“單套制”模式下 電子檔案信息治理理念研究

文·任惠平

2019年4月國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，其中規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。[1]”《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)[2]。

這些規(guī)定及要求的逐步提出，標(biāo)志著從制度層面對檔案“單套制”這一檔案管理模式的推行提供了制度保障。同時隨著“單套制”模式的逐步推進(jìn)，在檔案管理制度、電子檔案管理模式、檔案信息治理理念等方面對檔案工作者都提出了新的更高的挑戰(zhàn)及要求。

一、開展電子檔案“單套制”管理的基礎(chǔ)條件

（一）當(dāng)前檔案行業(yè)發(fā)展的政策要求

檔案管理“雙套制”模式是檔案信息化發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種特殊、折中的管理模式，這種模式不僅消耗大量人力物力，也對檔案的保管及利用造成困難，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了無紙化信息系統(tǒng)和電子政務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展。同時隨著相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的逐步完善，電子檔案管理模式逐步成熟，實(shí)行檔案“單套制”模式的制度條件已經(jīng)具備，如果再不去做，將會嚴(yán)重阻礙檔案事業(yè)的發(fā)展。

（二）對檔案管理工作的重視程度得到加強(qiáng)

近年來，人們對檔案管理工作的重要性認(rèn)識程度在逐漸上升，各單位也逐漸意識到檔案數(shù)字化、信息化建設(shè)對日后檔案管理及查考利用具有重要價值，對檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度要求也日漸提高。同時，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中明確提出了要進(jìn)一步增強(qiáng)電子檔案管理水平，在有條件的部門開展電子檔案“單套制”“單軌制”管理試點(diǎn)，這標(biāo)志著“單套制”模式將成為今后檔案管理的發(fā)展趨勢。

（三）新時代檔案數(shù)據(jù)形成方式轉(zhuǎn)變

浙江省檔案館是電子文件單套制保存的試點(diǎn)單位，其在“最多跑一次”背景下開展了電子化歸檔試驗(yàn)。浙江這樣定義電子化歸檔：“電子化歸檔，是指在保障電子文件安全、可靠、有效的前提下，將浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)產(chǎn)生的電子文件，直接以電子方式進(jìn)行存檔，不需要以‘紙質(zhì)+電子’方式保存，形成‘最多跑一次’事項(xiàng)在線歸檔、保存、移交，利用的長效機(jī)制。[3]”

隨著政務(wù)服務(wù)、全程電子化、無紙化辦公等系統(tǒng)的廣泛建設(shè)及投入使用，各單位在日常業(yè)務(wù)工作中將會產(chǎn)生大量的原生電子數(shù)據(jù)，將這些系統(tǒng)中的電子數(shù)據(jù)全部紙質(zhì)化后再進(jìn)行歸檔保存是不科學(xué)也是不現(xiàn)實(shí)的。而且現(xiàn)在很多業(yè)務(wù)基本在信息系統(tǒng)中進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理和傳輸，不再有紙質(zhì)文件產(chǎn)出，在信息系統(tǒng)中還保存了相關(guān)元數(shù)據(jù)信息，轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)載體保存必然會導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)的丟失。因此在信息化時代背景下繼續(xù)實(shí)行檔案的雙套制管理是對各種資源的極大浪費(fèi)，檔案的單套制管理已經(jīng)成為未來電子檔案管理的必然選擇。

（四）信息資源管理技術(shù)與手段的不斷發(fā)展

隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，各單位信息化水平取得顯著進(jìn)步，信息管理系統(tǒng)、計算機(jī)軟硬件設(shè)備、各類存儲設(shè)備的功能或性能不斷提高，電子文件之間的流轉(zhuǎn)、備份、格式轉(zhuǎn)換和存儲利用的規(guī)范化、信息化程度持續(xù)提升，信息加密、身份認(rèn)證、防火墻等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為檔案的真實(shí)保存，長期可用提供了條件，實(shí)行單套制檔案管理的技術(shù)條件已經(jīng)逐漸完善。

二、“單套制”模式下電子檔案信息治理的關(guān)鍵要素

（一）建立完善的電子檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

由于各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的使用，形成了大量的電子文件與電子檔案，其管理、存儲、利用都以數(shù)字形式體現(xiàn)，徹底顛覆了傳統(tǒng)檔案管理模式。電子檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)是數(shù)字檔案館建設(shè)乃至檔案信息化體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作和重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息資源共享、檔案資源治理、業(yè)務(wù)協(xié)同、安全可靠運(yùn)行的前提條件。以信息生命周期理論和信息生態(tài)理論作為檔案數(shù)據(jù)治理能力結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，逐步形成檔案數(shù)據(jù)治理能力的結(jié)構(gòu)體系?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》確定了電子檔案“單軌制”的政策認(rèn)可；《合同法》《電子簽名法》《電子公文傳輸管理辦法》等法律法規(guī)的頒布明確了電子檔案的合法地位；權(quán)威機(jī)構(gòu)頒發(fā)的數(shù)字證書、電子印章、可靠電子簽名等技術(shù)對電子文件、電子檔案的真實(shí)性和安全性提供保障。所以針對電子文件管理的法律、規(guī)章、制度的明確制定，給檔案“單套制”模式的管理及檔案數(shù)據(jù)治理提供了指導(dǎo)方針與政策支持，從而會影響檔案信息化建設(shè)的成敗。

（二）提升檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量管控能力

檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量管控能力是指在收集檔案數(shù)據(jù)的過程中保證檔案數(shù)據(jù)的真實(shí)和長遠(yuǎn)價值，通過制定檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，高質(zhì)量地收集檔案數(shù)據(jù)資源，保證檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量，為之后檔案數(shù)據(jù)的治理提供數(shù)據(jù)保障。各單位的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是電子文件產(chǎn)生的源頭，由于業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與數(shù)字檔案館（室）建設(shè)不同步、不配套，導(dǎo)致大量的電子文件留存在業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，無法形成真正的電子檔案。各單位應(yīng)當(dāng)把各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)與數(shù)字檔案館（室）建設(shè)密切結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，提升檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量管控能力。

（三）重視檔案資源的細(xì)粒度開發(fā)

數(shù)據(jù)粒度指的是數(shù)據(jù)細(xì)化和綜合的程度，數(shù)據(jù)的細(xì)化程度越高，數(shù)據(jù)粒度越小。我國檔案館當(dāng)前對檔案資源的收集及保管等不夠精細(xì)，基本采取粗粒度的方式進(jìn)行管理。對檔案數(shù)據(jù)資源進(jìn)行細(xì)顆?；拈_發(fā)，是檔案工作參與社會大數(shù)據(jù)治理乃至大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的前提。其一，檔案館保存著大量高價值數(shù)據(jù)，對這些信息進(jìn)行挖掘和利用有助于政府進(jìn)行科學(xué)決策。檔案部門應(yīng)當(dāng)對館藏數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)粒度開發(fā)，以此實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理中的知識挖掘和檔案數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值。其二，檔案部門應(yīng)積極主動的樹立新思維、應(yīng)用新技術(shù)。文本挖掘、語義關(guān)聯(lián)、知識圖譜、可視化等技術(shù)進(jìn)入檔案領(lǐng)域，為提高檔案數(shù)據(jù)資源開發(fā)水平帶來了契機(jī)。

（四）推動電子檔案資源安全可靠體系建設(shè)

對于電子檔案而言，修改其內(nèi)容比較簡單，甚至不會留下痕跡，因此形成電子檔案并對其進(jìn)行歸檔管理時，需要實(shí)施鑒別檔案信息的工作，確定電子檔案是否是原始檔案，其內(nèi)容是否真實(shí)可信；電子檔案還存在易逝性的特點(diǎn)，初期形成電子檔案之后，就要設(shè)定其保存時間，鑒定工作需要堅(jiān)持超前性原則，利用嚴(yán)苛的管理制度與技術(shù)措施來監(jiān)管電子檔案，避免在存儲過程中，降低檔案的應(yīng)用價值。同時需要電子簽名的技術(shù)支持，相應(yīng)的操作不能違背電子簽名法，否則電子文件的效用難以被認(rèn)可，數(shù)據(jù)電文也要符合基本的法規(guī)要求。

（五）推動電子檔案信息資源開放共享

“據(jù)統(tǒng)計，自2013年以來，我國檔案館館藏呈現(xiàn)逐年增長，檔案的開放率卻在整體下降”[4]?？傮w而言，我國綜合檔案館檔案開放情況與我國的檔案資源量很不匹配，檔案信息只收不放、閉而不開，檔案信息共享及治理難以實(shí)現(xiàn)。為推動電子檔案信息治理開放透明，首先要對檔案進(jìn)行鑒定，鑒定完成后及時將非涉密或非敏感信息，尤其是涉及民生、公眾關(guān)切的檔案信息予以開放，使檔案能夠服務(wù)社會、服務(wù)大眾。其次，檔案治理的開放還要體現(xiàn)在檔案工作、檔案事業(yè)的不斷開放上。多元主體參與是治理的主要特征之一，擴(kuò)展用戶群體，創(chuàng)新開放方式，吸納社會力量參與檔案館建設(shè)，構(gòu)建有效的檔案數(shù)據(jù)治理參與機(jī)制，增進(jìn)檔案數(shù)據(jù)治理的成效。最后“檔案部門要立足用戶需求，強(qiáng)調(diào)用戶參與，注重用戶互動、用戶反饋、用戶體驗(yàn)和開放效果，靈活調(diào)整開放策略[5]”，形成“共建共享共治”檔案數(shù)據(jù)治理格局。

檔案管理“單套制”模式是回應(yīng)時代挑戰(zhàn)，順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展趨勢，推進(jìn)新時代檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的必然要求，其對檔案行業(yè)的創(chuàng)新能力，檔案資源的治理能力，檔案服務(wù)社會的能力都提出了更高的要求。未來挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，檔案部門要牢牢抓住機(jī)遇，順勢而為、乘勢而上，繼續(xù)探討有效的體制機(jī)制、法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)支撐，穩(wěn)步推進(jìn)“單套制”模式下的電子檔案信息治理工作，努力開創(chuàng)檔案事業(yè)新局面，逐步完善以信息化為核心的檔案治理現(xiàn)代化新模式。