美國政府文件管理評估內(nèi)容分析及啟示

馬雙雙 韓彤彤/鄭州大學信息管理學院

人類社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在不斷擴張和深化，以各領域原生信息管理為職責的文件管理處于重要轉(zhuǎn)型期。2016年，國際檔案大會發(fā)布《首爾公報》，向全球文件與檔案工作者發(fā)出行動倡議，號召參與和推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，制定數(shù)字文件管理方針，為數(shù)字時代的社會作出更大貢獻[1]。文件管理評估作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型期衡量不同國家文件管理流程是否存在隱性風險的重要手段，已被運用于美國、英國、澳大利亞等政府文件管理活動中，發(fā)揮著規(guī)范協(xié)調(diào)、監(jiān)督控制等作用。在歐美發(fā)達國家中，美國是政府文件管理評估實踐發(fā)展的典型代表，對其進行研究對于促進國內(nèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升電子文件管理質(zhì)量具有重要意義。

當前國內(nèi)對電子文件管理評估的研究內(nèi)容主要包含以下兩個方面。第一，對電子文件某一方面內(nèi)容進行的評估，如電子文件安全保障評估[2]、電子文件信息安全管理評估[3]、電子文件風險評估[4]、機構(gòu)電子文件管理能力評估[5]等。第二，國外檔案管理評估體系的比較研究，如陳琿夏和傅榮校通過對英、美、加、澳檔案管理評估體系的介紹，分析比較各國評估工作的異同[6]；代林序、張玉潔等從評估目的、評估方法、評估內(nèi)容等方面，對美國、澳大利亞在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的評估工具進行解讀[7]。上述研究成果對我國電子文件管理的科學化和有序化均起到一定促進作用，但仍存在局限之處：一方面，現(xiàn)有研究成果數(shù)量有限、研究內(nèi)容深度不夠，難以有效指導國內(nèi)電子文件管理快速發(fā)展的實踐；另一方面，雖然國內(nèi)已有以美國政府文件管理評估為對象的研究成果，但是多為對其文件管理自評估的概述，缺乏結(jié)合時代背景和美國文件檔案管理實踐進行深度分析的研究成果。因此，本文從美國文件管理自評估、聯(lián)邦電子郵件管理評估、高級機構(gòu)文件管理官員評估三個方面深入探討美國政府文件管理評估工作，以期對國內(nèi)有所啟示。鑒于中英文語言表述的差異，“records”在不同語境中的含義有所不同，根據(jù)2014年《總統(tǒng)與聯(lián)邦文件法修正案》對“records”的定義的擴展，將其調(diào)整為包括所有“以數(shù)字或電子形式創(chuàng)建、操作、交流或存儲的記錄信息”（44 U.S.C.3301）[8]，這里將其譯為文件。本文中的文件管理評估，意為對包括文件在內(nèi)的記錄信息所進行的一系列管理活動的評估。

1 美國文件管理評估內(nèi)容產(chǎn)生的依據(jù)

美國文件管理作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的關鍵一環(huán)，對數(shù)字政府的建設起到重要作用。美國前總統(tǒng)奧巴馬簽署的《政府文件管理總統(tǒng)備忘錄》[9]和美國國家檔案與文件管理署（以下簡稱NARA）發(fā)布的《2018—2022財年規(guī)劃》[10]均提到將評估作為衡量政府文件管理質(zhì)量、規(guī)范機構(gòu)人員管理行為、評價無紙化辦公能力的重要工具，應用于文件管理流程。美國《聯(lián)邦文件管理法案》第十二章第36條第B分章—文件管理部分，強制性要求各聯(lián)邦機構(gòu)提交文件管理評估報告，并由NARA評估各機構(gòu)的文件管理行為是否符合《聯(lián)邦信息法》的規(guī)定[11]。美國還在《政府文件管理指令（M-12-18）》中根據(jù)政府文件管理實踐建立了相應的文件管理框架，向聯(lián)邦機構(gòu)提出三大要求。第一，推動聯(lián)邦機構(gòu)進行文件管理改革，早日實現(xiàn)以電子格式管理永久電子文件。第二，各聯(lián)邦機構(gòu)必須委任一名高級機構(gòu)官員（SAO），負責組織、協(xié)調(diào)、領導、監(jiān)督文件管理實踐。第三，強化電子文件管理，確保其透明度、高效率和可問責性，盡早實現(xiàn)以電子文件格式保管永久和臨時的電子郵件[12]。NARA針對該指令提出的要求開展了文件管理評估工作，隨著實踐的發(fā)展，該評估工作逐漸分立為高級機構(gòu)文件管理官員評估、聯(lián)邦電子郵件管理評估和機構(gòu)文件管理自評估三種類型。

2 美國文件管理評估內(nèi)容及其方法分析

目前，美國的聯(lián)邦文件管理評估工作由NARA牽頭負責，已經(jīng)形成了文件管理自評估（Records Management Self-Assessment, RMSA）、高級機構(gòu)文件管理官員評估（Senior Agency Official for Records Management Report，SAORM）和聯(lián)邦電子郵件管理評估（Federal Email Management Report，F(xiàn)ERM）三大評估類型[13]。

2.1 文件管理自評估

文件管理自評估（RMSA）是聯(lián)邦機構(gòu)針對從文件到檔案整個生命周期開展的評估活動，同時對機構(gòu)人員、資源、政策、技術環(huán)境等要素提出較高要求。

2.1.1 RMSA的內(nèi)容

近年來，為應對文件管理實踐的變化和挑戰(zhàn)，NARA每年都會對RMSA的內(nèi)容進行相應調(diào)整，但總體上評估問題的設置及分值則盡可能保持繼承性與穩(wěn)定性，以便進行年度比較。最新的RMSA（2018年）內(nèi)容調(diào)整為項目活動、監(jiān)管和遵守、文件處置、電子文件、人員統(tǒng)計五個部分。一是項目活動，著重考察機構(gòu)是否踐行文件管理職責，表現(xiàn)為對文件管理項目的考核，包括項目管理、組織結(jié)構(gòu)、政策和培訓等。二是監(jiān)管和遵守，考察機構(gòu)監(jiān)管和評估內(nèi)部文件管理的能力，采取績效評估、審計等方式進行全程把控。三是文件處置，考察文件在其整個生命周期中的管理，包括創(chuàng)建/捕獲、分類、傳輸、存儲、移交、可檢索性以及機構(gòu)處置權(quán)。四是電子文件，主要分析聯(lián)邦機構(gòu)如何管理電子文件，包括將文件管理控制納入現(xiàn)有系統(tǒng)、以可用的格式保存電子文件、電子文件管理培訓、信息系統(tǒng)的設計和遷移、電子郵件的保管、云服務的應用等。五是人員統(tǒng)計，對機構(gòu)專職檔案人員數(shù)量、咨詢?nèi)藛T、文件官員等情況進行統(tǒng)計。文件管理自評估將規(guī)章、流程、人員以及電子文件等作為評估對象，評估對象較為多樣；評估內(nèi)容包含組織架構(gòu)、規(guī)章制度、文件監(jiān)管、管理流程、電子文件以及人員管理等方面，評估內(nèi)容較為全面。RMSA實質(zhì)上是對聯(lián)邦機構(gòu)是否遵守政府文件管理法規(guī)的規(guī)定以及衡量其文件業(yè)務管理能力和水平的評估。

2.1.2 RMSA的方法：自評估評分框架

RMSA通過項目活動、監(jiān)管和遵守、文件處置、電子文件、人員統(tǒng)計這5個評分框架進行自評估，5個框架集合了計分問題和不計分問題。具體而言，項目活動部分設置了11個問題，其中有7個計分項，最高分值21分；監(jiān)管和遵守部分設置了18個問題，其中包括10個計分項，共計30分；文件處置部分設置了13個問題，有10個計分項，共計20分；電子文件部分設置了24個問題，有10個計分項，共計29分。NARA使用在線調(diào)查工具，收集計分和不計分問題的回答情況，進而得出各機構(gòu)實際得分。RMSA以低、中、高風險量表的方式衡量機構(gòu)是否符合法定管理要求，并通過百分制的評分方式，將聯(lián)邦機構(gòu)按文件管理水平劃分為低風險、中等風險、高風險三個等級，90分及以上的機構(gòu)處于低風險，60—89分處于中等風險，59分及以下處于高風險。

2.2 高級機構(gòu)文件管理官員評估

高級機構(gòu)文件管理官員評估（SAORM）用以測評文件管理者對文件管理能力和行為是否符合法規(guī)要求。

2.2.1 SAORM的內(nèi)容

隨著《政府文件管理指令（M-12-18）》目標的完成，2018年SAORM問題模板根據(jù)《向電子文件過渡（M-19-21）》[14]指令增設了許多新內(nèi)容，目前SAORM的具體評估內(nèi)容包含10個問題：第1題為確定高級機構(gòu)官員（SAO）負責的機構(gòu)范圍，即確定評估對象；第2—5題考察機構(gòu)數(shù)字化過渡的建設情況，其中第2題考察數(shù)字化目標達成情況，第3題考察機構(gòu)是否制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，第4題考察機構(gòu)是否積極采取措施實現(xiàn)“自2022年12月31日起，NARA將不再接受紙質(zhì)文件”的目標，第5題為詢問機構(gòu)是否采用總務管理局保管期限表（General Service Administration's Schedule 36，簡稱為GSA Schedules）協(xié)助其向數(shù)字環(huán)境過渡；第6—9題是對SAO履職情況的考核：第6題詢問SAO是否主動優(yōu)化業(yè)務流程，確保其他工作人員有效履職，第7題要求SAO確保機構(gòu)擁有支持自身文件管理的充足資源，第8題要求SAO確保機構(gòu)內(nèi)專職人員得到相應職位的業(yè)務培訓，第9題要求SAO采取措施，指導和支持文件管理人員實施評估行為；第10題詢問機構(gòu)是否需要NARA的幫助以及怎樣的幫助，即對NARA的建議和要求。

2.2.2 SAORM的方法：SAORM問題模板

NARA向SAORM提供了一個包括上述10個問題的模板，該模板是對評估內(nèi)容的具象化?！墩募芾碇噶睢芬竺總€SAO基于對該問題模板的答復向NARA提供一份年度報告，說明在實現(xiàn)該指令方面取得的進展或成就，對于這些問題的答復不能僅是簡單的“YES”或“NO”，而是在回答每一個問題時要簡要說明自身舉措，以便核實聯(lián)邦機構(gòu)實際工作是否滿足要求。NARA會對這些答復進行統(tǒng)計分析，探討當前工作中出現(xiàn)的問題，并據(jù)此安排下一步的工作，確保聯(lián)邦機構(gòu)文件管理的透明性。此外，SAORM當年的報告需要于次年指定日期前提交，并需要嚴格按照要求填寫，及時將報告按照要求格式發(fā)送至指定郵箱；各機構(gòu)評估報告在提交審核后，會在NARA官網(wǎng)上公示，便于公眾監(jiān)督。NARA借助SAORM提交的評估報告識別聯(lián)邦政府數(shù)字轉(zhuǎn)型的整體進展，還將該報告用于信息共享，為聯(lián)邦機構(gòu)提供最佳實踐案例。

2.3 聯(lián)邦電子郵件管理評估

隨著信息技術的迅猛發(fā)展，電子郵件因具有迅速、便捷以及業(yè)務證據(jù)可留存性等特點，成為個人和組織的重要通信工具。電子郵件信息是美國在政府業(yè)務活動中形成的重要信息資源，被納入“政府文件”的范疇進行管理。

2.3.1 FERM的內(nèi)容

電子郵件信息最初是通過“打印成紙質(zhì)版”或由文件管理人員單獨歸檔的方式進行管理[15]。隨著電子郵件數(shù)量的劇增，原有的管理方式無法適應實踐需要，聯(lián)邦電子郵件管理評估（FERM）根據(jù)《基于M-12-18指令的電子郵件管理標準》的要求，從政策、電子郵件系統(tǒng)、利用訪問和處置4個方面評估聯(lián)邦機構(gòu)電子郵件管理水平。一是政策方面，評估政府文件管理政策和標準內(nèi)容是否涉及電子郵件的形成、傳輸、保存、利用、業(yè)務留痕及審計等整個生命周期的活動，確保電子郵件在流轉(zhuǎn)過程中有法可依；二是系統(tǒng)方面，主要考察信息系統(tǒng)對業(yè)務需求的滿足程度，如賦予電子郵件身份識別符、自動執(zhí)行電子郵件的處置、與其他信息系統(tǒng)的銜接等；三是利用方面，主要考察電子郵件在其整個生命周期的可利用性和可檢索性，即能否及時響應信息利用請求，保證電子郵件的通用性和易用性；四是處置方面，主要考察電子郵件的鑒定和銷毀、電子郵件處置的規(guī)范程度、涉密電子郵件的安全問題等。FERM的實質(zhì)是聯(lián)邦機構(gòu)對電子郵件管理流程的規(guī)范性和科學性進行的測評。

2.3.2 FERM的方法：電子郵件成熟度模型

2016年，NARA按照《基于M-12-18指令的電子郵件管理標準》引入基于風險的成熟度模型，并據(jù)此開展新階段的FERM相關工作。成熟度模型是一種分析工具，它提供了基于一組核心原則和標準來評估某一活動的框架。美國的成熟度模型工具由NARA聯(lián)合美國證券交易委員會、國土安全部的聯(lián)邦記錄委員會、司法部、交通部等多個部門協(xié)作創(chuàng)建，所有聯(lián)邦機構(gòu)都可以使用該模型來評估他們的RIM（Records and Information Management）項目[16]。電子郵件成熟度模型主要圍繞政策、系統(tǒng)、利用和處置4個方面進行評估，并為每個領域提供了5個層層遞進的標準等級，每個領域包含一組評估標準。用于衡量特定領域的RIM成熟度模型工具是一個Excel工作簿，內(nèi)含若干相互關聯(lián)的工作表，可根據(jù)底部的選項卡切換至不同領域的工作表，機構(gòu)根據(jù)自身情況選擇最能描述其當前電子郵件管理狀態(tài)的層次。一個成熟度模型的得分是平均得分除以問題的數(shù)量，NARA根據(jù)評分的高低來劃分低、中、高風險等級，電子郵件成熟度模型有4個維度，每個維度的總得分為4，總分為16分，成熟度模型的結(jié)果按0到4的等級進行評級，其中4是最高級別，得分越高其風險越低。

3 美國政府文件管理評估內(nèi)容經(jīng)驗總結(jié)及啟示

3.1 評估內(nèi)容的設計堅持法規(guī)遵從原則

美國政府文件管理評估內(nèi)容的設計堅持法規(guī)遵從原則。首先，國家層面的法律條款《美國法典》第44章2904和2906條賦予NARA核查聯(lián)邦機構(gòu)文件管理實踐的權(quán)力。該法典實際上賦予了NARA評估聯(lián)邦政府文件的權(quán)力和職責，這一點也可以從聯(lián)邦機構(gòu)提交的年度報告應答率的數(shù)據(jù)中得到進一步驗證，如2018年NARA收到了116份SAORM報告（94%的應答率）、254份FEMR報告（95%的應答率）、255份RMSA報告（96%的應答率）[17]。高應答率是法律賦予NARA評估權(quán)力最直接的體現(xiàn)。其次，《聯(lián)邦法規(guī)法典》規(guī)定政府機構(gòu)文件管理需在文件生命周期理論的指導下有序開展，NARA將評估聯(lián)邦機構(gòu)的文件管理行為是否符合該法典的規(guī)定。最后，不同類型的評估細則都有具體、明確的法規(guī)依據(jù)。如自評估評分框架的第一個問題“是否設置專門人員負責文件管理項目的監(jiān)督和協(xié)作”，明確指出該問題是依據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)法典》36章提出的。體系完備、連續(xù)性較強、更新及時的法規(guī)律令為美國政府文件管理評估的內(nèi)容設計提供了法規(guī)依據(jù)。國內(nèi)可以此為鑒，通過健全法規(guī)制度的方式給予電子文件管理評估一定的法律效力。一是制定明確的電子文件管理評估法規(guī)，為開展電子文件管理評估提供指引。電子文件主管部門應加強對電子文件管理評估的關注，提出明確的電子文件管理目標，制定電子文件管理評估方面的規(guī)章制度，逐步實現(xiàn)自上而下、逐級負責、層層把關的評估監(jiān)督體系。二是不斷完善具化的電子文件管理評估標準或指標。電子文件主管機構(gòu)應圍繞電子文件的創(chuàng)建、處置、流轉(zhuǎn)、移交等各個環(huán)節(jié)制定專門的管理標準或規(guī)章制度，使每一個評估步驟和細則都有法可依，為評估電子文件生命周期的管理活動提供法律支撐。

3.2 注重對電子文件管理流程的評估

在數(shù)字政府目標的驅(qū)動下，NARA致力于優(yōu)化電子文件管理流程，為了實現(xiàn)對電子文件的有效管控，NARA制定了對電子文件管理流程的評估細則，如RMSA在“文件處置”以及“電子文件”部分重點考察聯(lián)邦機構(gòu)對電子文件從創(chuàng)建/捕獲、分類、傳輸、存儲備份、檢索利用等整個生命周期的管理能力，分值占據(jù)自評估總分的一半；SAORM問題模板要求SAO督促各機構(gòu)建立安全高效的電子文件管理流程；電子郵件作為電子文件的組成部分，對電子郵件管理的評估就是對電子文件管理流程的關注，評估內(nèi)容包含了電子郵件的鑒定與調(diào)度、管理和維護、移交與處置。國內(nèi)在制定電子文件管理評估內(nèi)容時，也可以注重對電子文件從創(chuàng)建、分類、存儲、檢索、利用等全流程管理的評估，監(jiān)管電子文件管理過程中可能出現(xiàn)的問題，保障電子文件的可用性、可讀性、可靠性。

3.3 加強對電子文件管理要素的評估

美國政府電子文件管理評估是一項系統(tǒng)工程，涉及戰(zhàn)略規(guī)劃、體制、人員和系統(tǒng)等諸多要素。具體而言，從戰(zhàn)略規(guī)劃看，評估是在《總統(tǒng)備忘錄》《政府文件管理指令（M-12-18）》等國家政策指導下開展的，體現(xiàn)了法治管理的內(nèi)在邏輯；從體制上看，NARA為強化自身職權(quán)，聯(lián)合行政管理與預算局（OMB）參與評估，為評估活動的開展提供了行政支持；從人員上看，NARA在評估中較為重視對文件管理人員的考核，如RMSA設置的評分框架包含對文件管理人員學習能力、業(yè)務能力、專業(yè)素養(yǎng)等方面的要求，SAORM則直接問責高級機構(gòu)文件管理官員；從系統(tǒng)上看，電子文件管理評估要求機構(gòu)必須使用通過美國國防部DoD5015.2標準測試的產(chǎn)品，F(xiàn)ERM也對管理電子郵件的信息系統(tǒng)提出了嚴格要求。NARA在評估工作中高度關注對電子文件管理要素的評估，這為聯(lián)邦機構(gòu)實現(xiàn)開放政府、數(shù)字政府目標奠定了資源基礎。對國內(nèi)電子文件管理工作而言，戰(zhàn)略規(guī)劃、管理機制、管理人員、電子文件、管理系統(tǒng)等均是其重要組成部分，是支持、輔助電子文件管理工作有序開展的重要要素，因此完善電子文件評估內(nèi)容要強化對電子文件管理構(gòu)成要素的評估，通過對不同要素的把控實現(xiàn)資源合理配置，推動電子文件有序管理，從而實現(xiàn)“數(shù)字政府”的發(fā)展目標。

3.4 不斷完善評估規(guī)則

美國政府文件管理評估內(nèi)容并不是一成不變的，而是隨著實踐的發(fā)展不斷做出調(diào)整，這從歷年的評估數(shù)據(jù)中可以佐證。為確保評估內(nèi)容的與時俱進，美國文件管理評估還注重遵循文件形成規(guī)律，自評估工作開展以來，就邀請專業(yè)人員對評估內(nèi)容進行不斷補充和完善，這樣既確保了聯(lián)邦法律授權(quán)的基本條款的穩(wěn)定性，又能適應迅速變化的實踐環(huán)境。對國內(nèi)而言，為提升電子文件管理評估內(nèi)容的科學性，可采取以下措施。第一，立足實踐，不斷完善評估細則。評估內(nèi)容要能因時而變，順應社會信息化的發(fā)展趨勢，評估細則的調(diào)整緊跟實踐發(fā)展的步伐。第二，邀請專家參與制定評估標準和參與評估實踐，及時發(fā)現(xiàn)評估問題，進一步完善評估細則。第三，采用風險驗證舉措，保證評估內(nèi)容和評估結(jié)果的科學性。評估機構(gòu)應秉承風險意識，采取靈活的驗證措施及時核驗評估結(jié)果，保障評估細則的科學性和合理性，防止參與機構(gòu)對評估數(shù)據(jù)造假。