新修訂的檔案法理解與適用若干問題辨析

■ 胡文苑

法律的生命在于實施，立法效果須由執(zhí)法來體現(xiàn)。檔案執(zhí)法是讓檔案事務得以規(guī)范、檔案權利得以保護、檔案義務得以履行、法律價值得以彰顯的關鍵所在，也是在全社會樹立檔案法治權威，用看得見的方式讓人民群眾感受檔案法治效果的最直接最有效手段。檔案主管部門作為檔案工作主責機關，必須準確理解和正確適用檔案法，這是在實踐中發(fā)揮檔案法指引和規(guī)范作用的必然要求。同時，規(guī)范文明高效的檔案執(zhí)法活動也能起到為全社會涉檔活動提供全面、權威、系統(tǒng)判斷依據(jù)的法律效果。結合執(zhí)法實務，現(xiàn)就檔案法以下重要制度規(guī)范的理解與適用，談幾點應注意的問題。

檔案定義的核心要素

檔案法對檔案的界定，是涉檔法律關系的邏輯起點，其內(nèi)涵與外延在實務中涉及管轄范圍、履職客體等重大法律關系，需正確理解、準確把握。檔案法律定義核心要素一是直接形成，二是具有保存價值，三是不同形式的記錄。

直接形成是檔案原始性的根本保證，其含義是檔案與業(yè)務活動相伴產(chǎn)生，其記載業(yè)務信息與業(yè)務處理過程一一映射，本質(zhì)是親歷者在第一時間將業(yè)務活動中的意思表示與過程信息予以固化的過程。直接形成是檔案與資料等二次加工信息相區(qū)別的最根本標志，并且這一特征滿足“以文件內(nèi)容而不是以文件本身作為證據(jù)的一方當事人，必須提出文件內(nèi)容的原始證據(jù)?！弊罴炎C據(jù)的要求，是將檔案與以“二次轉(zhuǎn)遞、間接陳述”為特征的傳聞證據(jù)區(qū)分開來的法律事實基礎，在此基礎上加以嚴格的檔案管理制度，使得檔案具有較高的證明力，因此在刑事、民事、行政三大訴訟證據(jù)規(guī)則中都將檔案列為優(yōu)勢證據(jù)之一。

具有保存價值是檔案需立法予以保護規(guī)范的正當性的集中體現(xiàn)。在實務中判斷保存價值應從現(xiàn)實與歷史兩個維度予以把握。從現(xiàn)實角度考慮保存價值應被理解為作為政策、決定、程序、職能、活動和業(yè)務往來的憑證。其中，證據(jù)價值是最重要的考慮因素，單行法中一般表述為“存檔備查”。歷史價值應被理解為具有人文、歷史、科技等方面持續(xù)或永久價值而保存下來?？傊?，檔案價值應具有二重性，即由檔案自身屬性決定的保存價值和滿足主體需求的利用價值。定義中對保存價值加以對國家和社會具有的限定，限縮了檔案主管部門執(zhí)法邊界，應引起特別重視，具體判定應適用檔案法第十三條規(guī)定。

不同形式的歷史記錄應被理解為檔案從表現(xiàn)形式上包括但不限于文字、圖表、聲像等，從載體看包括但不限于傳統(tǒng)載體（紙質(zhì)、磁記錄載體）、電子數(shù)據(jù)等。如果從證據(jù)角度理解檔案的記錄形式大致可以對應證據(jù)種類中的書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等。

立檔單位檔案工作責任制

立檔單位檔案工作責任制是檔案工作走向依法治理的關鍵一招，有助于破解檔案工作長期存在的檔案形成前端控制不力，崗位間檔案管理職能分工不明、責任不實，檔案行政監(jiān)管不力、責任追究尺度不一，檔案工作約束激勵不足等突出問題。構建檔案工作責任制應從健全完善權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)管有力、運轉(zhuǎn)有序的檔案管理運行體系入手，聚焦完善新型檔案工作監(jiān)督管理機制和懲戒制度，結合檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌推進立檔單位檔案管理流程再造，著力提升檔案工作責任制整體效能，切實將檔案法定要求落到實處、見到實效。當前應從檔案工作領導責任和公職人員檔案工作崗位責任兩方面入手，實現(xiàn)責任清單化。領導責任主要包括貫徹執(zhí)行黨和國家檔案工作方針政策和決策部署情況、遵守檔案法律法規(guī)情況、檔案工作重大決策情況、完成檔案工作目標情況、履行檔案工作監(jiān)督責任情況、組織檔案工作項目建設運行情況、履行其他相關責任情況。崗位責任主要須明確檔案管理運行體系中各崗位職責，立檔單位應當根據(jù)法律規(guī)定和檔案工作責任制要求，結合單位層級、業(yè)務類型、文檔規(guī)模等實際情況，細化文件材料形成者、歸集移交者、檔案管理者等各崗位職責清單和履職指引，并嵌入業(yè)務平臺，在業(yè)務系統(tǒng)設計中盡可能將是否歸檔作為工作完成與否的閉環(huán)標志。同時，健全完善歸檔范圍與檔案利用的統(tǒng)一判定適用機制，借鑒新冠肺炎疫情防控建檔、重大活動檔案管控工作經(jīng)驗，檔案主管部門可以建立類型化歸檔指引，構建重大專題關聯(lián)類型檔案收集整理利用方案檢索機制，通過知識庫、工具包，確保類型化檔案收集整理標準統(tǒng)一、利用程序要求統(tǒng)一。

電子檔案法律效力認定規(guī)則

第三十七條無疑是新檔案法最為重要的條款之一，解決了長期困擾實務界電子檔案法律地位及效力認定規(guī)則問題，其本質(zhì)是功能等同原則，通過分析傳統(tǒng)載體檔案的目的和作用，進而確定電子檔案達到這些目的和作用的方式，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。從證據(jù)角度分析，傳統(tǒng)載體檔案可起到下列作用：提供的檔案大眾均可識讀、在長時期可保持不變；可復制檔案以便每一名當事人均掌握一份副本；可通過簽章核驗檔案真實性；提供的檔案采用公共當局和法院可接受的形式。電子檔案可以滿足這些列舉出來的功能要求，而且，在大多數(shù)情況下，就查明電子檔案的來源和內(nèi)容而言，其可靠程度和速度要高得多、快得多，并且“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”能夠滿足證據(jù)“獨特特征的確認”與“監(jiān)管鏈條的證明”兩種鑒真方式，作為來源可靠的電子檔案識別標記，如電子簽章可以被認定為“獨特性確認”，并據(jù)此作出確定性的證明。反映“程序規(guī)范、要素齊全”的元數(shù)據(jù)等可以被視為“保管鏈條的證明”，元數(shù)據(jù)含有的管理信息、追蹤溯源信息、系統(tǒng)結構信息等可形成對生成、捕獲、持有、接觸、處置、保管、檢驗的全監(jiān)管鏈條，相當于用證據(jù)鏈來證明檔案記錄內(nèi)容的真?zhèn)巍！皝碓纯煽俊⒊绦蛞?guī)范、要素合規(guī)”在法律效果上達到了對電子檔案的真實性和同一性的認證要求，在程序上滿足了對電子檔案的來源、提取、收集、保管過程的可靠性予以確認的要求。

根據(jù)以上認定三原則，在行政程序中，我們可以接納系統(tǒng)穩(wěn)定運行且通過可靠信道推送的電子檔案，可以接納經(jīng)過可靠電子簽名等安全技術手段鑒真過的電子檔案，可以接納基于可靠程序和系統(tǒng)形成的電子檔案，并對其真實性、完整性、有效性予以認可。未來，檔案館電子檔案出證，應根據(jù)第三十九條規(guī)定，隨附電子檔案“真實性、完整性、可用性和安全性”4 性檢測報告，這是檔案館在電子環(huán)境下行使國家證明權的法定生效要件。

檔案工作監(jiān)督檢查

徒法不足以自行。監(jiān)督檢查是檔案法實施機制的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查專章對監(jiān)督檢查的內(nèi)容事項、手段方法和違法行為線索處置等作出了具體規(guī)定，是各級檔案部門依法履職的基本遵循。從第四十二條看，檔案主管部門監(jiān)督事項主要包括制度執(zhí)行、條件保障、履職盡責、業(yè)務活動、檔案信息化、檔案安全等方面。

當前，加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，著重從以下三方面入手。一是提升檔案違法行為發(fā)現(xiàn)率、處置率。一段時間以來，檔案造假事件頻繁見諸媒體，但鮮有檔案主管部門在第一時間發(fā)現(xiàn)案例并查處。如何破解檔案監(jiān)管者與被監(jiān)管者信息不對稱，在執(zhí)法檢查中未能發(fā)現(xiàn)問題并及時查處的難題，確保檔案齊全完整、真實可靠是檔案行政執(zhí)法隊伍的重要使命。落實新檔案法，各級檔案主管部門要在“嚴、細、實、準”上下功夫，要細化檢查準備、檢查實施、反饋報告、后續(xù)跟蹤等流程，精心制定方案、確定檢查內(nèi)容、比對信息、固定證據(jù)、形成記錄、通報結果、完善制度、嚴肅追究責任?？梢酝ㄟ^比對三定規(guī)定、權責清單、決算報告、審計（巡視巡察）報告、工作總結、科室月報、政務公開、新聞報道、來文登記、發(fā)文目錄等比對歸檔目錄，查找應歸未歸的文件材料。二是依法設置檢查項目。主要檢查檔案管理是否依法開展、檔案工作是否有效，分別設置結果性、過程性、隨機抽查三類指標，指標體系核心關注檔案收集的齊全完整性、檔案安全風險點覆蓋兩方面，綜合運用定性和定量指標，通過指數(shù)化評價各單位檔案工作實績。三是注重檔案信息風險源頭治理，強化風險源頭遏制，重點關注以下3點。首先，要加強信息系統(tǒng)準入監(jiān)管，即確保業(yè)務系統(tǒng)前端數(shù)據(jù)符合歸檔要求，按要求配置歸檔模塊或數(shù)據(jù)接口，與后端電子檔案管理系統(tǒng)無縫銜接，技術方案與業(yè)務流程應符合歸檔數(shù)據(jù)齊全完整、真實可靠要求。其次，要加強歸檔行為監(jiān)管。檔案主管部門應充分利用辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)事前聯(lián)審、事中核查、事后追查等手段，強化電子環(huán)境下歸檔行為的持續(xù)監(jiān)管，切實規(guī)范制度執(zhí)行，嚴肅執(zhí)紀。最后，要加強涉檔重要人員的管理。立檔單位應建立健全檔案管理全鏈路職責管理制度，全面梳理檔案形成鏈路直接方、關聯(lián)方行為模式、應用場景、職責情況，確保業(yè)務流、信息流相互銜接，完善簡約高效的歸檔流程。檔案主管部門應強化對檔案安全風險的管理，各單位檔案管理職責清單應存檔備查，檔案主管部門可將檔案形成、管理責任與各單位組織架構圖和人員網(wǎng)絡圖進行網(wǎng)格化配置，進行動態(tài)化管理，形成檔案監(jiān)管底圖。

利用檔案的行政救濟

新檔案法第二十八條引入了新的檔案利用救濟途徑，即向檔案主管部門投訴要求糾正檔案館不予利用或限制利用檔案行為的行政救濟制度。當事人向檔案主管部門投訴后，可能會引發(fā)以下法律后果：檔案主管部門支持當事人訴求的，應依據(jù)法定程序告知投訴人處理結果，并責令檔案館糾正不予或限制利用檔案的決定，檔案館按照檔案主管部門指令執(zhí)行，拒不執(zhí)行的，檔案主管部門依據(jù)第四十八條第七項規(guī)定，對直接責任人予以或建議處分；檔案主管部門不予支持當事人訴求的，應書面告知投訴人理由和處理結果，投訴人不服的，可尋求行政復議或行政訴訟等救濟途徑。第二十八條規(guī)定可以向檔案主管部門投訴，應被理解為對檔案館檔案利用不服的，檔案主管部門的處置非行政前置或權利救濟的唯一途徑。