加快對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的備案審查

張書銘

立法法、監(jiān)督法對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院制定司法解釋的備案審查有具體明確規(guī)定，是全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)“兩高”司法工作監(jiān)督的重要方式之一。但對(duì)地方法院、檢察院（以下簡(jiǎn)稱地方“兩院”）的司法規(guī)范性文件是否應(yīng)納入同級(jí)人大備案審查范圍，仍存在不少爭(zhēng)議。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，具體落實(shí)到人大監(jiān)督職責(zé)上，就是一句話，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍?！币簿褪钦f(shuō)，不允許存在游離于備案審查制度外、不受監(jiān)督的規(guī)范性文件。

“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，黨中央提出要將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋。當(dāng)前，地方人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府規(guī)章及規(guī)范性文件、下級(jí)人大及其常委會(huì)規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查已形成一套較為成熟完備的機(jī)制。從2018年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)逐步推動(dòng)將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方“兩院”制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，重點(diǎn)是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入人大備案審查范圍。

如《重慶市高法院印發(fā)〈關(guān)于審理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛案件若干問(wèn)題的解答〉的通知》對(duì)“明知商品或服務(wù)存在質(zhì)量問(wèn)題而仍然購(gòu)買的人是否為消費(fèi)者”“如何理解消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第五十五條中的欺詐責(zé)任”等具體法律適用問(wèn)題作出解答。這類文件，如長(zhǎng)期缺乏審查監(jiān)督，一旦違法，甚至違憲，群眾的合法利益、司法的公平公正必然受到損害。地方人大對(duì)“兩院”司法規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的具體體現(xiàn)，也是對(duì)“兩院”行使監(jiān)督權(quán)、規(guī)范審判權(quán)和檢察權(quán)的應(yīng)有之義和有效形式

地方人大對(duì)司法規(guī)范性文件備案審查工作在持續(xù)探索、取得進(jìn)展的同時(shí)，也面臨許多新情況新問(wèn)題，亟待認(rèn)真研究和解決：一是有關(guān)方面對(duì)新形勢(shì)下備案審查工作的重要性認(rèn)識(shí)仍不夠，有待進(jìn)一步提高;二是“有件必備”尚未完全落實(shí)，主要表現(xiàn)在報(bào)送備案不規(guī)范、不及時(shí);三是審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機(jī)制等不夠明確規(guī)范，特別是發(fā)現(xiàn)可能存在問(wèn)題后，如何有效妥善處理機(jī)制不夠完善，“有備必審、有錯(cuò)必糾”需要進(jìn)一步落實(shí)。

備案審查制度和能力建設(shè)仍然不足，離黨中央要求和人民群眾期待還有差距。下一步，為適應(yīng)全面依法治國(guó)的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，建議從以下幾方面加強(qiáng)和改進(jìn)：

不斷增強(qiáng)備案審查重要性的認(rèn)識(shí)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)備案審查工作的系列重要指示精神，不斷強(qiáng)化政治意識(shí)，提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，充分認(rèn)識(shí)做好新形勢(shì)下備案審查工作的重要性和重大意義，深刻理解備案審查工作在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)中的地位、功能和突出作用，進(jìn)一步增強(qiáng)憲法意識(shí)和維護(hù)法制統(tǒng)一的意識(shí)，增強(qiáng)做好新時(shí)代備案審查工作的責(zé)任感、使命感。

依法有序開(kāi)展備案審查。2016年市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的工作規(guī)程（試行），將“兩院”規(guī)范性文件納入監(jiān)督范圍，屬有益探索。建議對(duì)試行以來(lái)的實(shí)施情況開(kāi)展評(píng)估調(diào)研，參考全國(guó)人大出臺(tái)的工作規(guī)范，及時(shí)修改完善。雖然目前法律沒(méi)有規(guī)定地方人大對(duì)“兩院”文件的撤銷權(quán)，但可參照監(jiān)督法對(duì)司法解釋的審查處理方式，即：首先是加強(qiáng)溝通交流，促其自行修改或廢止;如“兩院”不對(duì)該文件進(jìn)行修改或廢止的，由相關(guān)專工委提出書面審查意見(jiàn)，建議其自行修改或廢止;如仍不予修改或廢止的，相關(guān)專工委可以向常委會(huì)提出要求修改或廢止的議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)審議。經(jīng)常委會(huì)審議，可以作出決議，責(zé)令該制定機(jī)關(guān)予以修改、廢止。

注重多種監(jiān)督方式結(jié)合。一方面，在常委會(huì)層面，用好“組合拳”。把備案審查與其他監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，可以聽(tīng)取地方“兩院”對(duì)制發(fā)文件情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，可以在執(zhí)法檢查中了解地方“兩院”制發(fā)文件實(shí)施法律法規(guī)的情況，更好推動(dòng)地方“兩院”深化司法改革、規(guī)范司法行為、堅(jiān)持公正司法，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。另一方面，在工作層面，要形成合力。相關(guān)專工委可以在審查文件的同時(shí)，開(kāi)展監(jiān)督調(diào)研，及時(shí)了解情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究對(duì)策。此外，黨委、人大、政府制定的法規(guī)或規(guī)范性文件，均已建立了上下級(jí)之間的備案審查制度，建議上下級(jí)法院、檢察院之間建立類似的文件審查監(jiān)督制度。

建立完善統(tǒng)一的管理規(guī)范。一是加強(qiáng)文件制定的機(jī)制建設(shè)。推動(dòng)地方“兩院”制定完善規(guī)范性文件制定和管理機(jī)制，制定司法規(guī)范性文件要有年度計(jì)劃，減少隨意性。對(duì)涉及公民、法人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，必須審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。二是加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng)。加大聽(tīng)取法學(xué)專家、律師協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)意見(jiàn)建議的力度和廣度，探索公開(kāi)征求意見(jiàn)機(jī)制。在制定部分文件時(shí)，人大相關(guān)專工委可應(yīng)邀提前介入。三是完善定期清理。定期對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估“摸底”，該廢的廢、該修的修。四是推動(dòng)司法規(guī)范性文件公開(kāi)。對(duì)涉及公民、法人權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，一律按照司法公開(kāi)的要求在門戶網(wǎng)站予以公布，方便社會(huì)公眾查詢。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，要加強(qiáng)文件解讀，積極引導(dǎo)社會(huì)公眾正確理解和適用。

加強(qiáng)審查隊(duì)伍能力建設(shè)。做好新時(shí)代備案審查工作，要有一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍和人才隊(duì)伍作支撐。要以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，用全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略武裝頭腦，不斷提高工作隊(duì)伍政治本領(lǐng)和政治素養(yǎng)。同時(shí)，司法規(guī)范性文件專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)于地方人大備案審查提出了更高要求。建議從三方面加強(qiáng)能力建設(shè)：一是加大學(xué)習(xí)力度，提高法律知識(shí)水平;二是充分利用法學(xué)資源，聘請(qǐng)專家、教授、律師等組成咨詢組;三是加強(qiáng)工作交流，人大相關(guān)專工委與地方“兩院”在日常工作中強(qiáng)化交流，還可互相掛職，使審查工作者在司法實(shí)踐中真正了解司法規(guī)范性文件的制定目的、適用范圍等，進(jìn)一步提高審查能力。

（作者單位：市人大常委會(huì)）