PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)影響因素研究①

張 瑋，卓 顏，徐 勇

PPP (Public-Private Partnership)，中文意思為“公私合伙制”，指公共部門(政府部門)通過與私人部門(社會資本)建立合作伙伴關(guān)系并提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，是一系列項(xiàng)目公私合作運(yùn)營模式的總稱，包含 BOT、TOT、DBFO等。 近年來，PPP 模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，不僅在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政困難和社會發(fā)展支出之間的矛盾，還有效規(guī)范了地方政府舉債行為，促進(jìn)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的改革。

一、PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)概念

PPP 模式作為一種新型的工程融資模式被推廣多年，但是在工程實(shí)踐中存在很多問題。 PPP 項(xiàng)目殘值是指PPP 項(xiàng)目提前或按時結(jié)束特許經(jīng)營時，項(xiàng)目能不能可持續(xù)性運(yùn)營，并繼續(xù)正常發(fā)揮作用。 一旦項(xiàng)目價值不能達(dá)到特許權(quán)協(xié)議要求，并且社會資本投資方試圖以此價值移交給政府時，就會產(chǎn)生PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)(Residual Value Risk)，是在特許經(jīng)營期末或者特許經(jīng)營期提前結(jié)束時，項(xiàng)目的殘值達(dá)不到項(xiàng)目開始時社會資本方承諾移交給政府的項(xiàng)目殘值的風(fēng)險(xiǎn)。 PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)是由于社會資本投資方轉(zhuǎn)移項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)時才發(fā)生，所以是項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)中一種。 從國內(nèi)外PPP項(xiàng)目實(shí)踐來看，PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率很高，直接導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營效率降低，或者直接使項(xiàng)目無法正常運(yùn)行，甚至直接報(bào)廢。

二、PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

實(shí)施PPP 項(xiàng)目時，政府方和社會資本投資方存在委托人和代理人關(guān)系，由于存在信息不對稱和雙方存在追逐的目標(biāo)不一致，這樣就可能導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

(一)社會資本投資方和政府方追逐目標(biāo)不同

政府方引入、推廣和實(shí)施使用PPP 項(xiàng)目的目標(biāo)，在項(xiàng)目未簽約前，引入社會資本來投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，給社會提供服務(wù)支持；社會資本投資方參與PPP 項(xiàng)目的主要目的是盡可能賺取利潤。 簽約項(xiàng)目后，政府方關(guān)注的是監(jiān)督和管理社會資本投資方提供更好的服務(wù)，社會資本投資方則還是賺取利潤，很少關(guān)注特許期結(jié)束后的項(xiàng)目運(yùn)營。 政府方和社會資本方實(shí)施PPP 項(xiàng)目目標(biāo)的不同，是出現(xiàn)項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)最根本性原因所在。

(二)特許期運(yùn)營狀況導(dǎo)致PPP殘值風(fēng)險(xiǎn)

一個PPP 項(xiàng)目，如果特許期有足夠長的時間，也能賺取足夠的利潤，會刺激社會資本投資方促進(jìn)項(xiàng)目的運(yùn)營。 但是如果項(xiàng)目特許期設(shè)置時間過短，特許期沒有足夠的利潤預(yù)期，社會資本投資方會產(chǎn)生在特許期內(nèi)能不能收回投資成本的擔(dān)心，擔(dān)心無法賺取足夠的利潤，這樣會影響其采取的運(yùn)營策略，可能在特許期后期采取撇脂性經(jīng)營策略，這樣會造成項(xiàng)目移交時殘值風(fēng)險(xiǎn)。

(三)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移影響PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)

社會資本方投資PPP 項(xiàng)目時，存在很多風(fēng)險(xiǎn)、如政治風(fēng)險(xiǎn)、價格指數(shù)風(fēng)險(xiǎn)，市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等。 PPP 項(xiàng)目一旦簽約，PPP 項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)大多是由社會資本方承當(dāng)，這在一定程度上影響了社會資本方的運(yùn)營策略，也會加大PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析

(一)政府方因素

策劃PPP 項(xiàng)目階段，政府方的策略會直接影響PPP 項(xiàng)目特許期長短；PPP 項(xiàng)目實(shí)施期間，可能會發(fā)生政府換屆、法律法規(guī)條文的調(diào)整、項(xiàng)目采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化等，這些因素都直接影響PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

(二)市場因素

PPP 項(xiàng)目運(yùn)營受到國家和地方發(fā)展水平的制約，從而最后影響項(xiàng)目移交時的殘值。 市場需求增長，超過PPP 設(shè)計(jì)預(yù)期時，項(xiàng)目在特許期耗損嚴(yán)重，加大PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)；如果市場需求不足，社會資本方收益得不到保證，社會資本方無心經(jīng)營和維護(hù)，這樣必然導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)加劇。

(三)PPP項(xiàng)目自身因素

PPP 項(xiàng)目實(shí)施策劃的科學(xué)性、合同條款的合理性會影響PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。 雖然PPP 在實(shí)踐中存在很多爭議，但是降低項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)、避免爭端的做法就是通過合同來約定相應(yīng)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)節(jié)。

(四)社會資本投資方因素

社會資本投資方規(guī)模運(yùn)營情況、社會責(zé)任、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用水平?jīng)Q定社會資本投資人參與項(xiàng)目的意愿、策略和履約能力。 社會資本方履約能力越強(qiáng)，項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)越小。

(五)公眾參與因素

PPP 項(xiàng)目成功實(shí)踐離不開公眾的參與，PPP 項(xiàng)目在特許經(jīng)營期是通過公眾付費(fèi)使用而使社會投資方獲得利益。 如果項(xiàng)目收費(fèi)過高，服務(wù)質(zhì)量不高，公眾參與度不高，這樣會導(dǎo)致項(xiàng)目萎縮，社會資本投資經(jīng)營難以為繼。

(六)不可抗力或其他方面因素

這方面因素主要是指不可抗力因素和項(xiàng)目策劃時沒有考慮的其他因素。 不可抗力因素的影響指項(xiàng)目策劃和運(yùn)營時，不能預(yù)測、不能避免的自然災(zāi)害，如地震、海嘯等。 這些不可抗力因素會給項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營造成巨大的損害，也會加大項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP殘值風(fēng)險(xiǎn)控制策略

(一)科學(xué)策劃PPP項(xiàng)目

只有科學(xué)策劃PPP 項(xiàng)目，才是避免PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)的根本策略。 PPP 項(xiàng)目策劃時，政府方要研判項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，盡量避免因?yàn)榈胤秸畵Q屆、法律法規(guī)條文的變更、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等這些原因致使項(xiàng)目有先天的病因。

(二)政府有效監(jiān)督

進(jìn)一步明確和加強(qiáng)政府在PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中的主體監(jiān)督責(zé)任，對項(xiàng)目策劃、甄選投資方、建設(shè)運(yùn)營全過程進(jìn)行實(shí)時有效監(jiān)控，監(jiān)督社會資本投資方其他項(xiàng)目經(jīng)營情況，監(jiān)督社會資本方PPP 項(xiàng)目履約情況，做出科學(xué)及時地評估，以降低項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

(三)甄選項(xiàng)目社會資本投資方

政府在選擇社會資本投資方時，應(yīng)全面綜合評價社會資本投資方的能力、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營情況、企業(yè)信用等方面后，做出最優(yōu)選擇。

(四)引入保險(xiǎn)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中，一般的商業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)需要社會資本投資方來承擔(dān)，而政治風(fēng)險(xiǎn)需要政府方承擔(dān)，除此之外的風(fēng)險(xiǎn)，可以引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的引入，會從機(jī)制上規(guī)避社會資本投資方的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)細(xì)化項(xiàng)目移交合同

由于PPP 項(xiàng)目是一項(xiàng)長期工程，為了避免項(xiàng)目移交時的殘值風(fēng)險(xiǎn)，必須細(xì)化項(xiàng)目移交合同，在合同上科學(xué)嚴(yán)格地對項(xiàng)目在特許期結(jié)束后的移交標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)定，對于一些難以制定標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，可以引入第三方參與項(xiàng)目移交。

(六)政府補(bǔ)貼

政府監(jiān)督一般有兩種形式：PPP 項(xiàng)目的全過程監(jiān)督和政府財(cái)政補(bǔ)貼。 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府各個部門對項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)督，評估項(xiàng)目運(yùn)營的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目科學(xué)有效運(yùn)營。 而在項(xiàng)目建設(shè)期間和項(xiàng)目運(yùn)行初期，沒有一定的現(xiàn)金流入時，政府的補(bǔ)貼可以防止項(xiàng)目投資方采取不利于項(xiàng)目長期運(yùn)營的策略，從而也可以降低項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

目前，PPP 項(xiàng)目模式越來越多地被應(yīng)用在生產(chǎn)實(shí)踐中，PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目移交時才發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，很多PPP 項(xiàng)目在策劃時，沒有關(guān)注PPP 項(xiàng)目的殘值風(fēng)險(xiǎn)。 本文對影響PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)因素的研究，旨在降低PPP 項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，對PPP 項(xiàng)目的實(shí)踐有著非常重要的理論價值和實(shí)踐意義。