我國國家層面非物質(zhì)文化遺產(chǎn)建檔正式制度研究

王巧玲 辛文琪/北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院

21世紀(jì)初，隨著政府主導(dǎo)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（簡稱“非遺”）保護(hù)工作實踐在我國興起，“非遺”逐漸成為了檔案學(xué)領(lǐng)域新的研究熱點。但現(xiàn)有研究成果多集中在非遺檔案式保護(hù)，以及非遺檔案管理與資源開發(fā)、檔案部門參與非遺工作等主題上[1-4]，而對非遺建檔缺乏足夠的關(guān)注，制度層面問題的探討則更為鮮見。

非遺建檔正式制度體現(xiàn)的是官方機(jī)構(gòu)在非遺建檔正式規(guī)則制定方面做出的努力，通常包含在各級各類政府出臺的相關(guān)主題規(guī)范性文件中。所謂的規(guī)范性文件，從法理上來說，需具備以下三個方面特征：一是發(fā)布主體為政府組織；二是涉及的管理對象包括除發(fā)文機(jī)關(guān)之外的個人或組織；三是在一定時間內(nèi)對非特定對象具有普遍適用性。本文將關(guān)注點主要集中在國家層面上，是因為地方層面正式制度的實踐創(chuàng)新或靈活變動，大體都是在國家層面框架下或允許范圍內(nèi)進(jìn)行的。

1 非遺建檔相關(guān)規(guī)范性文件梳理

非遺建檔相關(guān)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)來源主要有三：一是由中國非遺保護(hù)中心主辦的中國非遺網(wǎng)；二是文化與旅游部官方網(wǎng)站；三是文化部非遺司主編的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)資料匯編》。從2004年至今，我國國家層面發(fā)布的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件共9部，因其中的《中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)標(biāo)識管理辦法》完全沒有提及建檔內(nèi)容，因此本文的分析以其他8部為基礎(chǔ)。這8部規(guī)范性文件分別是：①《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（2011）；②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》（2005）；③《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》（2006）；④《國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項資金管理辦法》（2012）；⑤《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人認(rèn)定與管理辦法》（2019）；⑥《國家級文化生態(tài)保護(hù)區(qū)管理辦法》（2018）；⑦《文化部關(guān)于加強(qiáng)國家級文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2010）；⑧《文化部關(guān)于加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護(hù)的指導(dǎo)意見》（2012）（為使論述語言簡練，后文再提到上述文件時，將部分使用文件名前的數(shù)字編號進(jìn)行指代）。

1.1 發(fā)文主體

根據(jù)發(fā)文主體的不同，上述規(guī)范性文件可分為三類：一是立法機(jī)關(guān)發(fā)布的；二是國務(wù)院發(fā)布的；三是國家文化部門或文化部門與其他部委聯(lián)合發(fā)布的。在8部規(guī)范性文件中，除了①由十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布（2011年）、②由國務(wù)院發(fā)布，其他6部均為國家文化部門發(fā)布，或為文化部門與其他部委聯(lián)合發(fā)布。

1.2 文件性質(zhì)

根據(jù)文件性質(zhì)來看，可分為規(guī)范性法律文件和一般的規(guī)范性文件兩類。在上述8部規(guī)范性文件中，雖然法律只有1部，但除了3部“意見”（②、⑦和⑧）以外，其他4部也都屬于規(guī)范性法律文件?！耙庖姟睂儆邳h政機(jī)關(guān)公文，是一般的規(guī)范性文件，主要用于就重要問題提供解決思路或辦法。“意見”的標(biāo)題一般為“完全式表達(dá)”，這也是為什么②、⑦和⑧的文件名稱與其他5部不同，都直接帶有發(fā)文主體信息的原因。在效力上，規(guī)范性法律文件比一般的規(guī)范性文件高；在內(nèi)容上，前者通常包含相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)方面的規(guī)定，后者則通常包含更加細(xì)致的工作程序方面的內(nèi)容。

1.3 主題內(nèi)容分析

從主題內(nèi)容角度來看，上述8部規(guī)范性文件可大致分為四個類別：一是關(guān)于整體非遺工作的，有2部（①和②）；二是關(guān)于國家級非遺項目和代表性傳承人認(rèn)定與管理的，有3部（③、④和⑤）；三是關(guān)于國家級文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的，有2部（即⑥和⑦）；四是關(guān)于某些具體類別非遺項目的，有1部（⑧），主要針對適宜通過生產(chǎn)方式實現(xiàn)傳承的非遺項目。

另外，8部規(guī)范性文中，有2部規(guī)范性法律文件（①和⑥），分別是由同主題的一般規(guī)范性文件（②和⑦）及其指導(dǎo)下的相關(guān)實踐檢驗校訂基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，因此它們在很多方面繼承了一般規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容。

2 規(guī)范性文件中非遺建檔正式制度具體內(nèi)容分析

以主題分類為基礎(chǔ)，上述四類文件中第一類規(guī)范性文件，有關(guān)非遺建檔具體規(guī)定的內(nèi)容最多；第二類次之，第三類和第四類則最少。現(xiàn)以它們?yōu)橐罁?jù)，對非遺建檔正式制度的具體內(nèi)容展開分析。

2.1“非遺建檔”作為保存類措施被納入非遺工作整體框架

國務(wù)院辦公廳在其發(fā)布的《加強(qiáng)非遺保護(hù)工作的意見》中，明確提出了要“對非遺進(jìn)行真實、系統(tǒng)和全面的記錄，建立檔案”。在繼承該意見主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，非遺法將非遺相關(guān)工作措施區(qū)分為了“保存”和“保護(hù)”兩大類。其中“建檔”被包括在“保存”類措施中，“保護(hù)”類措施主要指傳承和傳播。根據(jù)非遺法的相關(guān)表述，“保存”類措施適用于所有非遺項目，而“保護(hù)”類措施則僅適用于體現(xiàn)優(yōu)秀民族文化、對促進(jìn)社會和諧與發(fā)展有積極意義的非遺項目。除了這2部有關(guān)整體非遺工作的文件以外，其他6部文件也都包含有“建立非遺檔案”或“開展記錄保存工作”等相關(guān)內(nèi)容。

2.2 建構(gòu)了國家、省、市、縣四級非遺工作體制與代表性項目名錄體系

《加強(qiáng)非遺保護(hù)工作的意見》以我國行政體制框架為基礎(chǔ)，構(gòu)建了國家、省、市、縣四級非遺工作體制與代表作名錄體系，并規(guī)定國家級非遺由國務(wù)院批準(zhǔn)公布，省、市、縣級由同級政府批準(zhǔn)公布，報上一級政府備案。該文件中所使用的“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作”一詞，后來在非遺法中被修改成了“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目”。非遺法要求國家、省、市、縣級人民政府將非遺保護(hù)與保存工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)經(jīng)費列入政府財政預(yù)算；除政府組織以外，公民、法人或其他組織亦有權(quán)提出推薦列入非遺項目名錄的建議。四級非遺工作體制與項目名錄體系的建構(gòu)，為國家文化部門專門針對國家級非遺項目出臺相關(guān)規(guī)范性文件，以及非遺項目自下而上的逐級申報實踐原則奠定了邏輯基礎(chǔ)。根據(jù)逐級申報這一實踐原則，縣、市、省、國家級項目名錄之間通常存在著包含與被包含的關(guān)系。

2.3 確定了在文化部門主管基礎(chǔ)上的多主體協(xié)調(diào)合作機(jī)制

按照政府職能部門專業(yè)化分工的基本原則，非遺法將非遺工作主管之權(quán)明確授予了文化部門，即由國家、省、市、縣各級文化部門負(fù)責(zé)其行政轄區(qū)內(nèi)的非遺保護(hù)與保存工作。這一制度安排也為國家層面多部規(guī)范性文件由文化部作為發(fā)文主體提供了法理基礎(chǔ)。

在上下級政府機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)問題上，《國家級非遺保護(hù)與管理暫行辦法》針對國家級非遺項目提出的方案是：由項目所在地文化部門負(fù)責(zé)具體工作的組織、監(jiān)督，省和國家級文化部門負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域范圍內(nèi)的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。另外，在經(jīng)費支持方面，《國家非遺保護(hù)專項資金管理辦法》規(guī)定，中央設(shè)立國家非遺管理與保護(hù)財政專項。專項資金分為中央本級和中央對地方轉(zhuǎn)移支付兩大類，開支范圍包括組織管理費和保護(hù)補助費，其中保護(hù)補助費的用途涵蓋非遺建檔相關(guān)工作內(nèi)容。中央對地方轉(zhuǎn)移支付的都是保護(hù)補助費，只能撥付給國家級非遺項目、代表性傳承人和文化生態(tài)保護(hù)區(qū)這三類對象。另外，該管理辦法還就專項補助費的管理、使用和監(jiān)督做了較為細(xì)致的規(guī)定。總的來說，就是經(jīng)費使用者提出申請，國家文化與財政主管部門審核后下?lián)埽〖壩幕拓斦鞴懿块T負(fù)責(zé)項目實施完畢后的驗收，并向國家上報驗收結(jié)果，國家文化與財政主管部門可根據(jù)情況，組織或委托第三方監(jiān)督檢查和績效評價。

在政府機(jī)關(guān)的橫向合作問題上，按照非遺法的相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府除文化部門以外的其他專業(yè)部門，應(yīng)在其職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)非遺保護(hù)與保存相關(guān)工作?！都訌?qiáng)非遺保護(hù)工作的意見》則建立了由文化部牽頭、多部門參與的領(lǐng)導(dǎo)決策工作機(jī)制，即非遺保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度。除文化部外，參與聯(lián)席會的成員單位還有發(fā)展改革委員會、民族事務(wù)委員會、教育部、財政部、建設(shè)部、文物局、宗教局等，但國家檔案局沒有被列入其中。

2.4 賦予“非遺建檔”之工作成果公益物品屬性

對于非遺建檔的最終工作成果非遺檔案及相關(guān)數(shù)據(jù)庫，非遺法明確提出了以“公開為常態(tài)，以保密為例外，方便公眾查閱”的利用原則，并且作為例外的保密，必須有相應(yīng)的法律依據(jù)?！秶壹壩幕鷳B(tài)保護(hù)區(qū)管理辦法》亦要求文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)在“建立非遺檔案，妥善相關(guān)珍貴實物資料”的基礎(chǔ)上，促進(jìn)其“廣泛利用和社會共享”。從公共管理的視角來看，結(jié)合非遺檔案作為信息資源在消費上的非競爭性，上述規(guī)定無疑賦予了“非遺建檔”工作成果很大程度上的公益物品屬性。

2.5 確定項目保護(hù)單位與代表性傳承人為非遺建檔兩大重要主體

文化部在2006年發(fā)布的《國家級非遺保護(hù)與管理暫行辦法》中，首次提出了“項目保護(hù)單位”的概念，確定了納入代表性名錄的非遺項目都有與之對應(yīng)的項目保護(hù)單位，且項目保護(hù)單位須經(jīng)政府認(rèn)定的制度安排。同時，該文件還明確要求由項目保護(hù)單位承擔(dān)所負(fù)責(zé)非遺項目的建檔責(zé)任。

2019年，由原文化部和旅游局合并而成的文化旅游部發(fā)布了《國家級非遺代表性傳承人認(rèn)定與管理辦法》。2008年，文化部曾發(fā)布過同主題的《暫行辦法》，因《暫行辦法》在《辦法》出臺后就廢止了，前文所列的8部規(guī)范性文件中沒有包括該《暫行辦法》。根據(jù)《暫行辦法》的要求，國家級代表性傳承人的建檔應(yīng)由項目保護(hù)單位承擔(dān)，建檔的內(nèi)容為前者所掌握的“非遺表現(xiàn)形式、技藝和知識，及其代表作品”。2019年的《辦法》對上述兩個方面的內(nèi)容做了較大調(diào)整：一是建檔責(zé)任主體由“項目保護(hù)單位”改為“文化和旅游部門”；二是代表性傳承人檔案的內(nèi)容變成了“傳承人基本信息、參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開展傳承活動、參與社會公益性活動情況等”。該內(nèi)容與《辦法》要求代表性傳承人申請時所需提交的材料名目基本一致。

3 國家層面非遺建檔正式制度之局限性評價

綜上所述，目前我國在國家層面建立了與現(xiàn)行行政體制相適應(yīng)的、以項目保護(hù)單位和代表性傳承人為重要主體的非遺建檔正式制度基礎(chǔ)框架，但已建立的制度主要有以下幾個方面的不足。

3.1 對“非遺檔案”所應(yīng)包含的內(nèi)容缺乏具體規(guī)定

雖然非遺法等規(guī)范性文件都明確提出了要建立“非遺檔案”，但對“非遺檔案”應(yīng)該包括哪些內(nèi)容卻缺乏具體的規(guī)定或說明。這一不足顯然是導(dǎo)致實踐主體對其含義的理解或“模糊不清”或“眾說紛紜”的重要原因。在實際調(diào)研中，很多實踐者表示不太清楚“非遺檔案”究竟是指什么；也有實踐者將“非遺檔案”完全等同于非遺代表性項目的申報材料?！胺沁z檔案”具體內(nèi)容的不確定性，也使“非遺建檔”工作實效考核失去了最根本的依據(jù)[5]。

3.2 “非遺建檔”工作內(nèi)容被窄化且與相關(guān)工作缺乏有效銜接

理論上，建檔是指將具有原始記錄作用的資料或?qū)嵨镒鳛闄n案收集、整理并保存下來。由于非遺在實踐過程中自然形成的原始記錄極少，因此除收集、整理和保存以外，通過主動記錄以形成具有原始記錄作用的資料也是非遺建檔不可或缺的工作內(nèi)容。在已建立的正式制度中，雖然“非遺建檔”被明確寫入了非遺法等規(guī)范性文件，但其具體工作內(nèi)容通常被窄化為僅包括“收集、整理”，且含義窄化后的“非遺建檔”與文本中提及的“主動記錄”和“保存”等工作之間沒有建立起應(yīng)然的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而使理論上原屬于非遺建檔的各業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)處于零碎、不系統(tǒng)的狀態(tài)，相互缺乏有效的銜接。

3.3 非遺法對兩類措施的區(qū)分易使“非遺建檔”的重要意義被低估

從語義角度來說，如不把“保護(hù)”解讀為自動帶有“弘揚”的意思，“建檔”等保存類措施原本也可以被納入“保護(hù)”措施范疇的。事實上，聯(lián)合國教科文組織通過的《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》就是這么做的。立法者們在給非遺法命名時，之所以沒有使用“保護(hù)”一詞，是因為認(rèn)為“保護(hù)”帶有價值取向色彩[6]。也正是基于這一思路，非遺法將非遺工作區(qū)分為了“保存”與“保護(hù)”兩大類措施，并提出只有針對有積極意義的非遺項目才予以“保存”。但這樣的區(qū)分，容易給人造成“保護(hù)”優(yōu)于“保存”甚至兩者截然對立的印象，從而使“非遺建檔”自身及其對非遺傳承的意義被大大低估。而且除非遺法外，我國國家層面發(fā)布的其他規(guī)范性文件，為開展非遺工作而特別設(shè)置的專業(yè)機(jī)構(gòu)非遺保護(hù)中心，名稱中都包含了“保護(hù)”。因此這樣的區(qū)分，甚至還容易導(dǎo)致“非遺建檔”被排除在非遺保護(hù)工作者的關(guān)注視野之外。

3.4 項目保護(hù)單位履行“非遺建檔”之責(zé)缺乏必要的保障

由政府認(rèn)定的非遺項目保護(hù)單位，在性質(zhì)上基本都屬于企事業(yè)單位或社會團(tuán)體。雖然要求保護(hù)單位為非遺項目建檔的制度設(shè)計，解決了“非遺建檔”具體責(zé)任主體的確定問題，但實際調(diào)研結(jié)果顯示，項目保護(hù)單位在“非遺建檔”工作上面臨很強(qiáng)的“不作為”激勵。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因主要有三：一是“非遺建檔”通常不是項目保護(hù)單位非遺保護(hù)工作績效考核的主要內(nèi)容；二是項目保護(hù)單位往往不清楚要如何開展“非遺建檔”工作；三是很多項目保護(hù)單位面臨著較大的生存發(fā)展壓力，缺乏足夠資源來支持相關(guān)工作開展。這三個原因顯然與前文分析的三方面局限性之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。