上海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)布局與發(fā)展研究

根據(jù)上海市2018 年公布的開發(fā)區(qū)名單，2018 年上海共有104 個開發(fā)區(qū)，包括國家級開發(fā)區(qū)20 個，市級開發(fā)區(qū)23個、產(chǎn)業(yè)基地10個，產(chǎn)業(yè)園區(qū)51 個。本文利用第四次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)對104個開發(fā)區(qū)展開分析。

上海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基本屬性

（一）地理位置分布——浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量居高

2018 年，浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)最多，高達21 個，占總量的20.2%（表1），位居首位。奉賢區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量為16個，占總量的15.4%，僅次于浦東新區(qū)，但遠高于松江區(qū)、青浦區(qū)、金山區(qū)、崇明區(qū)等遠郊區(qū)，在遠郊區(qū)中遙遙領(lǐng)先。閔行區(qū)開發(fā)區(qū)占比為10.6%，次于浦東新區(qū)、奉賢區(qū)，在近郊區(qū)中僅次于浦東新區(qū)。中心城區(qū)開發(fā)區(qū)較少，普陀區(qū)、靜安區(qū)、長寧區(qū)三區(qū)共有6 個開發(fā)區(qū)，合計占比5.8%。此外，跨區(qū)域開發(fā)區(qū)共有6個，占總量的5.8%。

從國家級開發(fā)區(qū)分布上看，國家級開發(fā)區(qū)依次分布在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、奉賢區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)、長寧區(qū)等7 個區(qū)，其中浦東新區(qū)獨占鰲頭，國家級開發(fā)區(qū)共有7 個，占比高達35%（圖1）。其次閔行區(qū)，有4 個國家級開發(fā)區(qū)，占總量的20%，再次松江區(qū)（2 個），長寧區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)均只有1 個，占總量的5%，另有3 個國家級開發(fā)區(qū)屬于跨區(qū)域分布。從市級開發(fā)區(qū)分布上看，浦東新區(qū)依舊獨占鰲頭，共有4 個，數(shù)量占比遠超其他區(qū)。奉賢區(qū)、金山區(qū)位列第二，市級開發(fā)區(qū)數(shù)量均有3 個，略低于浦東新區(qū)。位列其后的為普陀區(qū)、嘉定區(qū)、崇明區(qū)，均只有2 個市級開發(fā)區(qū)，其中跨區(qū)域市級開發(fā)區(qū)共有2 個。再次閔行區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、寶山區(qū)、靜安區(qū)五區(qū)均只有1 個市級開發(fā)區(qū)。從產(chǎn)業(yè)基地分布看，10 個產(chǎn)業(yè)基地除1 個跨區(qū)域基地，其他基地依次分布在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、金山區(qū)、嘉定區(qū)、崇明區(qū)等地，其中前三區(qū)各有2 個產(chǎn)業(yè)基地，后三區(qū)均只有1 個產(chǎn)業(yè)基地。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)分布看，可謂遍地開花，除長寧區(qū)外，其他12 區(qū)均有足跡。奉賢區(qū)、浦東新區(qū)、青浦區(qū)在數(shù)量上較有優(yōu)勢，園區(qū)數(shù)量依次為12個、8 個、7 個，合計總占比為52.9%。閔行區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)、嘉定區(qū)園區(qū)數(shù)量在4～6 個之間。崇明區(qū)、寶山區(qū)、普陀區(qū)、靜安區(qū)園區(qū)數(shù)量在1～2個之間。

表1 上海開發(fā)區(qū)布局情況

圖1 不同開發(fā)區(qū)區(qū)域分布情況

（二）開發(fā)區(qū)規(guī)模——超六成開發(fā)區(qū)“四上”①“四上”指規(guī)模以上工業(yè)、有資質(zhì)的建筑業(yè)、限額以上批發(fā)和零售業(yè)、限額以上住宿和餐飲業(yè)、有開發(fā)經(jīng)營活動的全部房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)、規(guī)模以上服務(wù)業(yè)法人單位。鑒于非“四上”企業(yè)在四經(jīng)普中未登記所在開發(fā)區(qū)信息，因此課題所涉及的開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)均來自“四上”企業(yè)。此外嘉定出口加工區(qū)、飛機總裝基地在四經(jīng)普調(diào)查中無“四上”單位企業(yè)數(shù)據(jù)，分析中涉及“四上”企業(yè)數(shù)據(jù)研究中均不包含此兩大開發(fā)區(qū)。單位數(shù)在0～50之間

2018 年，104 個 開 發(fā) 區(qū) 共 有10670 家規(guī)模以上單位（表2），其中2個開發(fā)區(qū)“四上”單位數(shù)為0，平均每個開發(fā)區(qū)有102.6 家規(guī)模以上企業(yè)。開發(fā)區(qū)“四上”企業(yè)數(shù)量整體在0～1253 范圍內(nèi)，其中排名前三開發(fā)區(qū)依次為張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、松江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，“四上”企業(yè)數(shù)量依次為1253 家、1179 家、816 家，三區(qū)的“四上”企業(yè)數(shù)排名靠前也一定程度上反映出上海“五大中心”發(fā)展定位。

表2 開發(fā)區(qū)規(guī)模情況

從開發(fā)區(qū)等級看，國家級開發(fā)區(qū)規(guī)模最大，“四上”單位數(shù)高達4755家，占總量的44.6%，規(guī)模略大于市級開發(fā)區(qū)，遠超產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地。市級開發(fā)區(qū)“四上”單位數(shù)占總量的40%，僅次于國家級開發(fā)區(qū)，超于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地。在平均每個開發(fā)區(qū)“四上”單位數(shù)上，國家級開發(fā)區(qū)依舊位居首位，平均“四上”單位數(shù)為237.75 家，其次為市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地，位居末位的為產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)基地總“四上”單位數(shù)遜于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但在均數(shù)上反超產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（三）開發(fā)區(qū)企業(yè)結(jié)構(gòu)

1.企業(yè)規(guī)模——超八成企業(yè)為中小型企業(yè)。2018 年，104 個開發(fā)區(qū)有73 家企業(yè)未登記企業(yè)規(guī)模類型。在已登記企業(yè)中，大型企業(yè)662 家，中型企業(yè)2477 家，小型企業(yè)6494 家，微型企業(yè)964 家，其中大型企業(yè)占比6.2%，微型企業(yè)占比9%，中小型企業(yè)合計占比84.1%。

在納入統(tǒng)計的企業(yè)中，國家級開發(fā)區(qū)大型企業(yè)442 家，超于市級開發(fā)區(qū)，遠高于產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)（圖2）。中型企業(yè)中，國家級開發(fā)區(qū)與市級開發(fā)區(qū)是主力軍，中型企業(yè)規(guī)模數(shù)分別為1378 家、822 家，大幅超于產(chǎn)業(yè)園區(qū)（226 家）、產(chǎn)業(yè)基地（51 家）。小型企業(yè)中，市級開發(fā)區(qū)位居首位，小型企業(yè)數(shù)高達2888 家，略超于國家級開發(fā)區(qū)，高于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大幅超于產(chǎn)業(yè)基地。在微型企業(yè)中，產(chǎn)業(yè)基地單位數(shù)最低，僅有22 家，略低于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，低于市級開發(fā)區(qū)，遠低于國家級開發(fā)區(qū)。

2.企業(yè)注冊類型——內(nèi)資企業(yè)占比超七成。從企業(yè)登記注冊類型看，2018 年，104 個開發(fā)區(qū)內(nèi)資企業(yè)共有6713 家，占比高達62.9%；港澳臺投資企業(yè)1127 家，占比為10.6%；外資企業(yè)2830，占比為26.5%，不足內(nèi)資占比一半。

從結(jié)構(gòu)上看，產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)資占比高達80.2%（圖3），占據(jù)首位，略高于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、超于市級開發(fā)區(qū)、大幅超于國家級開發(fā)區(qū)。在外資企業(yè)上，國家級開發(fā)區(qū)最高，占比為32%，高于市級開發(fā)區(qū)，遠超產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在港澳臺商投資企業(yè)上，國家級開發(fā)區(qū)仍居首位，港澳臺商占比為12.7%。位居第二的為產(chǎn)業(yè)園區(qū)，占比為9.4%，超過市級開發(fā)區(qū)（9%）。產(chǎn)業(yè)基地港澳臺占比最低，僅為3.8%，大幅落后于國家級開發(fā)區(qū)。

圖2 開發(fā)區(qū)企業(yè)規(guī)模狀況

圖3 開發(fā)區(qū)企業(yè)注冊類型結(jié)構(gòu)

上海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

普查數(shù)據(jù)顯示，2018 年上海104個開發(fā)區(qū)資產(chǎn)合計6.7 萬億元，營業(yè)收入7.05 萬億元，主營收入6.94 萬億元，營業(yè)利潤0.3萬億元，工業(yè)總產(chǎn)值2.34 萬億元，期末從業(yè)人員229.1 萬人，其中研發(fā)人員25.29萬人。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.經(jīng)濟規(guī)?！a(chǎn)業(yè)基地企均規(guī)模最大。從資產(chǎn)指標(biāo)看，國家級開發(fā)區(qū)資產(chǎn)最高，資產(chǎn)合計為4.1 萬億元（表3），市級開發(fā)區(qū)位列其后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)居末。從企均資產(chǎn)看，產(chǎn)業(yè)基地表現(xiàn)突出，企均資產(chǎn)高達16.38 億元，是國家級開發(fā)區(qū)的1 倍多，市級開發(fā)區(qū)的近4倍，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的近8倍。

從營業(yè)收入看，國家級開發(fā)區(qū)為4.57 萬億元，市級開發(fā)區(qū)為1.84 萬億元，產(chǎn)業(yè)基地為0.35 萬億元，產(chǎn)業(yè)園區(qū)為0.29 萬億元。在企均營業(yè)收入指標(biāo)上，產(chǎn)業(yè)基地最高，企均收入高達12 億元，位居第二的為國家級開發(fā)區(qū)，企均收入9.6 億元。市級開發(fā)區(qū)位列其后，企均收入不足國家級開發(fā)區(qū)一半，產(chǎn)業(yè)園區(qū)居末。

表3 開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模狀況

2.發(fā)展質(zhì)量——國家級開發(fā)區(qū)人均勞動報酬是平均水平的1 倍多，產(chǎn)業(yè)基地營業(yè)利潤率是平均水平的近兩倍。2018 年，所有開發(fā)區(qū)共吸納從業(yè)人員229.1 萬人，平均勞動報酬為13.83 萬元。其中國家級開發(fā)區(qū)勞動報酬最高，達到17.32 萬元（圖4），是平均水平的1.25倍。產(chǎn)業(yè)基地平均勞動報酬為15.01 萬元，高于平均水平1.18 萬元。市級開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)平均勞動報酬低于平均水平，市級開發(fā)區(qū)平均勞動報酬為10.3 萬元，產(chǎn)業(yè)園區(qū)勞動報酬僅為8.67萬元。

從營業(yè)效益看，2018 年開發(fā)區(qū)平均營業(yè)利潤率為4.3%。整體來看，僅國家級開發(fā)區(qū)營業(yè)利潤率低于開發(fā)區(qū)平均水平，營業(yè)利潤率僅為3.9%。其中產(chǎn)業(yè)基地營業(yè)利潤率最高，達8.2%，幾乎是平均水平的兩倍。市級開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)均在平均水平之上，營業(yè)利潤率分別為4.5%、5%。這一定程度上反映開發(fā)區(qū)存在規(guī)模報酬不經(jīng)濟狀況，國家級開發(fā)區(qū)在規(guī)模上遠超市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但其營業(yè)利潤率低于三者，反觀產(chǎn)業(yè)基地，經(jīng)濟規(guī)模顯著低于三者，其營業(yè)利潤率卻反超三者。

（二）創(chuàng)新發(fā)展

1.科技創(chuàng)新——研發(fā)投入強度為1.76%。2018 年，開發(fā)區(qū)共投入研究開發(fā)費用1258.57 億元，相當(dāng)于開發(fā)區(qū)主營業(yè)務(wù)收入的1.76%。具體來看，國家級開發(fā)區(qū)研發(fā)投入強度為1.85%，比市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)稍高一些，其研發(fā)投入強度分別為1.6%、1.5%、1.6%，相差無幾。進一步分析，國家級開發(fā)區(qū)2018 年研發(fā)人員投入達到153299 人（表4），申請專利數(shù)11532 件，期末有效發(fā)明專利22924 件。市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)研發(fā)投入人員分別為75937 人、8266 人、15417 人，當(dāng)年專利申請11606 件、1226 件、1704 件。從人均專利申請量（當(dāng)年專利申請量/當(dāng)年研發(fā)人員數(shù)）角度看，市級開發(fā)區(qū)專利產(chǎn)出效率最高，人均專利申請量為0.153件，略高于產(chǎn)業(yè)基地，高于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大幅超于國家級開發(fā)區(qū)。

圖4 開發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量情況

表4 開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新情況

表5 開發(fā)區(qū)出口情況

2.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展——市級開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值增長速度最快。2018 年，開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值為10050 億元，較比上年增長510 億元，增長率為6.3%。其中國家級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值為5530 億元（圖5），占總量的55%。市級開發(fā)區(qū)占比也較大，比值為36.6%，戰(zhàn)略新興工業(yè)總產(chǎn)值為3680 億元。產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)合計占比不足10%，僅占上海市水平的8.4%。從增長上看，市級開發(fā)區(qū)增長速度最快，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值增長率為8%，其次為產(chǎn)業(yè)園區(qū)，增長率為5.5%，產(chǎn)業(yè)基地增長率最低。

（三）國際化程度

1.國際影響力——國家級開發(fā)區(qū)出口依存度最高，達34%。從企業(yè)控股情況看，2018 年開發(fā)區(qū)外商控股企業(yè)合計2629 家，占總企業(yè)數(shù)的24.6%。國家級開發(fā)區(qū)外商控股企業(yè)占比30%，市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別為22.9%、11.9%、13.6%。從出口角度看，開發(fā)區(qū)出口交貨值為6675.44 億元，占產(chǎn)值的28.6%。其中國家級開發(fā)區(qū)出口依存度最高，達34%（表5），產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)出口依存度均低于開發(fā)區(qū)平均水平。

圖5 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

2.國際吸引力——市級開發(fā)區(qū)外商資本占比最高，達27.2%。2018年，開發(fā)區(qū)吸引外商資本2591.36 億元，占總實收資本的23.2%。國家級開發(fā)區(qū)外商資本額高達1786.05 億元（表6），占總量的68.9%，遠超市級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。但就外商資本占比而言，僅有市級開發(fā)區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)超過市經(jīng)開區(qū)平均水平，其中市級開發(fā)區(qū)外商資本占比最高。

表6 開發(fā)區(qū)外商資本情況

上海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合評價體系

（一）開發(fā)區(qū)發(fā)展評價體系設(shè)計

1.評價指標(biāo)選擇。為了對發(fā)展水平不同的開發(fā)區(qū)進行全面系統(tǒng)的跟蹤評價，根據(jù)高效率、高端化、高集聚、高辨識、高效益等設(shè)計原則，結(jié)合發(fā)展規(guī)模與發(fā)展質(zhì)量、創(chuàng)新投入與創(chuàng)新產(chǎn)出、國際影響力與國際吸引力相協(xié)調(diào)的指導(dǎo)思想，采用二級指標(biāo)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起反映上海開發(fā)區(qū)在發(fā)展力、創(chuàng)新力和國際力等層面的發(fā)展評價指標(biāo)體系，共9個統(tǒng)計指標(biāo)（表7）。

表7 上海開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合效益評價指標(biāo)體系

以上構(gòu)建的指標(biāo)體系從功能性、科學(xué)性、可比性均能大致完整全面地反映開發(fā)區(qū)的綜合發(fā)展水平。

2.評價方法

（1）無量綱化處理原始數(shù)據(jù)。解決多目標(biāo)評價問題，一般原則是“多目標(biāo)歸一”，即采用某種函數(shù)形式合成一個目標(biāo)，將多目標(biāo)評價轉(zhuǎn)為單目標(biāo)評價。為了不同指標(biāo)數(shù)據(jù)能直接運算，首先要用極值法對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理：

其中對于正向指標(biāo)，yi=為指標(biāo)的無量綱化值，xi指實際值，xmax評價指標(biāo)最大值，xmin為評價指標(biāo)最小值；對于負向指標(biāo)，為指標(biāo)的無量綱化值。

在指標(biāo)無量綱化基礎(chǔ)上，用功效系數(shù)法對指標(biāo)打分：ni=yi×60+40，ni為指標(biāo)得分，40 為基準(zhǔn)分，最高分為100分。

在指標(biāo)得分基礎(chǔ)上，根據(jù)評價指標(biāo)的相應(yīng)權(quán)重，綜合評價指數(shù)可表示為：

Y=，Y為綜合評價得分，wi為指標(biāo)權(quán)重。

（2）權(quán)重設(shè)定。綜合評價方法的核心在于評價指標(biāo)的權(quán)重分配，因為權(quán)重的合理性、準(zhǔn)確性直接影響到評價結(jié)果的可靠性。為了提升權(quán)重設(shè)置的科學(xué)性，采取組合賦權(quán)，即客觀賦權(quán)和主觀賦權(quán)相結(jié)合的方法確定各指標(biāo)權(quán)重?？陀^賦權(quán)采用德爾法法，主觀賦權(quán)采用主成分分析法，再用兩者權(quán)重的均值作為最終評價權(quán)重。

（二）開發(fā)區(qū)發(fā)展實證評價

依據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合評價指標(biāo)體系，通過上述方法，計算得到“開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合指數(shù)”。分別就國家級、市級、產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)四個層級的開發(fā)區(qū)的發(fā)展綜合水平和結(jié)構(gòu)狀況進行分析研究。根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展綜合指數(shù)將開發(fā)區(qū)分為四個層級：特優(yōu)、優(yōu)、良、差，指數(shù)在75 分及以上為特優(yōu)；70 分到75 分為優(yōu)；65 分到70之間為良；60分到65分之間為差。

綜合來看，上海張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、漕河涇出口加工區(qū)、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)居于前三，金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海外高橋保稅區(qū)、松江出口加工區(qū)、上海浦東康橋工業(yè)園區(qū)(東區(qū))等也表現(xiàn)不錯。但從綜合排名前10 的開發(fā)區(qū)來看，主要是國家級開發(fā)區(qū)競爭力居前，市級開發(fā)區(qū)僅有兩個，分別是浦東康橋工業(yè)園區(qū)、嘉定工業(yè)園區(qū)。

13 個開發(fā)區(qū)綜合得分均在70 以上，表現(xiàn)為“優(yōu)”；33 個開發(fā)區(qū)綜合得分在65分至70分之間，表現(xiàn)為“良”。104 個開發(fā)區(qū)中，僅張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)表現(xiàn)為“特優(yōu)”，其發(fā)展力得分、創(chuàng)新力得分均表現(xiàn)為“特優(yōu)”。

總體來看，104 個開發(fā)區(qū)表現(xiàn)出良好的發(fā)展力，主要因為開發(fā)區(qū)在對外開發(fā)和創(chuàng)新上均有較好表現(xiàn)。

進一步提升上海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的對策與建議

（一）制定專項規(guī)劃

規(guī)劃是建設(shè)發(fā)展的綱領(lǐng)、管理的依據(jù)，也是指導(dǎo)和調(diào)控的基本手段。為此應(yīng)當(dāng)與上海建設(shè)“五個中心”的目標(biāo)相契合，全面地定制上海開發(fā)區(qū)發(fā)展的短期規(guī)劃和長期規(guī)劃。制定規(guī)劃時，應(yīng)廣泛深入開展調(diào)研，實事求是進行論證，做出與上海開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展水平、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)相適應(yīng)的合理性、科學(xué)性的安排。

（二）建立多元化的科技經(jīng)費供給體系

從上述分析來看，市級開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的科技投入相對較低，科技產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化較少；國家級開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的企業(yè)之間科技經(jīng)費投入水平差距較大。對此，可以建立多元化的科技經(jīng)費供給體系，如政府財政科技經(jīng)費投入、開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的自有資金投入、金融機構(gòu)資金支持等。多元化的科技創(chuàng)新資金支持為開發(fā)區(qū)提供更加健全和有效的資金供給。

（三）分類制定優(yōu)惠政策，避免“一刀切”

政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮正向激勵作用。目前，上海開發(fā)區(qū)的運行效率參差不齊，不同的開發(fā)區(qū)無論是資源還是區(qū)位優(yōu)勢，抑或是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都有較大的差異。政府制定優(yōu)惠政策應(yīng)具有充分的靈活性，應(yīng)根據(jù)開發(fā)區(qū)的資源狀況和發(fā)展水平配置相應(yīng)地資源，爭取做到“因區(qū)施策”。例如，對于基礎(chǔ)設(shè)施齊全的優(yōu)質(zhì)開發(fā)區(qū)，給予較大的政策支持，充分調(diào)動其積極性；對于基礎(chǔ)較為薄弱的開發(fā)區(qū)，可以給予一定的指導(dǎo)和規(guī)劃，避免資源錯配和浪費。