我國公立高校投入模式：變遷、分析與思考

徐孝民 莫蕾鈺

摘 要：經(jīng)費籌措在公立高校建設(shè)中具有舉足輕重的作用。從時間上將我國公立高校投入模式劃分為“政府全額資助、多元籌資探索、擴招后再調(diào)整、特色拓展和‘提質(zhì)增效+國際化發(fā)展”五個階段，歸納梳理各階段投入模式具體內(nèi)容。從經(jīng)濟增長的需求、管理思想的導(dǎo)向、財稅制度的變革和高等教育規(guī)模擴張四個方面分析投入模式變化的成因，探討我國公立高?，F(xiàn)行投入模式目前存在的問題，給出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：公立高校;投入模式;教育管理

我國公立高校經(jīng)費籌措已形成政府主導(dǎo)、社會力量多元投入的格局，[1]資金投入在總量、充分度、多樣性和公平性等方面得到充分體現(xiàn)。同時，形成了包括提升國家獎學(xué)金的資助力度、擴大國家助學(xué)金的資助范圍和優(yōu)化國家助學(xué)貸款制度在內(nèi)的學(xué)生資助體系，教育公平性得到有力保障，獲得了國內(nèi)外廣泛認可。

根據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)：1949年，全國202所高校在校學(xué)生11.65萬人，高等教育毛入學(xué)率不足0.5%;2018年，全國普通高校2，663所，在學(xué)總規(guī)模達到3，833萬人，高等教育毛入學(xué)率達到48.1%，[2]經(jīng)費總投入達到12，013億元，生均教育經(jīng)費總支出達到36，294元[3]。高等教育的供給規(guī)模及生均經(jīng)費的充足度得到了充分保障。

投入模式變遷

我國公立高校的投入模式受到經(jīng)濟增長和管理制度等因素的影響在不同時期呈現(xiàn)出不同特點。

1. 1949年—1985年：政府全額資助

1949年，中華人民共和國成立后，政府逐步接管了舊中國的國立和私立高校，于1952年基本實現(xiàn)高校公立化，高校投入為政府財政撥款全資助型。就讀學(xué)生不須繳納學(xué)費，由政府提供金額及資助范圍不等的人民助學(xué)金補助其生活。財政撥款采用“基數(shù)加增長”模式，即以上年教育撥款為基數(shù)，加上預(yù)算期的調(diào)整部分，計算預(yù)算期總額。在具體實施中，出現(xiàn)了高校不斷增大開支，以獲取次年增加撥款的現(xiàn)象。

2. 1986年—1998年 ：多元籌資探索期

1986年，國家教委和財政部發(fā)布《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》，確定高校年度教育事業(yè)費預(yù)算由主管部門按照國家的總投入和對不同科類、層次、地區(qū)情況，按綜合定額加專項補助的辦法進行核定，即將“基數(shù)加增長”的教育事業(yè)費撥款模式改變?yōu)椤熬C合定額加專項補助”模式，同時執(zhí)行“包干使用，超支不補，節(jié)余留用”原則。其中，綜合定額部分主要由政府主管部門按定額標準和學(xué)生人數(shù)核定下達，專項補助對“綜合定額”補充，由財政部門和教育部門根據(jù)國家政策導(dǎo)向和學(xué)校特殊需要核定下達，主要包括學(xué)科建設(shè)經(jīng)費、中遠期教師隊伍培訓(xùn)建設(shè)費等。[4]

在財政外資金籌集方面，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“高等學(xué)校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費生”和“有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費;有權(quán)利用自籌資金”等規(guī)定。1989年，原國家教委等三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費和住宿費的決定》，正式建立高校學(xué)費制度。隨著自費生、委培生等計劃外高學(xué)費學(xué)生人數(shù)不斷增加，與計劃內(nèi)低學(xué)費學(xué)生，不交學(xué)費的師范、農(nóng)林等專業(yè)學(xué)生，形成了高校學(xué)費三軌制。[5]1993 年，國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的“財、稅、費、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”更明確了多元籌資思路，并通過1995年的《中華人民共和國教育法》和1998年的《中華人民共和國高等教育法》而獲取法理地位。[6]但此模式在實施初期不免滋生若干問題，于是1996年《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》指出：“學(xué)費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定”，并且“高等學(xué)校學(xué)費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%。具體比例須根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和群眾承受能力分步調(diào)整到位”，于1997年基本完成公辦高校招生收費并軌。

3. 1999年—2008年：擴招后再調(diào)整

隨著改革深化，對高校人才供給量提出更高要求，但國家財政負擔較重，而通過不斷增長學(xué)雜費來補充辦學(xué)資金的非議較多，亟須探索其他有效投入途徑—調(diào)整撥款方式+銀行借貸為主的多元籌資模式應(yīng)運而生。

1998年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》將大批中央高校下放到地方，讓省級政府成為高等教育支出責任的主要承擔者。而隨著公立高校擴招，各級財政撥款與學(xué)費的增長也難以應(yīng)對。對此，教育部于1999年開始改善學(xué)生資助體系，當年，中國人民銀行、教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》，初期的國家助學(xué)貸款制度由政府補貼部分利息;2000年，各高校開始建立“綠色通道”，對家庭經(jīng)濟困難新生先辦理入學(xué)手續(xù)，入學(xué)后評估家庭經(jīng)濟情況再資助;2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》，擴展了國家助學(xué)金的資助覆蓋面及資助力度，使其與國家助學(xué)貸款制度并行，形成較完善的高校學(xué)生資助體系。

關(guān)于允許公立高校通過銀行貸款的問題，時任教育部部長陳至立在教育部2000年度教育工作會議上的講話中，要求利用銀行貸款加大校園改造和建設(shè)力度， 使學(xué)校的教學(xué)、體育、基礎(chǔ)設(shè)施有較大改善。[7]自此，金融貸款成為高校融資的重要甚至主要渠道，并隨著高校規(guī)模進一步擴張而加劇。[8] 2004年，為控制高校貸款過度擴張，教育部發(fā)出《關(guān)于建立直屬高校銀行貸款審批制度的通知》，建立了部屬高校的銀行貸款審批制度。此后，江蘇、安徽、河北等省也紛紛對本省高校銀行貸款進行控制，但鄔大光教授課題組（2006年）調(diào)查依舊顯示：我國公立高校貸款規(guī)模仍高達2，000億元～2，500 億元;[9]截至2010年底，全國1，164所地方普通公立高校負債2，634.98億元，眾多公立高校深陷還貸還息“雙重困境”。

4. 2009年—2014年：特色拓展

2008年，為進一步規(guī)范公立高校投入管理，財政部、教育部發(fā)布的《關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》提出：“改革的總體思路是：完善支持體系，突出高校職能;細化綜合定額，體現(xiàn)辦學(xué)差異;穩(wěn)定專項投入，明確支持重點。增加績效撥款，構(gòu)建激勵機制”，具體操作中，項目撥款占比提升，參考高?？冃нM行撥款;同時，將更多社會資源轉(zhuǎn)化為育人資源，著力構(gòu)建高校與實務(wù)部門、科研院所和行業(yè)企業(yè)協(xié)同培養(yǎng)人才的有效機制。從2010年起，教育部先后推出了卓越工程師、卓越新聞人才、卓越法律人才、卓越農(nóng)林人才和卓越醫(yī)生等教育培養(yǎng)計劃，取得了很好的效果。研究型高校普遍重視申報國家級科研項目并轉(zhuǎn)化科研成果。為減低支出壓力、轉(zhuǎn)移風(fēng)險和提升資源配置效率，一些高校結(jié)合自身資產(chǎn)和特色職能，選擇若干基礎(chǔ)設(shè)施與校外單位聯(lián)合經(jīng)營，還有一些地方高校注意培養(yǎng)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)需要的特色人才并且建立相應(yīng)的咨詢培訓(xùn)服務(wù)機構(gòu)。2009年以來，政府投入比例開始提升并持續(xù)增長，學(xué)費增長速度重回10%以下，學(xué)雜費收入占比持續(xù)降低，[10]特色拓展作用凸顯。

5. 2015年以后：提質(zhì)增效+國際化發(fā)展

該時期財政撥款的管理方式突出刪繁增效與規(guī)范提質(zhì);同時，為了促進“雙一流”建設(shè)與“一帶一路”倡議的推進，高校開始對標海外籌資經(jīng)驗：不但要努力募捐、提升產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，而且深入探索涉外辦學(xué)的經(jīng)濟增長點。

2015年，財政部、教育部印發(fā)《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，以完善基本建設(shè)支出、降低重復(fù)項目支出、優(yōu)化項目配置為目標。同年頒布的《教育部關(guān)于直屬高校落實財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責任 嚴肅財經(jīng)紀律的若干意見》也明確“健全財務(wù)治理體制和運行機制……規(guī)范內(nèi)部財務(wù)治理體制和運行機制”。此外，教育部《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》也提出，“主要采取按照因素、標準、政策等辦法科學(xué)合理分配資金，促進高校公平公正競爭。” 2017年，財政部頒布《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》，更為構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)和規(guī)范的新的政府會計制度奠定基礎(chǔ)。[11]

2015年，國務(wù)院《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》的出臺，讓國內(nèi)重點高校有了對標海外知名高校的資金起點，學(xué)習(xí)國外高校先進的募捐與產(chǎn)學(xué)結(jié)合經(jīng)驗，提升利益相關(guān)者的滿意度及回饋可能性。貫徹“一帶一路”倡議，也促進了我國公立高校留學(xué)生數(shù)量增長和中外合作辦學(xué)項目擴展。

目前，我國公立高校的籌資依舊是財政與學(xué)費收入占據(jù)80%以上，其他融資模式逐漸成長，主要表現(xiàn)為：一是財政投入為主，中央、地方分擔撥款，以地方為主[12]，整體占比上升到60%以上;二是高校學(xué)費水平基本穩(wěn)定略有提升，整體占比略有下降;三是高校PPP（在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作）融資模式有進一步的發(fā)展;四是校企合作不斷深入，科研轉(zhuǎn)化、訂單培養(yǎng)、咨詢服務(wù)等多種方式，使高校的知識及智力資本貨幣化所得絕對額變大;五是社會捐贈熱情增強，校友及企業(yè)大額捐贈數(shù)明顯增加;六是其他籌資渠道不斷創(chuàng)新，如利用外匯儲備注資、教育信托、融資租賃實驗室，利用股市、債券市場等資本市場渠道。[13]

投入模式變化的原因

1.經(jīng)濟增長的需求

經(jīng)濟增長決定了對高等教育的投入總量終將越來越高。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、社會文化水平的提升都會促使高端人才的需求增長，良性循環(huán)又會持續(xù)推高對高等教育服務(wù)的質(zhì)、量需求，從而必然需要資源投入的不斷提升。

教育市場全球化發(fā)展還決定了未來經(jīng)費競爭加劇。一方面，世界一流高校競爭需要不斷增長且穩(wěn)定的經(jīng)費保障，[10]如何在主流資金渠道投入不足的情況下仍高效運行有待進一步探索;另一方面，隨著全球化的推進，世界高等教育市場的融通與競爭會愈加激烈，從而使得我國公立高校收入面臨更多的不確定性。

2.管理思想的導(dǎo)向

科教興國戰(zhàn)略決定了政府對高校的經(jīng)費投入的基本增長。自1999年首次提出科教興國戰(zhàn)略以來，教育對國家生產(chǎn)及社會進步的核心推動作用就被反復(fù)肯定。2010年，提出財政性教育經(jīng)費占GDP 4%的目標，更是為保障教育支出的基本穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)當注意的是，增強高校自主權(quán)與高校加大對財政外經(jīng)費需求相伴隨。自1985年教育體制改革開始，高校的自主權(quán)就不斷增強，而隨著高校職能及社會影響隨之拓展，高校對社會資源的多元性、廣泛性和穩(wěn)定性需求隨之提升，從而增加了對財政外經(jīng)費的需求。

3.財稅制度的變革

作為公立高校收入的最主要部分，財政撥款的充足性、國家對事業(yè)單位的審計強度都會影響高校主體收入的規(guī)模。財政對高等教育投入多少、由中央還是地方來提供財政撥款，關(guān)系到各高校所能分得的“蛋糕”總量。中央財政只承擔全國5%的高校財政投入，而地方財政卻需要承擔全國95%的高校投入。大部分地方高校財政收入規(guī)模會相對更小。同時，對高校支出的約束程度會影響高校的籌資積極性及難易程度。公立高校財務(wù)管理要服從國家對事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行效率及信息披露的管控，這些關(guān)系到高校收入資金“好不好花”的問題。高校希望去尋找更具自由度的資金，而部分企業(yè)的投資或捐贈也是希望能搭乘政府的“便車”，享受政府作為主要投資方的“溢出”效益。另外，財稅制度的改革會直接關(guān)系到居民收入，決定了其支付及捐贈能力，如個人及企業(yè)所得稅的調(diào)整實際增加了居民的凈收入，而《中華人民共和國慈善法》對個人及企業(yè)捐贈行為免稅細則的調(diào)整，也會影響企業(yè)及個人的捐贈傾向。

4.高等教育規(guī)模的擴張

高等教育規(guī)模的擴張需要基礎(chǔ)設(shè)施、師資、后勤等相應(yīng)資源的支持，是高校投入增加的直接原因。1949年—1957年，年均入校人數(shù)不足10萬人，教育部撥款即可維持，而自1958年的擴招就使得教育部不得不將部分高校撥發(fā)給其他部委來共同維持;1977年恢復(fù)高考后，高校招生數(shù)量的迅速提升也使得管理部門探索其他籌資渠道;而1999年的擴招，更是需要地方政府的資金和學(xué)生學(xué)費的支持才可持續(xù);而后期高等教育累計規(guī)模的不斷擴張，倒逼相關(guān)管理部門及高校共同探索穩(wěn)定而多元的籌資渠道。

當前存在的問題

在總結(jié)我國公立高校投入成績的同時，下述幾個方面的問題也應(yīng)引起充分重視。

1.培養(yǎng)成本計量不夠精確

“培養(yǎng)學(xué)生所耗費的社會勞動，包括物化勞動和活勞動，其貨幣表現(xiàn)為培養(yǎng)學(xué)生由社會和受教育者個人直接和間接支付的全部費用”[14]，目前對這些培養(yǎng)成本的估算不夠合理與準確。具體表現(xiàn)在兩點：一是生均總成本計算合理性有待增強。不同地域、專業(yè)、聲譽及就業(yè)質(zhì)量的高等教育在培養(yǎng)成本上均存在差異，應(yīng)有更明確、細致的計量。二是各利益相關(guān)者的分擔比例不夠準確。國家、地方政府、個人和企業(yè)在不同的專業(yè)、培養(yǎng)階段及質(zhì)量下收益不同，其投入分擔模式理應(yīng)有明確和具有區(qū)分度、合理公平的劃分標準。

2.績效與問責機制仍未鞏固

在績效問責方面，政府對學(xué)校預(yù)算考核與監(jiān)管力度不足直接造成資金投入不合理。政府對高校預(yù)算執(zhí)行的考核指標，為“預(yù)算執(zhí)行率”，而非“預(yù)算執(zhí)行效率”。在實際運行中，常常出現(xiàn)高校不顧資金是否存在浪費，不講效率的年底突擊花錢現(xiàn)象。[11]同時，“基本支出預(yù)算撥款加項目支出預(yù)算撥款”模式在項目支出偏大的情況下，存在項目撥款沒有客觀標準、分配過程和結(jié)果不公開透明等問題。當前，雖有擇優(yōu)意愿與相關(guān)規(guī)范框架，但實際運行中監(jiān)督不足、評估公信力不強，難以達到預(yù)期效果。

3.校際資源差距不斷擴大

我國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡決定了各區(qū)域?qū)θ瞬艑I(yè)、結(jié)構(gòu)需求程度存在差異，[15]同時地方政府及受教育者家庭的分擔和承受能力不同，再加上資源轉(zhuǎn)化能力與強度也會受到當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境的影響，造成不同類型高校在多元化籌資發(fā)展中差異越來越大。

值得注意的是，重點扶持的高等教育戰(zhàn)略決定了高校間的資源差距日益擴大。不論是改革開放前的重點高校計劃，還是“211工程”和“985工程”，以及后期的“2011計劃”和“雙一流”建設(shè)，我國的高等教育重點發(fā)展戰(zhàn)術(shù)一直延續(xù)，使得部分高校不但獲得了極強的財政優(yōu)勢，還積累了多元籌資的優(yōu)勢條件，而“先天不足”的高校反而對有限的財政撥款更為依賴。這種戰(zhàn)略在客觀上對我國高等教育發(fā)展在地區(qū)間、學(xué)校間“差序格局”的形成起了助推作用，[16]“馬太效應(yīng)”愈演愈烈。

4.捐贈配套體系不夠完善

近年來，高校所得的社會捐贈增長迅速，但由于經(jīng)驗缺乏，還存在多方面的問題：一是公立高校普遍對捐贈資金的使用缺乏披露。捐贈人不能充分得到捐贈資金流向、補助金發(fā)放標準以及對捐贈留本基金的再投資情況等方面的信息，這是導(dǎo)致部分企業(yè)家捐贈海外高校的重要原因。二是公立高校缺乏公共籌資平臺。目前，95%以上的大學(xué)教育基金會屬于非公募基金會，無法直接針對社會大眾募捐，大大降低了籌資的效率效果。三是當前對高校捐贈行為的倫理約束不清。許多大額捐贈是長期項目，對“諾而不捐”的現(xiàn)象如何防范并不清晰;捐贈資金的來源是否帶有政治目的及合法合規(guī)性也有待監(jiān)管。

政策建議

1.完善高校培養(yǎng)成本估算模式

建議可以參照高?？冃健I(yè)就業(yè)等方面的情況來制定更具說服力的總成本估算體系。采取多方議定的模式確定分擔比例。引進市場機制，對不同項目提供更具精度的預(yù)算與權(quán)責清單，共同探索與完善投入體系。

2.均衡差異化發(fā)展

政府撥款機制作為主要收入渠道，應(yīng)有更清晰的導(dǎo)向。必須進一步明確差異化發(fā)展導(dǎo)向。正視各高校在資源稟賦、地理位置和生源條件等方面的差異，設(shè)立多樣、精準的績效考核標準，逐漸消解院校層固化的同一化發(fā)展傾向。尤其要關(guān)注的是，為促進高等教育均衡發(fā)展而多渠道增加中西部高校的經(jīng)費補助。中西部高校對財政撥款的依存度更高，尤其要加強對這些地區(qū)高水平教師、畢業(yè)生的專項資助，減少人才流失，以人才固產(chǎn)業(yè)，協(xié)力推動當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)。

3.優(yōu)化撥款績效評估體系

應(yīng)當細化產(chǎn)出與效率為導(dǎo)向的指標體系。建議參考國外經(jīng)驗，將畢業(yè)率、轉(zhuǎn)學(xué)率、教職工工作量、資格證考試通過率、學(xué)位獲得率、畢業(yè)生安置率、總學(xué)時、入學(xué)標準和措施、委任項目數(shù)及層次等列入績效考核指標。[17]在撥款績效評估的工作中，應(yīng)當確保評估過程公正透明。在評估具體步驟的執(zhí)行中應(yīng)充分保證利益相關(guān)者的知情權(quán)，必要時邀請代表參與其中。建議高度重視評估的結(jié)果，提高評估結(jié)果對撥款的影響。在評估實踐中，建議恰當引入第三方機構(gòu)參與。這樣既體現(xiàn)了績效評估的獨立性與專業(yè)性，確保了治理理念與公共參與有更清晰的載體，又為資金的撥發(fā)設(shè)立了“緩沖帶”。可以參考英國撥款委員會的相關(guān)經(jīng)驗。

4.完善內(nèi)控機制和政策支持

從完善高校內(nèi)控角度看，應(yīng)當積極遵守政府對事業(yè)單位的財務(wù)管理條例。例如：遵守2008年《關(guān)于加強高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》中對基建融資的規(guī)范要求，又如執(zhí)行2016年教育部出臺的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，對不同籌資項目設(shè)置防火墻以降低與預(yù)防市場風(fēng)險。同時，從優(yōu)化政府配套政策的視角，建議對高?；I資單列相應(yīng)機制予以保障與監(jiān)督，如設(shè)立專門的撥款機構(gòu)和設(shè)立總審計師制度以及在慈善捐贈、資產(chǎn)管理和金融防范治理等方面出臺切實可行的政策指引等。

本文系教育規(guī)劃國家一般項目“‘雙一流建設(shè)視角下的高等教育財政資源優(yōu)化配置研究（項目編號：BFA180066）”的階段性成果

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{作者單位：徐孝民系中國礦業(yè)大學(xué)（北京）黨委書記;莫蕾鈺，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院}

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