新修訂檔案法中檔案治理的理念呈現(xiàn)與要素分析

李宗富 楊瑩瑩/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，并將于2021年1月1日起正式施行。新修訂檔案法是我國檔案法治建設(shè)進程中的新的里程碑，是檔案工作適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，走向依法治理、依法開放、走向現(xiàn)代化的重要標志[1]，也是完善檔案治理體系、提升檔案治理能力的重要表現(xiàn)。檔案治理重在制度安排，良好的制度安排可以提高治理效能，并實現(xiàn)公共利益最大化[2]，而檔案法則是檔案制度中最為關(guān)鍵的一環(huán)。新修訂檔案法為全面推進檔案治理體系建設(shè)提供了強有力的法律保障，充分體現(xiàn)了國家治理背景下檔案治理的理念與要素。本文對新修訂檔案法進行分析，具體探討新修訂檔案法中呈現(xiàn)出來的檔案治理理念與要素等內(nèi)容。

1 檔案治理的理念表達與要素構(gòu)成

1.1 檔案治理的理念表達

“檔案治理”一詞是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下產(chǎn)生的，最早出現(xiàn)在檔案業(yè)務(wù)領(lǐng)域是2014年國家檔案局檔案館（室）司將“推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為工作重點[3]。關(guān)于檔案治理的概念，學(xué)界還沒有統(tǒng)一認識。晏秦將檔案治理定義為“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程”[4]。常大偉將檔案治理定義為“檔案治理是在黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)支持下，由檔案行政機關(guān)主導(dǎo)，各級各類檔案機構(gòu)、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進行合作互動，共同促進檔案事業(yè)發(fā)展和提升檔案工作服務(wù)社會發(fā)展大局能力的過程，是國家治理的有機組成部分”[5]。徐擁軍等認為“檔案治理是以檔案部門為主導(dǎo)，社會組織和公民個人廣泛參與為協(xié)同，在堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關(guān)的一切事務(wù)進行謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等的過程”[6]。虞香群等認為“國家治理視域下的檔案治理是一種多元主體共同參與的宏觀檔案行政管理活動，側(cè)重于體制機制、法規(guī)標準的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各參與主體的利益”[7]。

從上述學(xué)者對檔案治理的定義來看，盡管不同學(xué)者采用不同的表述來解釋檔案治理的內(nèi)涵，但是從各位學(xué)者的定義中，也不難發(fā)現(xiàn)一些共性。即無論學(xué)者采用怎樣的表述，都表達出檔案治理“多元、互動、協(xié)同、法制”以及“共建、共治、共享”等思想和理念。從治理主體來看，不僅強調(diào)參與主體的多元性，而且各種社會力量也可以平等地參與檔案事務(wù)，共同參與檔案治理建設(shè)；從過程來看，更強調(diào)治理過程的互動協(xié)同，各個主體共同參與治理過程，把過去“自上而下”單一的運行過程轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡幕舆^程，最終共同享有治理成果；從治理方式、手段來看，不僅強調(diào)治理方式、手段的法制性，要依法治檔，而且更強調(diào)法律法規(guī)、標準制度的規(guī)制作用。

1.2 檔案治理的要素構(gòu)成

通過上述對檔案治理的認識來看，按照“誰來治理、治理什么、怎么治理、治理得如何”的分析框架，可以把檔案治理的要素劃分為治理主體、治理對象、治理目標、治理內(nèi)容、治理機制、治理過程、治理工具、治理效能等八個方面。治理主體解決“誰來治理”的問題，“治理”與“管理”二者內(nèi)涵的明顯差別之一就是參與主體的多元性、廣泛性；治理目標表達檔案治理的最終目的與意義；治理對象描述檔案治理的直接客體；治理內(nèi)容體現(xiàn)檔案治理的具體范圍等，治理對象和治理內(nèi)容共同回答“治理什么”的問題；治理機制、治理過程和治理工具共同解決檔案治理“怎么治理”的問題，治理機制體現(xiàn)檔案治理各組成要素及其相互結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式，包括領(lǐng)導(dǎo)機制、責(zé)任機制、參與機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制、創(chuàng)新機制等；治理過程由原來的強制性向互動性、協(xié)同性轉(zhuǎn)變；治理工具包括檔案治理的工具、方法、技術(shù)、手段和策略等；治理效能回答檔案治理“治理得怎樣”問題，對檔案治理效果及時進行評估、考核與監(jiān)督。檔案治理的八個要素之間相互作用、缺一不可，共同構(gòu)成檔案治理整體，形成一個體系化結(jié)構(gòu)。

2 新修訂檔案法中檔案治理的理念呈現(xiàn)

2.1 新修訂檔案法的修訂背景體現(xiàn)了檔案治理理念

新修訂檔案法的修訂工作是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對檔案事業(yè)提出新任務(wù)和新要求的時代背景下進行的。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展和國家治理進程的深入推進，各方面對檔案工作的要求也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行檔案法已經(jīng)不適應(yīng)當前國家、社會以及檔案工作的新變化和要求，不能滿足檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實踐需求。因此，必須對檔案法進行修訂，完善檔案法律法規(guī)，充分發(fā)揮檔案法的作用，體現(xiàn)出檔案治理的“法制”理念，并以此加快推進檔案治理工作的全面開展。

實現(xiàn)檔案制度的科學(xué)化是推進檔案治理現(xiàn)代化的根本前提[8]，檔案法在各類檔案制度中發(fā)揮著引領(lǐng)作用，為檔案治理提供堅實的法律保障。新修訂檔案法第一條明確指出此次檔案法的修訂目的，通過加強檔案管理，規(guī)范檔案收集、整理工作，使檔案得到有效的保護和利用，并提高檔案信息化建設(shè)水平，使檔案法更好適應(yīng)新時代檔案工作的變化和要求，充分發(fā)揮檔案法在檔案治理中的支撐作用，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此次新修訂檔案法體現(xiàn)了檔案治理法制思想和理念，是檔案制度走向檔案治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。

2.2 新修訂檔案法的修訂內(nèi)容體現(xiàn)了檔案治理理念

新修訂檔案法在內(nèi)容上充分體現(xiàn)了檔案治理“多元、互動、協(xié)同、法制”以及“共建、共治、共享”的思想和理念。新修訂檔案法第五條不僅指出一切機關(guān)和公民有保護檔案的義務(wù)，更強調(diào)了其享有依法利用檔案的平等權(quán)利；第七條明確指出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”[9]，以及第八條至第十二條明確了各類檔案機構(gòu)的職責(zé)范圍，以上條款等都體現(xiàn)了檔案治理中多元主體共建、共治、共享的思想和理念。新修訂檔案法第十八條指出檔案館與博物館、圖書館、紀念館等相關(guān)單位在工作中尤其是檔案利用方面應(yīng)相互協(xié)作、加強交流，如互相交換重復(fù)件、復(fù)制件，以及聯(lián)合舉辦展覽等；第二十八條明確單位和個人可以針對檔案館不按規(guī)定開放利用檔案的情況向檔案主管部門進行投訴，這些條款都鮮明地體現(xiàn)了多元主體在治理過程中互動協(xié)同發(fā)展的思想和理念。第十二條、第十九條規(guī)定機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及檔案館應(yīng)當建立健全檔案工作責(zé)任制、檔案安全工作機制、檔案管理制度等，以及第六章、第七章明確監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等都直接或間接地體現(xiàn)了檔案治理強調(diào)法律法規(guī)、制度規(guī)范和保障檔案工作的理念。

3 新修訂檔案法中檔案治理的要素分析

3.1 治理主體：日益多元化

新修訂檔案法中表明檔案治理的主體包括中國共產(chǎn)黨、各級政府、各級檔案主管部門、各級各類檔案館、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民個人。新修訂檔案法第三條指出要“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級人民政府應(yīng)當加強檔案工作”[10]，第八條明確了國家檔案主管部門和縣級以上地方檔案主管部門的職責(zé)，第九條指出了機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織在本單位檔案工作中的要求和對所屬單位的檔案工作職責(zé)，第十條明確了中央和縣級以上地方各級各類檔案館的性質(zhì)和職責(zé)。

上述條款及其他條款等明確了檔案治理的主體以及各主體職責(zé)及其相互關(guān)系，充分體現(xiàn)了檔案治理主體呈現(xiàn)多元化特征，并構(gòu)建出各級黨委領(lǐng)導(dǎo)、各級政府負責(zé)；國家檔案主管部門和檔案館主導(dǎo)、各機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織等形成者是主要參與者；博物館、圖書館、紀念館等單位是重要合作者、公民個人是不可缺少的參與者的檔案治理共同體的體系。其中，黨委在檔案治理共同體中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，對檔案工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！罢撠?zé)將檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府有預(yù)算”[11]，在檔案治理中發(fā)揮支持、保障作用。檔案主管部門主管全國檔案工作，在檔案治理中負責(zé)對檔案事業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，并對檔案工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)。各級各類檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)[12]，在檔案治理中主要負責(zé)檔案管理和檔案信息服務(wù)等具體業(yè)務(wù)。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人是檔案治理的重要參與者。

3.2 治理對象：逐漸擴大化

檔案治理的對象是各種檔案事務(wù)[13]，其治理對象不是檔案實物，也不是具體的檔案管理。新修訂檔案法以法律形式對檔案事業(yè)的各個方面進行規(guī)定，明確了檔案治理的對象，并且可以看到檔案治理對象呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢和特點。

從各級黨委來看，新修訂檔案法第三條指出要堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)[14]，表明在檔案治理中各級黨委的治理對象是全國和特定區(qū)域的檔案工作。從各級政府來看，各級人民政府應(yīng)當將檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展經(jīng)費列入經(jīng)濟和社會整體發(fā)展規(guī)劃及政府預(yù)算當中，確保檔案事業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)出其治理對象是全國及地方檔案事業(yè)。從各級檔案主管部門來看，第八條對國家檔案主管部門和地方檔案主管部門的職責(zé)進行了明確規(guī)定，顯示出各級檔案主管部門的治理對象是全國和地方檔案具體業(yè)務(wù)工作，國家檔案主管部門的治理對象是全國范圍內(nèi)的檔案業(yè)務(wù)工作，地方檔案主管部門的治理對象是本行政區(qū)域內(nèi)的檔案業(yè)務(wù)工作。從各級各類檔案館來看，“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，負責(zé)收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案”[15]，由此可以看出，檔案館的治理對象主要是館內(nèi)檔案業(yè)務(wù)工作，包括檔案的收集、整理、保管、檔案信息化建設(shè)以及檔案提供利用服務(wù)等。

3.3 治理目標：以公共利益為導(dǎo)向

新修訂檔案法中第一條開宗明義，明確了檔案法的目的，體現(xiàn)出了檔案治理的目標，并突出了以公共利益為導(dǎo)向的鮮明特征。與修訂前檔案法第一條相比，突出了利用檔案工作推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)的宗旨，這也是新時代國家、社會發(fā)展對檔案工作的新要求。由此可見，檔案治理的總體目標是通過加強檔案管理、規(guī)范檔案收集、整理工作、有效保護和利用檔案、提高檔案信息化水平等各種方式手段，最終實現(xiàn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而為黨和國家各項事業(yè)發(fā)展和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強有力的法律支撐和保障，進而推動中國特色社會主義事業(yè)全面發(fā)展。

3.4 治理內(nèi)容：不斷拓展化

新修訂檔案法體現(xiàn)了檔案治理的內(nèi)容是統(tǒng)籌規(guī)劃全國的檔案事業(yè)，制定和完善檔案法律、法規(guī)、制度、標準，理順檔案工作體制機制，開展檔案工作監(jiān)督檢查，平衡各方面利益，從宏觀上促進檔案工作良性發(fā)展。

新修訂檔案法第五條與修訂前檔案法相比，不僅強調(diào)了各主體保護檔案的義務(wù)，也強調(diào)了其依法利用檔案的權(quán)利。第八條至第十一條對各檔案機構(gòu)及其職責(zé)進行規(guī)定；第十二條至第二十六條進一步理順了檔案的管理機制；第十二條明確提出各機關(guān)、團體、單位、組織應(yīng)當建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度；第十九條提出“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當建立健全檔案安全工作機制”；第二十六條要求“國家檔案主管部門應(yīng)當建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護、利用工作機制”[16]。第四十二條至第五十一條分別對檔案工作的監(jiān)督檢查和檔案違法行為的法律責(zé)任進行了說明和規(guī)定。以上條款都充分體現(xiàn)了檔案治理的內(nèi)容，尤其是其新增的有關(guān)突發(fā)事件活動應(yīng)對相關(guān)檔案管理、檔案信息化建設(shè)、對檔案工作監(jiān)督檢查等內(nèi)容，突出了檔案治理內(nèi)容不斷拓展化的特點。

3.5 治理機制：加速法制化

檔案治理的機制包括領(lǐng)導(dǎo)機制、參與機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制、責(zé)任機制等。新修訂檔案法中體現(xiàn)的檔案治理機制呈現(xiàn)法制化、規(guī)范化、完善化等特點。在檔案法內(nèi)容中，多次出現(xiàn)制度的表述，要求建立和完善檔案工作責(zé)任制、檔案管理制度、檔案安全工作機制、檔案服務(wù)管理制度、突發(fā)事件檔案管理制度等，充分展現(xiàn)了檔案治理機制法制化特點，并且要求逐漸規(guī)范化、完善化，建立先進的檔案治理機制。

新修訂檔案法第三條表明檔案治理要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委都應(yīng)加強對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)；第六條、第七條指出國家要采取措施，通過加強檔案宣傳、教育等，增強社會公眾的檔案意識，并鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展，對作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵；第十八條規(guī)定檔案館與博物館、紀念館等應(yīng)加強協(xié)作；以及第二章“檔案機構(gòu)及其職責(zé)”等條款都體現(xiàn)了檔案治理各治理主體的參與機制和檔案工作的協(xié)同機制，強調(diào)多元主體共同參與到檔案事務(wù)當中，通過互動協(xié)同，實現(xiàn)檔案治理。第二十八條以及第六章等相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了檔案治理的監(jiān)督機制，檔案主管部門承擔(dān)檔案監(jiān)督檢查的職能，負責(zé)對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案工作情況進行監(jiān)督檢查，單位和公民個人也可通過向檔案主管部門投訴的方式對檔案館開放利用服務(wù)進行監(jiān)督。第二章“檔案機構(gòu)及其職責(zé)”、第七章“法律責(zé)任”以及其他條款等明確了各主體的責(zé)任范圍，充分明確了檔案治理各主體的職責(zé)權(quán)限，有利于各主體依法履行相應(yīng)職能，檔案主管部門依法對其進行監(jiān)督檢查、落實責(zé)任，建立有效的責(zé)任機制。

3.6 治理過程：互動性、協(xié)同性不斷增強

檔案治理共同體在治理過程中要充分協(xié)調(diào)各主體的利益，通過各主體之間的良好互動與協(xié)同，達到利益平衡，實現(xiàn)共同發(fā)展。新修訂檔案法第五條不僅強調(diào)了各單位和公民保護檔案的義務(wù)，也強調(diào)了其享有利用檔案的權(quán)利，充分保障了各單位和公民的合法權(quán)益。第七條鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展，并對作出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵；第二十二條明確“向國家捐贈重要、珍貴檔案的，國家檔案館應(yīng)當要按規(guī)定給予獎勵”[17]，這些條款不僅有利于形成不同主體之間的良性互動，也有利于檔案館工作發(fā)展，為其他組織和個人參與檔案事務(wù)提供可行途徑和新的動力。第二十四條對檔案館等機構(gòu)與檔案服務(wù)企業(yè)合作進行規(guī)定，有利于充分發(fā)揮社會力量積極參與檔案治理。第二十八條規(guī)定單位和個人可以向檔案主管部門投訴不按規(guī)定開放利用檔案的檔案館，為單位和個人對檔案館監(jiān)督提供了法律途徑，也增加了治理過程中的互動路徑。

3.7 治理工具：更加制度化、科技化

檔案治理工具包括檔案治理的工具、方法、技術(shù)、手段和策略等，治理工具為檔案治理實踐提供了強有力的工具方法支撐。從宏觀上來講，檔案治理工具包括檔案法律法規(guī)等，新修訂檔案法為檔案治理提供了宏觀層面的基礎(chǔ)性工具。從中觀上看，各類標準、規(guī)范、制度等為檔案治理提供了強大的方法支撐。從新修訂檔案法內(nèi)容上看，第十二條明確要求要建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度；第十八條要求檔案館及其他檔案機構(gòu)要建立科學(xué)的管理制度，便于檔案利用；第十九條要求要建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風(fēng)險管理。以上條款及檔案法內(nèi)其他條款都強調(diào)了各類檔案制度的重要性，突出了檔案治理制度化的特點。從微觀上看，各種現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用為檔案治理帶來了強大動力。新修訂檔案法第六條規(guī)定“國家鼓勵和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，推動檔案科技進步”[18]，新增第五章“檔案信息化建設(shè)”，要求各類主體和各個方面積極推進檔案信息化發(fā)展，都充分體現(xiàn)了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)是檔案治理的重要工具。此外，第六條“國家鼓勵和支持在檔案領(lǐng)域開展國際交流和合作”[19]以及第十八條等，體現(xiàn)了檔案治理要通過加強與其他機構(gòu)組織合作，共同推動檔案治理。

3.8 治理效能：共享性不斷提升

檔案治理的效能要素主要用來反映檔案治理的最終效果。檔案治理的效果如何最終要看檔案事業(yè)的“共建、共治、共享” 是否實現(xiàn)，是否促進了檔案工作發(fā)展，是否為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了強有力的支撐。新修訂檔案法在第五條中著重強調(diào)了一切國家機關(guān)等單位和公民享有依法利用檔案的權(quán)利，并且在第四十八條中明確“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”[20]，要給予相應(yīng)的處分，充分顯示了檔案治理成果要由各主體共同享有，也突出了檔案治理效能的共享性特點。

此外，新修訂檔案法也體現(xiàn)出了對檔案治理效能的保障和監(jiān)督作用。保障治理效能的一個重要方面就是明確責(zé)任、做好監(jiān)督檢查工作。在新修訂檔案法中，新增一整章監(jiān)督檢查的內(nèi)容，專門對監(jiān)督檢查事項及程序做出說明和規(guī)定，進一步明確了檔案主管部門監(jiān)督檢查的職能，相應(yīng)地也對檔案違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進行了進一步的完善。這些內(nèi)容都將有效地保障檔案治理的效能，發(fā)揮檔案治理的效果。

4 結(jié)語

檔案治理是新形勢下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對檔案事業(yè)發(fā)展的具體要求，也是檔案事業(yè)自身發(fā)展和檔案工作適應(yīng)社會變革的有效途徑。對檔案法進行修訂，本身就是實現(xiàn)檔案治理的有效措施。新修訂檔案法在內(nèi)容上也充分體現(xiàn)了檔案治理理念與要素。在未來的檔案工作實踐中，各個治理主體應(yīng)加強新修訂檔案法學(xué)習(xí)，進一步明確目標和任務(wù)，厘定自身職責(zé)權(quán)限，加快轉(zhuǎn)變工作觀念理念，推動檔案工作發(fā)展進步，進而為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供支撐，更好地發(fā)揮其保障功能和作用。