城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地的規(guī)劃管理研究

田艷青

（山西省孝義市國(guó)土資源局，山西 孝義 032300）

一、城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地的理論分析

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地發(fā)展歷程

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理機(jī)制也逐漸趨于完善。具體而言，城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一，局部建設(shè)階段[1]。二十世紀(jì)五十年代，我國(guó)首次針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地頒布了相關(guān)明文規(guī)定，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟(jì)整地工作指明了方向；第二，全面制度建設(shè)階段。關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地立法工作取得了彌足的進(jìn)步，法律條例內(nèi)容更加細(xì)化，為經(jīng)濟(jì)及耕地保護(hù)均衡發(fā)展、各級(jí)土地的規(guī)劃等工作提供了重要執(zhí)行依據(jù)；第三，可持續(xù)發(fā)展階段。在原有城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地相關(guān)管理?xiàng)l例基礎(chǔ)上增設(shè)了關(guān)于的土地非法轉(zhuǎn)讓?xiě)椭蔚葍?nèi)容，進(jìn)一步提升了城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理工作的專(zhuān)業(yè)性及規(guī)范性。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理重要意義

城鎮(zhèn)建設(shè)是農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，對(duì)驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃及管理工作的重大改革具有重要意義[2]。而為確保城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地的集約利用，以科學(xué)合理的土地資源配置調(diào)整地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相關(guān)管理部門(mén)也應(yīng)基于原有基礎(chǔ)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理手段進(jìn)行不斷調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用，提升土地資源規(guī)劃期間的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及服務(wù)效益。

二、城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理存在局限性

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理缺乏長(zhǎng)效性

在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理期間，存在著規(guī)劃管理機(jī)制缺乏長(zhǎng)效性問(wèn)題?，F(xiàn)階段地區(qū)隨意更改用地規(guī)劃的現(xiàn)象嚴(yán)重，部分地區(qū)忽視外來(lái)資源得合理應(yīng)用，管理人員個(gè)人主觀意識(shí)較強(qiáng)，土地規(guī)劃管理難度大。同時(shí)，由于建設(shè)土地規(guī)劃管理工作缺乏長(zhǎng)效的約束力，致使土地規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容經(jīng)常變更，難以實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用目標(biāo)。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理執(zhí)行力有待提升

城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地管理缺乏執(zhí)行力，致使管理體系過(guò)于簡(jiǎn)化，違法占地及用地行為屢見(jiàn)不鮮[3]。由于地區(qū)有關(guān)部門(mén)的土地資源規(guī)劃管理重要性認(rèn)知度不高，因此所建立的管理體系尚未完善，土地使用權(quán)糾紛問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，不僅大大損害了投資者的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定有序發(fā)展進(jìn)程也造成了嚴(yán)重不利影響。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理受地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響嚴(yán)重

當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理工作受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響嚴(yán)重。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后地區(qū)會(huì)將發(fā)展著力點(diǎn)放置在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對(duì)需要花費(fèi)大量人力及物力資源的城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理工作采取保留態(tài)度；另一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)大量擴(kuò)建開(kāi)發(fā)區(qū)及工業(yè)生產(chǎn)基地工程，占用了大量的耕地資源，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，規(guī)劃及管理工作面臨著巨大困難。

（四）城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理機(jī)制亟待健全

城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地管理機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)亟待健全，缺乏田地制宜及分區(qū)指導(dǎo)等內(nèi)容，使得部分地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略難以適應(yīng)土地規(guī)劃管理要求。不僅如此，存量土地資源利用成本逐年增長(zhǎng)，盤(pán)活存量及增量等規(guī)劃管理工作尚未落實(shí)到地區(qū)中。土地資源使用管理方式較為單一，難以樹(shù)立起宏觀調(diào)控目標(biāo)，導(dǎo)致關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮出重要的實(shí)效價(jià)值。

三、提升城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理有效性的具體對(duì)策

（一）細(xì)化城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理體系

為切實(shí)提升城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理有效性，相關(guān)管理部門(mén)需在原有基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變土地資源規(guī)劃開(kāi)發(fā)粗放化管理體系，細(xì)化量化管理體系內(nèi)容，使其可更加適應(yīng)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[4]。首先，健全土地登記及年檢機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)特別是小城鎮(zhèn)地區(qū)的土地資源規(guī)劃、管理、征用及開(kāi)發(fā)進(jìn)行集成化管理；其次，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格依照國(guó)家及有關(guān)部門(mén)相關(guān)建設(shè)開(kāi)發(fā)用地管理?xiàng)l例，對(duì)土地規(guī)劃管理方案的可行性及經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合衡量，制定出土地用地及規(guī)劃的審核標(biāo)準(zhǔn)；此后，注重縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)的溝通與協(xié)作，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程項(xiàng)目用地進(jìn)行嚴(yán)格的審批。一方面，采取有償用地的策略，依據(jù)相關(guān)規(guī)定制定土地有償使用標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，采用拍賣(mài)及招標(biāo)等方式，確保城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地的規(guī)范性及專(zhuān)業(yè)性；最后，在城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程缺少開(kāi)發(fā)資金的過(guò)程中，可采取預(yù)收出讓金的方式，與建設(shè)部門(mén)進(jìn)行密切協(xié)商。

（二）強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理監(jiān)管力度

注重城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理監(jiān)管力度，提升管理體系內(nèi)前瞻性。依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)及任務(wù)，對(duì)建筑工程用地規(guī)劃中存在的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行事前預(yù)估及評(píng)測(cè)，確保土地資源建設(shè)規(guī)劃與速度可更好適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。注重城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理與地區(qū)人口規(guī)模的適應(yīng)性，明確城鎮(zhèn)人口量及人口增長(zhǎng)速度，確保土地規(guī)劃管理機(jī)制的可行性。充分發(fā)揮出城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理工作的向?qū)ё饔?，與土地總體規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，提升規(guī)劃管理雙重制約職能。

（三）健全城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地市場(chǎng)管理機(jī)制

第一，轉(zhuǎn)變?cè)型恋乩糜?jì)劃管理內(nèi)容，針對(duì)土地資源的存量及增量構(gòu)建起土地資源利用計(jì)劃，以強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地及限制用地的開(kāi)發(fā)力度，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用目標(biāo)[5]；第二，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理期間服務(wù)效益，構(gòu)建建設(shè)用地信息發(fā)布渠道及平臺(tái)，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地存量及利用信息進(jìn)行全面的整合與分析，為投資者投資方向及投資目標(biāo)的確立提供重要執(zhí)行依據(jù)。

（四）做好城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地重要項(xiàng)目控制工作

注重城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃控制工作，針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)及城鎮(zhèn)新區(qū)的總體規(guī)劃方案明確土地資源利用方向，對(duì)可直接影響到城鎮(zhèn)的建筑工程，諸如文教衛(wèi)的場(chǎng)所的建設(shè)等加大土地管控力度。同時(shí)，在重大項(xiàng)目建設(shè)及開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)、的放矢的制定出開(kāi)發(fā)計(jì)劃，以更好的適應(yīng)土地資源市場(chǎng)發(fā)展特征，提升重要項(xiàng)目建設(shè)期間的經(jīng)濟(jì)效益。

總結(jié)：總而言之，城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地規(guī)劃管理能夠切實(shí)彰顯出地區(qū)綜合發(fā)展水平，而為充分發(fā)揮出土地規(guī)劃管理工作積極作用，相關(guān)工作人員應(yīng)依據(jù)土地規(guī)劃要求及目標(biāo)，構(gòu)建起一系列具有長(zhǎng)效性及科學(xué)性的土地規(guī)劃管理機(jī)制，嚴(yán)格依照國(guó)家及頭有關(guān)部門(mén)針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開(kāi)發(fā)用地所頒布的明文規(guī)定，探索出集約型土地開(kāi)發(fā)及規(guī)劃管理的路徑來(lái)。