基于“三制”的檔案工作軍民融合發(fā)展體系框架研究

孔維沖/國防大學政治學院軍事信息與網(wǎng)絡輿論系

軍地檔案信息資源是國家檔案信息資源的重要組成部分。隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略深入推進，檔案工作走軍民融合發(fā)展之路是軍地檔案工作轉型創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是國防軍隊建設和國家經(jīng)濟建設的必然要求；既是貫徹落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，也是充分發(fā)揮軍地檔案工作優(yōu)勢，實現(xiàn)檔案信息資源開放共享、互利共贏和效益最大化的有效途徑。當前，檔案工作軍民融合發(fā)展研究基本還處于起步階段，軍地檔案工作協(xié)同與合作范圍小且局限于具體項目，沒有在全局上形成融合發(fā)展格局；且軍地檔案工作長期以來自成體系、各自建設、獨立發(fā)展，融合又涉及地方黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等多個方面，體制、機制、法制成為制約檔案工作軍民融合發(fā)展的主要問題。本文借鑒現(xiàn)代應急管理的“三制”理論，從體制、機制、法制三個維度對檔案工作軍民融合發(fā)展（下文簡稱“融合發(fā)展”）進行研究，通過探析三個維度間相互作用，構建檔案工作軍民融合發(fā)展體系框架，推進軍地檔案工作融合發(fā)展，服務國防軍隊建設和國家經(jīng)濟建設。

1 當前檔案工作軍民融合發(fā)展面臨的主要問題

第一，存在體制性壁壘。一是沒有全局性的、集中統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展領導管理體制。當前在融合發(fā)展上缺乏宏觀規(guī)劃和頂層設計，軍地兩系統(tǒng)體制上的二元結構導致領導分散、協(xié)同不夠、被動作為，檔案信息資源、技術、標準、成果等交流互通不足，檔案工作成效難以發(fā)揮作用。二是軍地連接不緊密，需求不對接。軍隊檔案部門對地方檔案工作發(fā)展情況特別是工作需求掌握不足，軍地需求對接不上，檔案工作在軍事與經(jīng)濟領域的服務保障作用難以發(fā)揮。三是思維理念沒有及時更新，工作體制沒有理順。融合發(fā)展涉及軍地相關單位與部門，參與主體多樣，由于思維理念沒有及時更新，工作體制壁壘難以消除，既不能借助活躍的市場力量和地方檔案工作前沿資源服務國防軍隊建設，也不能有效發(fā)揮軍隊檔案工作優(yōu)勢，推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展。

第二，存在機制性障礙。一是從我國檔案工作實踐看，軍地之間缺乏有效溝通交流機制和定期信息發(fā)布制度等，信息雙向流通困難，各檔案工作主體間時常出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，檔案信息需求不能有效對接，影響了軍地檔案工作職能作用發(fā)揮。二是從軍地兩個維度看，地方黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等參與主體及相關機構間協(xié)同合作不夠，檔案工作相關的產(chǎn)、學、研、用不能有效統(tǒng)籌，導致軍地檔案資源整體上流動不暢，檔案工作在市場上的競爭活力不足，檔案信息資源優(yōu)化配置和整合利用不夠充分。三是從現(xiàn)行管理模式和運行機制看，沒有形成對體制、機制和法制的評價反饋制度，整體上融合發(fā)展在科研、保障、激勵、約束等方面的機制不完善，如軍地檔案工作相關標準、技術、成果等雙向轉移和擴散不足，造成某些研究領域重疊、資源浪費，阻礙融合發(fā)展事業(yè)深入推進。

第三，存在法制性問題。一是軍地檔案工作有機融合的相關政策法規(guī)缺失，融合發(fā)展工作實踐缺乏法治環(huán)境的保障，軍地檔案工作協(xié)同合作普遍依靠自上而下的行政指令被動開展，缺少法律、政策層面的宏觀指導，融合發(fā)展橫向上的擴展和縱向上的深入受到制約。二是隨著信息技術和軍民融合發(fā)展深入推進，軍地檔案工作涉及的法律問題紛繁復雜，尤其是在技術性較強、存在知識產(chǎn)權糾紛風險的科技檔案管理方面，不論是融合發(fā)展的標準，還是各參與主體的權益保障，都沒有明確的法律或制度作為依據(jù)，整體上法治建設跟不上軍地建設和時代發(fā)展變化，滿足不了融合發(fā)展需求。三是現(xiàn)行法律法規(guī)缺少對檔案工作走軍民融合發(fā)展道路的規(guī)定，或是規(guī)定的針對性、可操作性不強，或軍地各有規(guī)定、各不統(tǒng)一，融合發(fā)展缺少強有力的法制保障。

2 基于“三制”的檔案工作軍民融合發(fā)展的理論基礎

2.1 檔案工作軍民融合發(fā)展

“檔案工作是否有成效，主要是用檔案工作的社會效益和經(jīng)濟效益來衡量?！盵1]檔案工作的最終目的是為了發(fā)揮檔案信息資源價值，對服務軍隊建設和經(jīng)濟建設具有重要意義。本文認為，檔案工作軍民融合發(fā)展指根據(jù)國防建設和經(jīng)濟發(fā)展需要，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地檔案工作，使其相互融合滲透，實現(xiàn)檔案工作人才、技術、信息、標準等資源的有效整合與優(yōu)化配置，建立起統(tǒng)一領導、軍地協(xié)同、需求對接、資源共享、互動發(fā)展的軍地一體化檔案工作模式，進而為軍事與經(jīng)濟建設發(fā)展服務的過程[2]。

2.2 “三制”理論

現(xiàn)代應急管理的“三制”理論，主要包括體制、機制、法制三個維度：體制以職能架構為主，建立完善的組織制度，解決宏觀層面問題；機制以組織管理體制運行為主，尋找體制運行內(nèi)部合理完善的相互作用方式和規(guī)律，解決微觀動力問題；法制以主體權利義務規(guī)范和約束為主，制定并完善法規(guī)制度，解決依法落實的舉措問題[3][4]。鑒于檔案工作與軍民融合發(fā)展均涉及組織結構、管理體制、運行機制、法規(guī)制度等多個方面，結合上述理論分析，可以看出從“三制”理論視角研究檔案工作軍民融合發(fā)展問題是切實可行的，能有效結合當前軍隊改革和地方經(jīng)濟社會建設發(fā)展實際，解決融合發(fā)展中的體制壁壘、機制障礙和法制問題。

2.3 基于“三制”的檔案工作軍民融合發(fā)展

融合發(fā)展需要體制融合作前提、機制融合作動力、法制融合作保障。融合發(fā)展需要梳理清楚“三制”相互關系，其中體制融合是硬件，是確保融合發(fā)展有序推進的基礎，要打破軍地壁壘實現(xiàn)全局性宏觀規(guī)劃和頂層設計，必須率先在體制上實現(xiàn)融合；機制融合是基于體制融合的軟件，是體制發(fā)揮作用、實現(xiàn)融合發(fā)展的根本動力，決定了融合發(fā)展層次，沒有健全完善的運行機制，融合就難以走向更高層次；法制融合是保障，滲透在機制與體制中，貫穿于融合發(fā)展全部過程，決定了融合發(fā)展的深度，是融合發(fā)展不斷深化的有力保障。綜上，體制決定了機制，機制在運行過程中又反作用于體制，指導體制走向健全，法制在制約體制與機制的同時，又提供融合發(fā)展所必須的保障，“三制”彼此相互作用，形成了有機體系。

3 檔案工作軍民融合發(fā)展體制框架

體制體現(xiàn)隸屬關系和職責分工，融合發(fā)展涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化、科技、教育、科研等多個方面，構建融合發(fā)展體制框架，需要充分協(xié)調(diào)黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等各參與主體間的關系，在統(tǒng)籌軍地力量資源同時，還要有利于組織領導、宏觀規(guī)劃、頂層設計、高效管理、底層實現(xiàn)、末端見效等。由于檔案工作涉及領域廣，各行各業(yè)均存在差異，要在全局范圍內(nèi)系統(tǒng)實現(xiàn)融合發(fā)展，需要由軍地檔案工作主管部門協(xié)同主抓、共同負責。為此，筆者結合當前軍地體制和現(xiàn)行檔案工作管理體制，按照檔案工作“統(tǒng)一領導、分級管理”原則，提出融合發(fā)展體制框架。

第一，在國家層面建立中央檔案工作軍民融合發(fā)展委員會，作為統(tǒng)籌融合發(fā)展的最高領導決策機構，對黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等參與主體進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對融合發(fā)展進程中軍地檔案工作進行統(tǒng)一領導、宏觀規(guī)劃和頂層設計。第二，在?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和地市分別成立檔案工作軍民融合發(fā)展辦公室，將融合發(fā)展區(qū)域化，統(tǒng)籌領導、協(xié)同管理所轄區(qū)域內(nèi)黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等參與主體，具體貫徹執(zhí)行中央檔案工作軍民融合發(fā)展委員會有關融合發(fā)展各項決策部署，指導監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)融合發(fā)展工作。第三，建立重點領域檔案工作軍民融合發(fā)展軍地協(xié)調(diào)辦公室，專門針對軍地重點領域和若干特殊情況融合發(fā)展問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地跨部門、跨系統(tǒng)、跨領域融合發(fā)展資源力量和主體需求，同時有效應對時代發(fā)展要求，增強體制框架對融合發(fā)展差異性的容錯能力。如在軍地院校、科研院所間，可專門成立科研領域的融合發(fā)展辦公室，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關資源、信息、經(jīng)費等，避免資源利用不充分或資源浪費。

4 檔案工作軍民融合發(fā)展機制模型

檔案工作軍民融合發(fā)展機制是軍地多方參與主體間相互關系和相互作用的運行方式，能有效實現(xiàn)對融合發(fā)展涉及要素的自動調(diào)節(jié)和優(yōu)勢互補，體現(xiàn)體制運行的微觀動力，也反映融合發(fā)展內(nèi)部體系結構的有序化水平[5]。本文著眼體制與機制的相互作用關系，在融合發(fā)展體制框架基礎上分析融合發(fā)展主要涉及的問題因素，設計融合發(fā)展機制模型，主要包含融合機制、發(fā)展機制、監(jiān)督指導機制和評價反饋機制四個部分。

4.1 融合機制

著眼統(tǒng)籌軍地檔案工作相關資金、技術、標準、科研成果等在內(nèi)的各種檔案信息資源，確保融合發(fā)展參與主體間有效暢通的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)軍地高效協(xié)同聯(lián)動。主要包括五種機制。一是技術、標準、成果互通機制。改變檔案工作相關技術、標準、成果等在軍地各行業(yè)領域、各系統(tǒng)部門不一致、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，打通檔案工作在軍地系統(tǒng)間的互通渠道，推進技術、標準體系建設，促進不同參與主體間成果轉化與推廣。二是信息多向交流互通機制。多向的信息交流互通機制為參與主體提供良好的互動方式，能有效解決信息交流在時間空間上的障礙，避免信息交流不暢通、不及時導致技術、標準、設施、人才、資金等資源協(xié)同利用不充分，進而解決主體間信息不對稱問題，為整合融合發(fā)展多方資源力量提供支撐。三是檔案信息資源協(xié)同機制。融合發(fā)展涉及要素眾多，需要圍繞檔案信息資源現(xiàn)代化、多樣化利用需求，對與檔案工作相關的軍地技術、標準、人才、資金、設施設備等要素進行協(xié)同整合。同時結合當前軍民融合發(fā)展所創(chuàng)造的條件和平臺建立資源共享數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)軍地發(fā)展建設需求及時優(yōu)化資源結構、豐富資源內(nèi)容，有針對性地進行資源協(xié)同互補，建成完備的檔案信息資源體系。四是檔案信息安全保密機制。制定相應的信息公開和發(fā)布制度，對可公開的檔案信息資源，應使軍地融合發(fā)展參與主體及用戶能及時獲取所需檔案信息；對涉密或可能涉密的檔案信息資源，要充分考慮當前網(wǎng)絡環(huán)境和信息技術下的威脅和風險，采取一定身份認證、授權等技術，確保檔案信息絕對安全。五是參與主體協(xié)調(diào)機制。實行多方聯(lián)席會議和辦公制度，充分掌握軍地建設發(fā)展現(xiàn)代化需求，在嚴格貫徹執(zhí)行中央檔案工作軍民融合發(fā)展委員會決策部署基礎上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、靈活解決融合發(fā)展中遇到問題，輔助協(xié)調(diào)其他機制正常運行，提高融合發(fā)展效率。如，通過充分協(xié)同軍地院校、企事業(yè)單位、科研院所等參與主體，實現(xiàn)檔案人才軍地融合式聯(lián)合培養(yǎng)，打造多能復合型檔案人才，實現(xiàn)人才共享共用。

4.2 發(fā)展機制

發(fā)展機制是檔案工作軍民融合發(fā)展核心動力環(huán)節(jié)，為持續(xù)推進融合發(fā)展提供不竭動力。需要統(tǒng)籌協(xié)同廣泛資源力量，打造檔案工作跨軍地系統(tǒng)、跨行業(yè)領域、跨時間空間的軍民融合發(fā)展格局，共同營造良好的融合發(fā)展環(huán)境。主要包括以下三種機制。一是市場競爭機制。地方檔案部門應綜合考慮成本、效益、風險等因素，借助市場調(diào)節(jié)參與主體間權利與義務，利用市場競爭機制激發(fā)融合發(fā)展活力，調(diào)動參與主體積極性和主動性，推動檔案工作在產(chǎn)、學、研、用等方面與軍地發(fā)展建設需求相匹配。二是創(chuàng)新驅動機制。充分發(fā)揮科研院所、高校、企業(yè)等主體科研創(chuàng)新能力，以課題、項目、產(chǎn)業(yè)等為牽引，聯(lián)合推進檔案工作相關技術、標準、科研、利用服務等創(chuàng)新，特別突出軍地通用領域科研項目，形成融合發(fā)展創(chuàng)新驅動力。如，可把一些軍地非涉密項目適當?shù)叵虮舜碎_放，調(diào)動參與主體積極性。三是獎懲激勵機制。將融合發(fā)展落實情況作為各級黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等的重要考核內(nèi)容，對融合發(fā)展中取得較好成績的參與主體予以獎勵，激發(fā)其主動作為動力；對落實政策制度不力或阻礙融合發(fā)展的，按照有關規(guī)定進行懲處，從而增強主體責任意識。

4.3 監(jiān)督指導機制

監(jiān)督指導機制是推動融合發(fā)展的關鍵步驟，要把監(jiān)督指導貫穿融合發(fā)展全部過程，這是其他機制得以發(fā)揮效用和各參與主體與要素有機協(xié)同運作的重要保證，確保融合發(fā)展目標科學推進和實現(xiàn)。一是加強對融合發(fā)展各參與主體的管理與指導，對軍地檔案工作主管部門融合發(fā)展工作開展情況進行檢查和監(jiān)督，實現(xiàn)全程跟蹤、檢查監(jiān)督和科學管理。二是突出對執(zhí)行決策規(guī)劃、履行職責義務、推行融合發(fā)展措施等方面的監(jiān)督指導，尤其在重點領域和具有競爭性領域等要全程督導、嚴格把關。三是充分發(fā)揮包括審計在內(nèi)的多種監(jiān)督手段，保證融合發(fā)展能夠按照中央檔案工作軍民融合發(fā)展委員會確定的戰(zhàn)略規(guī)劃有條不紊地科學推進。

4.4 評價反饋機制

評價反饋機制包括評價與反饋兩個方面。一是對融合發(fā)展工作進展進行綜合性評價，全面掌握融合發(fā)展狀況。二是根據(jù)評價結果，發(fā)現(xiàn)存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，做出調(diào)整以適應融合發(fā)展需要。為此，要建立完善的評價體系，明確評價的內(nèi)容、標準、方法等，對整個融合發(fā)展體制框架和運行機制進行跟蹤評價，重點解決有關融合發(fā)展成效、成本核算、風險把控等問題，以及導致體制框架不科學、機構設置不合理、運行機制不暢不協(xié)調(diào)等方面因素，將評價結果及時反饋給指導監(jiān)督部門，對體制框架和運行機制進行指導完善。

5 檔案工作軍民融合發(fā)展法制體系

檔案工作軍民融合發(fā)展法制體系，是對融合發(fā)展中各參與主體的權利義務、管理體制、運行機制等進行約束和規(guī)范的一系列法律和規(guī)章制度的集合，是融合發(fā)展的基本依據(jù)和重要保障。要健全相關法律法規(guī)，及時制定出臺有關規(guī)章制度，確保融合發(fā)展有法可依、有章可循。

第一，修訂完善現(xiàn)行檔案法律法規(guī)，完善相關規(guī)章制度。檔案法律法規(guī)是做好檔案工作的重要依據(jù)，修訂完善現(xiàn)行檔案法律法規(guī)是推進法治檔案建設的重要途徑。要強化立法工作組織領導，協(xié)同軍地專家展開調(diào)查研究，根據(jù)檔案工作與軍民融合發(fā)展相關理論和實踐，調(diào)整或修訂現(xiàn)行檔案法律法規(guī)相關內(nèi)容，逐步搭建起融合發(fā)展法律體系，使軍地檔案法規(guī)相互協(xié)同、銜接配套。如，重點修訂《軍隊檔案條例》，增設與融合發(fā)展相關條款，明確軍地參與主體在融合發(fā)展進程中的有關內(nèi)容。制定或完善工作規(guī)章制度均需要緊貼融合發(fā)展實際，具體內(nèi)容要有包容性、可操作性以及一定前瞻性，并學習借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗做法，不斷進行完善。如，可借鑒美國《信息自由法》對信息公開與不公開的標準和《聯(lián)邦檔案法》對文件轉移的規(guī)定等，解決融合發(fā)展中開放利用與安全保密問題，不斷完善軍地檔案信息資源對彼此開放利用的法規(guī)制度。

第二，維護知識產(chǎn)權，保護隱私權，注重知情權。融合發(fā)展涉及跨行業(yè)、跨部門檔案工作，可能產(chǎn)生侵犯知識產(chǎn)權、侵犯用戶隱私等問題，需要統(tǒng)籌把握隱私權和知情權的關系，既要保護好用戶隱私安全，解決參與主體和用戶自身信息與行為的隱私泄露風險，又要保障用戶知情權。需要建立起可靠的知識產(chǎn)權保護制度，既要保護主體基本權益，激發(fā)主體創(chuàng)新動力，又要做好融合發(fā)展中知識產(chǎn)權保護工作。需要針對知情權與安全保密問題，完善公共領域檔案信息資源開放利用規(guī)章制度，找到開放共享與安全保密的平衡點，最大限度地開放利用軍地檔案信息資源。

6 檔案工作軍民融合發(fā)展體系框架運行原則

其一，三重作用原則。融合發(fā)展優(yōu)勢在于實現(xiàn)軍地檔案信息資源的統(tǒng)籌整合、優(yōu)化配置和優(yōu)勢互補。在宏觀層面，對軍地檔案工作進行全局性、系統(tǒng)性的規(guī)劃設計，需要全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等各參與主體，將軍地資源力量整合起來，進行全面布局和整體協(xié)調(diào)。在微觀層面，需要借助市場競爭這一推動力，發(fā)揮軍隊和地方檔案部門主觀能動性，以及檔案工作資源協(xié)同整合與優(yōu)化配置的基礎作用，最終形成融合軍隊和地方的檔案工作軍民融合發(fā)展模式。

其二，需求對接原則。融合發(fā)展根本目的和出發(fā)點是服務國防建設和經(jīng)濟發(fā)展，這就要求融合發(fā)展應以軍地發(fā)展建設為導向，加強軍地聯(lián)系，在充分了解掌握彼此需求、實現(xiàn)軍地需求對接的基礎上推進融合發(fā)展，這樣才能確保融合發(fā)展方向始終正確。此外，檔案工作的一項重要內(nèi)容是檔案信息資源建設，檔案工作重要成效之一是檔案信息資源能夠滿足用戶需求，而用戶需求受所處環(huán)境的影響[6]，因而融合發(fā)展需要對接軍地用戶需求，即“以用戶為中心”，根據(jù)用戶需求有針對性地推進融合發(fā)展，不斷適應和滿足日趨多樣化、個性化的用戶需求。

其三，“三制”協(xié)同原則。融合發(fā)展進程中，體制是基礎，機制是重要推動力，法制是有力保障。融合體制決定了融合機制，機制的運行又反過來推動體制的健全完善；而法制則貫穿了體制融合與機制融合，在約束規(guī)范的同時又提供強制力保障。可見三者之間互相聯(lián)動，只有彼此協(xié)同運轉才能相輔相成、相互促進，才能實現(xiàn)融合發(fā)展，最終服務國防建設和經(jīng)濟發(fā)展的目標。

其四，系統(tǒng)發(fā)展原則。融合發(fā)展體系框架的運行是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及黨政機關、軍隊、企事業(yè)單位等多方參與主體，且涵蓋內(nèi)容豐富、相關要素多元。為此，需要從系統(tǒng)全局角度出發(fā)，把握各機構部門、參與主體和涉及要素之間的結構關系，充分考慮整體規(guī)劃設計和融合發(fā)展外部環(huán)境的適應性，不能只是要素的堆積或疊加，而應該是參與主體的有機協(xié)同和資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮體系框架的最大效益，達到“1+1>2”的效果。