鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村生活垃圾的治理之道
——以重慶市秀山縣為例

劉婭楠

（華北電力大學(xué)（保定），河北 保定 071000）

一、問(wèn)題的提出

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是國(guó)家提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，早在2005年，十六屆五中全會(huì)上就提出改進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境條件，做好農(nóng)村生活垃圾治理工作；自2006年起，中央一號(hào)文件連續(xù)13年對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理提出科學(xué)合理的治理舉措；2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》中指出：推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾的污染治理和人居生態(tài)環(huán)境的整治與保護(hù)，因地制宜的建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村；國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)，要打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。由此可見(jiàn)，治理農(nóng)村生活垃圾不僅涉及到人居環(huán)境、村容村貌建設(shè)，更關(guān)乎人民對(duì)美好生活的向往和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決的突出問(wèn)題。

截至2017年底，中央財(cái)政累計(jì)投入435億元支持13.8萬(wàn)個(gè)建制村開(kāi)展環(huán)境整治，根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，截至2015年，我國(guó)僅有60%的建制村生活垃圾得到處理，“垃圾圍村”等現(xiàn)象依然存在①。這表明農(nóng)村生活垃圾的污染治理與人居生態(tài)環(huán)境的整治與保護(hù)依然存在現(xiàn)實(shí)困境，在現(xiàn)有條件下，本文引入多中心治理理論，以全國(guó)農(nóng)村垃圾分類(lèi)示范縣秀山縣為例，總結(jié)其治理經(jīng)驗(yàn)，探索一條新時(shí)代農(nóng)村生活垃圾的治理之道，尋求解決垃圾治理“一元”問(wèn)題的“多中心治理”模式。

二、研究縱覽和核心理論

（一）研究縱覽

農(nóng)村生活垃圾治理的研究文獻(xiàn)從2006年開(kāi)始出現(xiàn)，2013-2018年呈上升趨勢(shì)，2019年達(dá)到峰值，當(dāng)前學(xué)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾的污染治理和人居生態(tài)環(huán)境的整治與保護(hù)研究有較為全面的探討，研究視角也較為多樣化，主要集中于以下方面：農(nóng)村垃圾治理政策演變、治理模式、農(nóng)村公共服務(wù)、村民參與行為、垃圾處理方式，研究階段可以分為初期探索階段和逐步成熟階段，在初期探索階段，學(xué)界主要分析的是農(nóng)村生活垃圾治理的困境及其原因，強(qiáng)調(diào)對(duì)其進(jìn)行治理的重要意義。金彥平、汪國(guó)連（2008）認(rèn)為，農(nóng)村村民之間的模仿效應(yīng)以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公地悲劇是農(nóng)村垃圾問(wèn)題不斷嚴(yán)重的主要原因，其建議建立市場(chǎng)進(jìn)入制度進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化管理[1]；王曉毅（2019）則結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村環(huán)境治理提出，在宏觀(guān)現(xiàn)代化不足與微觀(guān)現(xiàn)代化過(guò)度的背景下，鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要重建鄉(xiāng)村的主體性[2]。在逐步成熟階段，大多學(xué)者運(yùn)用實(shí)證研究法，總結(jié)各地的農(nóng)村垃圾治理的經(jīng)驗(yàn)和治理模式，具體如徐文艷（2017）在美麗鄉(xiāng)村背景下總結(jié)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理存在四難、兩化、一低的問(wèn)題，提出“打破‘碎片化’的治理格局，建立權(quán)責(zé)明確的多元責(zé)任主體網(wǎng)絡(luò)”[3]；張俊哲（2012）等聚焦于農(nóng)村社會(huì)，以中國(guó)鄉(xiāng)村所獨(dú)有的特性出發(fā)，建議在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中構(gòu)建多中心參與的良性互動(dòng)模式，以提升社會(huì)合作推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境的有效治理[4]。國(guó)外學(xué)者則普遍認(rèn)為公眾的自我參與是有效治理垃圾問(wèn)題的關(guān)鍵途徑。

總體而言，目前學(xué)界對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的研究雖然比較豐富，但較多地偏向技術(shù)層面和對(duì)策性研究，研究?jī)?nèi)容大多缺乏層次化和深度性的描述和剖析，大多為討論如何結(jié)合地方特色進(jìn)行垃圾治理，缺少一個(gè)宏觀(guān)的適合全國(guó)農(nóng)村垃圾治理的統(tǒng)一可行的治理模板。鑒于此，本文通過(guò)收集資料，運(yùn)用多中心治理理論探討秀山縣垃圾治理中多主體協(xié)同治理的運(yùn)作機(jī)理，探索農(nóng)村生活垃圾多中心治理的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)村垃圾治理提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和建議。

（二）多中心治理理論

奧斯特羅姆摒棄國(guó)家與市場(chǎng)的二元對(duì)立，提出了多中心治理理論，該理論是奧斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學(xué)派的理論體系的核心。多中心治理理論一方面強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理的自發(fā)性，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的共同參與來(lái)達(dá)到一種＂多元共治＂的狀態(tài)；另一方面多中心治理強(qiáng)調(diào)個(gè)體的自主組織與自主治理，減少“搭便車(chē)”行為，實(shí)現(xiàn)有效合理的決策，以發(fā)揮政府市場(chǎng)以外的社會(huì)力量，是構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與、實(shí)現(xiàn)＂多元共治＂的有效方式。

三、重慶市秀山縣農(nóng)村生活垃圾的治理

（一）秀山縣概況

秀山縣地處重慶市東南部，2014年末全縣戶(hù)籍總?cè)丝跒?5萬(wàn)人，下轄27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。2017年6月被住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定為第一批農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)和資源利用全國(guó)示范縣，全縣示范工作已覆蓋100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和85%以上的行政村，生活垃圾減量比例達(dá)25%，農(nóng)村生活垃圾分類(lèi)取得明顯成效。秀山縣的農(nóng)村生活垃圾治理是在政府的主導(dǎo)和引領(lǐng)下，充分發(fā)揮村民主體的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)村民的自我管理、監(jiān)督以及政府的分工合作，借助市場(chǎng)運(yùn)作，統(tǒng)籌解決生活環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理多中心共治的典范。

（二）農(nóng)村生活垃圾治理模式

1.輸入期：政府宣傳先行、政策簡(jiǎn)便易懂，樹(shù)立村民垃圾分類(lèi)意識(shí)。秀山縣政府宣傳現(xiàn)行，解答村民“為何分”的疑惑，撬動(dòng)其認(rèn)為環(huán)境治理就是政府的責(zé)任的觀(guān)念，逐步樹(shù)立“我要分”的思想理念，明確自身的主體責(zé)任。針對(duì)如何分類(lèi)和如何參與到垃圾治理中這一難題，秀山縣政府總結(jié)了農(nóng)村和城市的不同，在放棄之前傳統(tǒng)的混合收集方式的過(guò)程中，循序漸進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)便易行，大類(lèi)粗分”的原則，要求以戶(hù)為單位，對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)易分類(lèi)：易腐垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，設(shè)置“明白卡”，詳細(xì)羅列不同種類(lèi)的垃圾。結(jié)合垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，秀山縣的農(nóng)戶(hù)自主編寫(xiě)了垃圾分類(lèi)的“七字訣”，政府宣傳部門(mén)采集口訣進(jìn)行墻繪宣傳，農(nóng)戶(hù)在垃圾分類(lèi)過(guò)程中發(fā)揮自主性，通過(guò)簡(jiǎn)便易行原則使村民樹(shù)立垃圾分類(lèi)意識(shí)。

2.整合期：政府建章立制，提高村民參與垃圾治理的可持續(xù)性。在農(nóng)村垃圾治理過(guò)程中，村民的自主性和能動(dòng)性極為關(guān)鍵，為避免垃圾治理再度陷入“公地悲劇”的困境，秀山縣針對(duì)村民如何“自主分”和“長(zhǎng)期分”，政府及各部門(mén)建章立制，創(chuàng)新管理體制，實(shí)行有效的獎(jiǎng)懲考核方法，發(fā)揮主導(dǎo)作用，激發(fā)村民的自主性，形成一套上下溝通流暢、管理有效的基層環(huán)保自治體系。在農(nóng)村垃圾的分類(lèi)管理源頭，秀山縣建立了層級(jí)清晰、職責(zé)明確的管理體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)性和村民自身的主動(dòng)性和能動(dòng)性，形成政府和村民共同參與垃圾治理的良性發(fā)展格局。發(fā)揮村民的自主性，通過(guò)鄰里互評(píng)互比，逐戶(hù)評(píng)比，形成良好治理氛圍。制定“積分兌換”、“紅黑榜公示”等村民樂(lè)于接受的激勵(lì)措施，逐級(jí)提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到激勵(lì)村民的目的。政府建立監(jiān)督考核機(jī)制，村民發(fā)揮中心作用進(jìn)行自我監(jiān)督、自主治理，政府與村民之間形成良性互動(dòng)，推進(jìn)垃圾有效治理。

3.運(yùn)轉(zhuǎn)期：引入市場(chǎng)主體，村民、企業(yè)雙向獲利促進(jìn)良性循環(huán)。在垃圾處理這個(gè)重要階段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的無(wú)害化，進(jìn)而達(dá)到資源化至關(guān)重要，這需要科學(xué)化的治理手段。秀山縣在垃圾分類(lèi)收集后，將易腐的可堆肥垃圾運(yùn)用生物制肥的方式處理，不可堆肥的垃圾則進(jìn)行無(wú)害化處置。同時(shí)，在垃圾治理中引入企業(yè)主體，政府主導(dǎo)，加大社會(huì)資金投入，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)，秀山縣啟動(dòng)農(nóng)村垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，由重慶三峰環(huán)境集團(tuán)股份有限公司于2017年公開(kāi)招標(biāo)取得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，依據(jù)招標(biāo)文件，完成項(xiàng)目前期設(shè)備建設(shè)工作，2019年正式開(kāi)工投入建設(shè)。該企業(yè)集團(tuán)規(guī)劃建立一條垃圾焚燒生產(chǎn)線(xiàn)，從垃圾的收集、運(yùn)輸至焚燒等產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

四、對(duì)我國(guó)的啟示建議——探索農(nóng)村生活垃圾多中心治理之道

（一）堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村生活垃圾治理

首先，要明確政府在農(nóng)村垃圾治理中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，多中心治理需要政府設(shè)置政府、市場(chǎng)的邊界，對(duì)整體的治理予以指導(dǎo)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)村民、組織的自主治理進(jìn)行積極的引導(dǎo)和幫扶。其一，完善農(nóng)村環(huán)保治理機(jī)構(gòu)，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立基層治理機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村環(huán)境治理小組，聽(tīng)取農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)、反饋村民需求，同時(shí)不斷規(guī)范自身工作機(jī)制，進(jìn)行機(jī)構(gòu)的有效管理。其二，完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全相關(guān)法律法規(guī)。為防止在提供農(nóng)村垃圾治理服務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，政府必須建立多中心的監(jiān)督問(wèn)責(zé)體制，這也是奧斯特羅姆多屮心治理的主要內(nèi)容之一，他認(rèn)為可以通過(guò)監(jiān)督、分層制裁以及解決沖突的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體制。其三，政府應(yīng)探索提高村民環(huán)保意識(shí)的長(zhǎng)效宣傳路徑，為垃圾治理注入內(nèi)在推動(dòng)力。激發(fā)村民垃圾分類(lèi)興趣，實(shí)行有效的激勵(lì)措施，激發(fā)村民參與治理的主動(dòng)性，為農(nóng)村垃圾治理提供內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制重要作用，積極引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)村垃圾治理

在多中心治理理論視域下，在農(nóng)村垃圾治理中引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)治理主體和資源進(jìn)行有效的配置。政府可以通過(guò)將公共物品生產(chǎn)、供給外包給市場(chǎng)的形式，使市場(chǎng)這一主體能夠有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)的治理。引入市場(chǎng)機(jī)制后，政府采取公開(kāi)招標(biāo)的方式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，眾多的企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)性，這樣大大提高農(nóng)村垃圾治理的效率和質(zhì)量。

（三）提高村民環(huán)保意識(shí)，構(gòu)建村民垃圾自主治理機(jī)制

村民能夠有意識(shí)、有能力的、并且自發(fā)組織的參與農(nóng)村垃圾治理，是環(huán)境多中心治理的內(nèi)在核心。首先需要各級(jí)政府發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，落實(shí)基層政府工作責(zé)任，抓住“利益相關(guān)原則”，增強(qiáng)宣傳工作；通過(guò)簡(jiǎn)便易行的分類(lèi)原則，使村民自發(fā)地進(jìn)行垃圾分類(lèi)；支持各個(gè)村鎮(zhèn)成立相關(guān)的機(jī)構(gòu)，自發(fā)的根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定解決方案，同時(shí)政府要在政策上給予支持，通過(guò)實(shí)際參與不斷提高村民自主治理的意識(shí)，更加有效的解決農(nóng)村垃圾問(wèn)題。在村民自主治理可以得到有序進(jìn)行后，將村民們組織起來(lái)進(jìn)行自主治理是基層政府需要考慮的一個(gè)重要內(nèi)容，可以發(fā)揮村民自組織的優(yōu)勢(shì)，政府扶持村民自發(fā)形成的組織，動(dòng)員全村村民在已有自組織基礎(chǔ)上成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的垃圾治理委員會(huì)，賦予該組織使命感和正式感，循序漸進(jìn)地培養(yǎng)村民參與農(nóng)村生活垃圾治理的意識(shí)和能力。

注釋?zhuān)?/p>

①中國(guó)政府網(wǎng).環(huán)境保護(hù)部答網(wǎng)民關(guān)于“農(nóng)村缺垃圾回收處理、家門(mén)口快變成垃圾山”的留言http：//www.gov.cn/hudong/2018-02/26/content_5268853.htm，2018-02-26.