程序性行政行為的可訴訟標準

摘要：程序性行政行為作為我國司法實踐的產(chǎn)物，在我國法律中并沒有明確的規(guī)定，更沒有明確的概念界定。它的出現(xiàn)無論是對程序地位的提升、行政相對人的合法權(quán)益保護還是司法公正與效率平衡都有重大意義，當然，保證這一切實現(xiàn)的前提是確立程序性行政行為的可訴訟標準。

關(guān)鍵詞：程序性行政行為；必要性；可訴性標準

一、程序性行政行為的概念

不同于行政行為，程序性行政行為并不是法律明文規(guī)定的概念，在我國最高人民法院發(fā)布的第69號指導案例中，“程序性行政行為”的概念被用作裁判理由，闡述了程序性行政行為的可訴性標準。程序性行政行為的定義在學理上有所爭議，一種觀點認為行政行為由行政主體依職權(quán)作出對相對人權(quán)利義務(wù)造成影響的行為，這一觀點認為程序性行政行為應(yīng)當納入行政行為的范疇；另一種觀點認為行政行為是行政機關(guān)已經(jīng)作出需要相對一方執(zhí)行“命令”，程序性行政行為具備過程性，所以不屬于行政行為；還有一種觀點將程序性與實質(zhì)性置于相對面，認為程序性行政行為與實質(zhì)性行政行為共同構(gòu)成行政行為的內(nèi)涵。以上觀點要么沒有對程序性行政行為的概念做出具體規(guī)定，要么規(guī)定過于狹隘，要么只強調(diào)程序性行政行為的復制性，均存在一定的缺陷。綜上，應(yīng)當對程序性行政行為下一定具體定義，并且突出它的存在性、作用性。筆者認為，程序性行政行為行政機關(guān)履行職權(quán)并作出最終結(jié)果的過程、形式和步驟，它是行政法律關(guān)系的組成部分，對行政機關(guān)的最終決定起到間接的影響作用。

二、程序性行政行為可訴標準的必要性

1.改善重實體、輕程序的現(xiàn)狀。我國一直存在重實體、輕程序的狀況，實體和程序是相輔相成缺一不可的。實體是最終目的，但只重實體，會導致權(quán)力濫用，最終導致實體的不公正，程序的公正合法能夠保障實體的公正合法。當然，實體與程序地位相當，不存在程序輔助，實體主位的說法。承認程序性行政行為的可訴性即承認了程序的重要性，為改善這一狀況，保證程序?qū)嶓w并駕齊驅(qū)提供保障。

2.保護行政相對人的合法權(quán)益。行政訴訟法的制定目的之一就是保障行政相對人的合法權(quán)益，將其作為立法目的之一，足見相對人合法權(quán)益在行政訴訟法中的重要地位。將某些能夠影響相對人合法權(quán)益的程序性行政行為納入行政訴訟范疇，將更好更全面地保障行政相對人地合法權(quán)益。

3.平衡司法效率與公平。效率與公平都是司法所追求的，如果允許相對人對程序性行政行為提起訴訟，將擴大行政訴訟范圍，勢必將增加案件量，同時降低司法效率；如果不允許對程序性行政行為提起訴訟，行政相對人可能會喪失救濟機會，合法權(quán)益被侵害，不利于公平的實現(xiàn)。所以，確立程序性行政行為可訴的標準，劃定可訴范圍，將有效解決上述兩個問題的平衡。

三、程序性行政行為可訴標準

1.原則不可訴，例外可訴。根據(jù)2010年最高人民法院關(guān)于《審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，對于行政許可過程中的通知行為提起的訴訟，人民法院原則上不受理，但在特定情形下可訴。在行政職權(quán)行使的過程中，在最終決定做出之前，通常會有一些過程性行為，例如通知相對人提交相關(guān)材料，或者聽取相對人意見陳述等行政行為，這些程序性行政行為通常并不會對最終結(jié)果產(chǎn)生影響，因此原則上不可訴。然而，有一些程序性行政行為不同，例如必須行政機關(guān)做出這個過程性行為、相對人才能進入司法程序，由于行政機關(guān)沒有及時做出，導致相對人錯過最有力的救濟時機，并且最終導致相對人的合法權(quán)益永久喪失或無法回到最初完好的狀態(tài)，相對人的權(quán)益嚴重受損。出于對公民合法權(quán)益的保護，且為了更好更有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，此時，這個程序性行政行為被認為地可訴的，作為通常標準的例外存在。

2.程序性行政行為可訴與否的一般審查標準。案件想要被法院受理，《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件缺一不可：原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實依據(jù)；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。由此，要點在于程序性行政行為是否屬于人民法院的受案范圍。結(jié)合《適用解釋》，程序性行政行為可訴與否，要點在于判斷該行為是否對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，如果產(chǎn)生實際影響，再對影響大小判斷是否需要訴訟。本文所探討的程序性行行為包括對結(jié)果不產(chǎn)生的影響的和產(chǎn)生影響的兩種，后者才具有可訴的可能性，具體能否提起訴訟，需要判斷它的影響是否大到應(yīng)當用訴訟手段解決。

3.程序性行政行為可訴與否的特殊審查標準。首先，明確是否存在實體性行政行為。再要區(qū)分在行政機關(guān)執(zhí)行行政職權(quán)的過程是否存在實體行政行為。如果存在，要判斷相對人的訴訟要求能否通過對此實體行政行為提起訴訟得到滿足，答案是肯定的情況下，相對人不得再對程序性行政行為提起行政訴訟；只有答案是否定的情況下，在相對人對實體性行政行為提起訴訟無法得到有效救濟時，可對程序性行政行為提起訴訟。此種情況還需要一分為二，只有當在程序性行政行為導致實體性行政行為停止的情況下，才能對其提起訴訟；反之，相對人不能對程序性行政行為提出訴訟。最后，判斷是否有訴的價值。上述條件需要全部滿足，方可對程序性行政行為提起訴訟。

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作者簡介：陶艾嘉（1994—），女，安徽合肥人，在讀碩士研究生，研究方向：法律碩士（非法學）。