)化進程不斷加快，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，社區(qū)已成為各種社情民意的釋放點，利益關系的聚焦點，社會力量的孵化點，社區(qū)的主體功能和地位日趨凸顯。以社會治安綜合治理為切入點，革新社區(qū)治理的理念，不斷提升社區(qū)治理的能力也成為新時期深化社會基層治理的迫切需要。習近平同志曾深刻指出，發(fā)展理念變化是發(fā)展行動的先導。尤其在青海藏區(qū)，社區(qū)治理的基礎孱弱，歷史欠賬較多的條件下，如何盡快調整社區(qū)發(fā)展方向，積極挖掘和引導各方力量參與到社區(qū)治理的框架中來，需要社區(qū)治理發(fā)生系統(tǒng)變革，而理念的更新與變革是前提。

社區(qū)社會治安綜合治理的理念層面，要著力推動四個轉變，一是從偏重經濟發(fā)展向強調經濟社會協(xié)調發(fā)展轉變。沒有社會的發(fā)展，經濟發(fā)展的成果無從保障。要重新審視社區(qū)在經濟社會發(fā)展中的重要地位和作用，社區(qū)是凝聚人心的紐帶，只有各民族人民達成共識，凝神聚力謀發(fā)展，人民安居樂業(yè)，社會才能長治久安。基于此理念，過去在社區(qū)社會治安綜合治理中所形成的單向度的結果導向指標都應摒棄。二是從過度維穩(wěn)導向向社區(qū)“平安建設”“和諧發(fā)展”轉變。維穩(wěn)是保障人民幸福生活的必要手段，但過度維穩(wěn)的背后，關聯(lián)的很多時候并不完全是人民的利益和國家的發(fā)展，反而更多夾雜著個人政績的考量、政府形象的片面理解等消極影響。要對維穩(wěn)予以重新界定，維穩(wěn)不應該淪為手段，更應該是優(yōu)化社區(qū)治理結構的結果，是社會治安綜合治理成效的顯現(xiàn)，應該從促進“平安建設”“和諧發(fā)展”的過程中謀求長治久安的穩(wěn)定發(fā)展之道。三是從事后應對向事前防范轉變。以往的社會治安綜合治理強調事后的處理，但在現(xiàn)代化進程高速發(fā)展、各種社會風險不斷疊加呈現(xiàn)的今天，只有以社區(qū)為平臺，實現(xiàn)社區(qū)社會治安綜合治理的全過程控制，重視源頭和日常生活的風險預警，標本兼治，才能真正將風險控制于未形。四是從“單打獨斗”到“全員參與”理念的轉變。要克服傳統(tǒng)政府管理的慣性思維，以為僅靠一個或多個部門“單打獨斗”就可以將治理工作做出成效，事實上，社區(qū)社會治安綜合治理涉及面廣，涉及層次多，涉及事務繁雜，政府職能部門與社區(qū)各個主體間沒有一個良性互動的機制，很難取得突破性進展。要著力營造“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)社會治安綜合治理的新格局。真正讓社區(qū)成為深入了解民情民意，及時預警并紓解社區(qū)民眾的矛盾，充分讓民眾享受社會治理的文明成果的平臺。

（二）要完善社區(qū)社會治安綜合治理的新制度，增強工作的科學性

“社會治安綜合治理”的本意是通過制度引導，充分激活各種社會積極因素，形成協(xié)同治理機制，共同致力于“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的構建。新時期，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷成熟完善，社區(qū)作為基礎治理平臺愈加凸顯其重要的地位，發(fā)揮其重要作用。如何更好的利用好這個平臺，使各種被激活的力量平穩(wěn)、順暢地在社區(qū)運行，制度引導和規(guī)制是關鍵。一是通過制度和法律規(guī)制，界定各主體的不同責任，凝聚合力，共同發(fā)力。各級黨委、政府，社區(qū)治理結構、各社會組織積極參與，齊抓共管，以社區(qū)為核心形成各種協(xié)調聯(lián)動隊伍和聯(lián)防聯(lián)控隊伍，以此構成通力合作，廣泛參與的社區(qū)平安建設基礎平臺。二是自上到下的綜合方式方法，綜合施策，全面發(fā)力。各級黨委和政府主要負責頒布和制定各種政治的、經濟的、行政的、法律的方法，對“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的構建主要起到宏觀發(fā)展方向的規(guī)制和架構;社區(qū)治理主體主要通過豐富多彩、深入人心的文化教育方式，從微觀層面營造社區(qū)氛圍，形成社區(qū)認同和參與力量;各社會組織主體則通過社會參與方式，向社區(qū)居民開放參與平臺。三是各種工作制度的綜合，“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”的打造是一項立體、生動的系統(tǒng)工程，從“打擊、防范”到“教育、服務”到“共建、共享”每個層面都互相交錯，看似細微，關系重大，可謂牽一發(fā)動全身。尤其是青海藏區(qū)的社會綜合治理工作涉及的問題更為復雜，既要從國家安全、經濟社會穩(wěn)定發(fā)展、宗教文化融合交流層面考量，又要充分體察民族文化風俗與民族情感。所以，要使社區(qū)社會治安綜合治理長效長新，必須加強各項制度的科學性，以此全面提高社區(qū)社會治安綜合治理水平。

（三）要強化重點工作建設，增強工作的系統(tǒng)性

切實健全宗教事務管理、防范和打擊“三種勢力”、社會薄弱環(huán)節(jié)管理等的長效機制，更好地預防和減少不穩(wěn)定因素。在重點工作的治理過程中，要抓住地方存在的社會治安管理特殊問題與階段性特點開展工作，如Z縣開展的“對于蟲草采集、礦產開采、流動人口管理”等問題的專項管理工作，非常具有針對性與及時性，防止了這些特殊人物、特殊事件與特殊利益形成了社會矛盾與治安隱患。

要保證“防”的效果，就要在信息預警與事件處理上下功夫。一是收集綜合預警信息，并負責受理群眾的訴求和求助，集中核理，匯總管轄范圍內的社情民意、矛盾糾紛、事故隱患、流動人口、大型建設等預警信息的跟蹤、督查、回訪等;二是分流調解糾紛。對收集來的情況和上級轉辦的矛盾糾紛進行分流督辦，協(xié)調處理影響當地發(fā)展和穩(wěn)定的重大矛盾糾紛、安全事故隱患、群體性事件的苗頭等;三是牽頭處理突發(fā)事件。負責對群體性械斗、集體性上訪、阻塞道路交通、非法游行示威等突發(fā)事項的處置，對造成人員傷亡、經濟重大損失和出現(xiàn)各種災亂性事故進行緊急的搶救與援助。在防控過程中，要注重現(xiàn)代化信息技術手段的運用，讓現(xiàn)代手段參與信息技術與處理分析的過程，提高信息管理的能力。

（四）要加強對群眾的宣傳與教育活動，增強認同感、參與感

新時代“平安社區(qū)”視野中的“社會治安綜合治理”與以往的最大不同點就在于從政府的單一責任向政府與人民群眾同體責任的轉變。從某種意義上來說，人民群眾充分動員、積極參與社區(qū)社會治安綜合治理體系的有效程度直接決定了社區(qū)社會治安綜合治理的成效。要加強對“平安社區(qū)”建設和社區(qū)“社會治安綜合治理”工作的，提升宣傳效能。一是要注重提升宣傳內容的品質。城市化、現(xiàn)代化所沖擊的藏區(qū)社區(qū)中，使新社區(qū)模式下的青海藏區(qū)民眾面臨著思維方式、交往方式、生活方式等多方面的改變。宣傳教育工作要迎合這種趨勢，將“平安社區(qū)”和社區(qū)“社會治安綜合治理”工作的理念用生動、立體、細節(jié)打動的內容呈現(xiàn)融入到民眾的日常生活中。二是要拓展宣傳工作的新媒體渠道。近年來，新媒體技術的飛速發(fā)展打破了青海藏區(qū)民眾信息相對閉塞的局面，成為他們了解世情、國情的重要窗口。要占據藏區(qū)群眾黏著力比較高的微信、抖音等新媒體渠道，形成良好輿論氛圍。三要協(xié)同多部門開展協(xié)同造勢。利用“綜治宣傳月”活動等機會，以“平安單位”“平安商場”“平安寺院”“平安村”“平安社區(qū)”等的評選，將“平安社區(qū)”“社區(qū)社會治安綜合治理”的理念深入人心。四是注重加強和引導青少年與在校學生的思想政治教育工作，增強政治敏銳度，提高思想覺悟，激發(fā)他們維護并參與“平安社區(qū)”與社區(qū)社會治安綜合治理的熱情。

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作者簡介：趙曉紅（1978—），女，漢族，青海門源人，中共青海省委黨校副教授，研究方向為社區(qū)治理。

（責任編輯：御夫）