我國(guó)城市隧橋設(shè)施管養(yǎng)模式芻議

譚智斌，王圣龍

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市交通擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)重。 城市隧道和高架橋作為快速路的解決方案被國(guó)內(nèi)城市大量采用。 城市隧橋設(shè)施是市政設(shè)施的重要組成部分，但不同于普通道路設(shè)施，隧橋?qū)儆谥卮笫姓O(shè)施，具有結(jié)構(gòu)系統(tǒng)復(fù)雜、技術(shù)要求高、安全容錯(cuò)率低的特點(diǎn)。 隧橋是城市重大的功能載體、城市形象的展示窗口、重大活動(dòng)的關(guān)鍵保障，更是城市重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)源。 可見(jiàn)，城市隧橋設(shè)施直接關(guān)系到城市的公共安全、運(yùn)行效率和人民群眾對(duì)美好生活的向往，采用何種管養(yǎng)模式保障其安全、高效運(yùn)行至關(guān)重要。

二、現(xiàn)行管養(yǎng)模式分析

我國(guó)市政設(shè)施管養(yǎng)行業(yè)相對(duì)封閉，由于體制性矛盾，整體發(fā)展滯后，行業(yè)地位羸弱。 從歷史來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)行業(yè)大致經(jīng)歷了 1949～1979 年的“建管合一”、1980～2002 年的“建管分離、管養(yǎng)一體”和2003 年至今的“管養(yǎng)分開(kāi)、行業(yè)轉(zhuǎn)型、全面改革”三個(gè)發(fā)展階段。 其中，第二階段又可細(xì)分為1980～1984 年的“集中型管理”階段、1984 ～1993 年的“分散型管理”階段和1993 ～2002 年的“集中管理與分級(jí)管理并行”階段。 我國(guó)城市隧橋設(shè)施的管養(yǎng)模式隨著行業(yè)的發(fā)展不斷調(diào)整，目前大概可分為三種類(lèi)型。

(一)管養(yǎng)合一模式

這種模式下，城市一般成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)隧橋等市政設(shè)施管養(yǎng)的事業(yè)單位，由其負(fù)責(zé)設(shè)施的管理和養(yǎng)護(hù)工作。 但這一模式不符合行業(yè)改革方向，各地也逐步在取消。

(二)管養(yǎng)分離模式

這種模式下，原管養(yǎng)單位整體轉(zhuǎn)企改制并推向市場(chǎng)，行政主管部門(mén)收回原管養(yǎng)單位的監(jiān)管職能。 養(yǎng)護(hù)工作通過(guò)委托管理或特許經(jīng)營(yíng)或招投標(biāo)等方式選擇養(yǎng)護(hù)企業(yè)，但一般仍由原改制單位繼續(xù)承擔(dān)。 這一模式未能有效區(qū)分行業(yè)監(jiān)管與具體養(yǎng)護(hù)管理、運(yùn)營(yíng)之間的區(qū)別，行業(yè)各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系仍不明晰，不利于行業(yè)的整體發(fā)展和效率提升。

(三)市場(chǎng)化模式

這種模式下，城市隧橋設(shè)施的養(yǎng)護(hù)工作通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式選擇多家養(yǎng)護(hù)企業(yè)分片區(qū)、分段進(jìn)行。 但這一模式忽視了城市隧橋設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性和自然壟斷屬性，其屬于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。 分散的市場(chǎng)化模式與城市隧橋基本屬性之間存在四大矛盾無(wú)法解決：一是城市隧橋的公共產(chǎn)品屬性與社會(huì)資本逐利性、短期性、短視性之間的矛盾；二是招投標(biāo)的短期性與城市隧橋設(shè)施技術(shù)、設(shè)備投資專(zhuān)用性及長(zhǎng)期性之間的矛盾；三是分散管養(yǎng)與城市隧橋設(shè)施系統(tǒng)性、網(wǎng)絡(luò)性之間的矛盾；四是建設(shè)企業(yè)等市場(chǎng)主體“蓄水池”式管養(yǎng)隊(duì)伍與管養(yǎng)持續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性要求之間的矛盾。

三、新型集中運(yùn)營(yíng)模式設(shè)計(jì)

城市發(fā)展“三分建設(shè)、七分管理”。 當(dāng)前，我國(guó)城市整體已由大規(guī)模建設(shè)階段步入建設(shè)與運(yùn)營(yíng)并舉階段，城市精細(xì)化管理要求越來(lái)越高。 習(xí)近平總書(shū)記多次提出，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。 總體而言，城市隧橋設(shè)施現(xiàn)行的三種管養(yǎng)模式與其復(fù)雜性特征和精細(xì)化要求之間的矛盾日益凸顯，根據(jù)隧橋設(shè)施基本屬性?xún)?yōu)化設(shè)計(jì)新型模式十分必要。

按照城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展要求，本文根據(jù)公共產(chǎn)品理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、市場(chǎng)失靈理論以及城市管理和市政公用事業(yè)相關(guān)政策導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，提出新型集中運(yùn)營(yíng)模式。 所謂新型集中運(yùn)營(yíng)模式即監(jiān)管法制化、運(yùn)營(yíng)集中化、作業(yè)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模式。 新型集中運(yùn)營(yíng)模式的核心是構(gòu)建分工明確的監(jiān)管、運(yùn)管和作業(yè)三層體系。

(一)監(jiān)管法制化

政府主管部門(mén)作為監(jiān)管層，按照政府授權(quán)和國(guó)家法律法規(guī)對(duì)集中運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)作業(yè)行使行政管理、行政執(zhí)法和行業(yè)管理等職能，并進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和考核。

(二)運(yùn)營(yíng)集中化

城市隧橋設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，具有突發(fā)性、時(shí)效性、政治性等特點(diǎn)，除了日常養(yǎng)護(hù)作業(yè)外，還承擔(dān)著搶險(xiǎn)、救災(zāi)、防汛、安全保障等社會(huì)職能，以及按照政府要求展現(xiàn)城市形象、保證城市重大活動(dòng)等政治任務(wù)，承擔(dān)著高度的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。 因此，集中運(yùn)營(yíng)單位一般由國(guó)資企業(yè)或事業(yè)單位承擔(dān)，以保障政府在這一領(lǐng)域的控制力，同時(shí)也可體現(xiàn)其公共服務(wù)保障的功能定位。 運(yùn)營(yíng)集中化即集中運(yùn)營(yíng)單位按照政府主管部門(mén)指令和國(guó)家法規(guī)等，對(duì)城市隧橋設(shè)施管養(yǎng)工作中技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的安全運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和健康監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等實(shí)施集中式的專(zhuān)業(yè)管理，同時(shí)，按照“養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化”的改革要求，在政府主管部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)方式，依法把城市隧橋設(shè)施養(yǎng)護(hù)的具體作業(yè)推向市場(chǎng)，并對(duì)養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位實(shí)施管理與考核。集中運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)接受行政主管部門(mén)的監(jiān)督、指導(dǎo)和考核。

(三)作業(yè)市場(chǎng)化

各養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位依據(jù)養(yǎng)護(hù)作業(yè)合同和政府相關(guān)養(yǎng)護(hù)作業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及要求，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式，負(fù)責(zé)隧橋設(shè)施保安、保潔、保綠、保修等具體養(yǎng)護(hù)作業(yè)，并接受政府行業(yè)主管部門(mén)和集中運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)督與考核。

四、新型集中運(yùn)營(yíng)模式評(píng)價(jià)

(一)政策評(píng)價(jià)

新型集中運(yùn)營(yíng)模式下，行業(yè)主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)行政管理，集中運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)設(shè)施系統(tǒng)維護(hù)與綜合作業(yè)管理，而養(yǎng)護(hù)作業(yè)則通過(guò)集中運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行招投標(biāo)市場(chǎng)化。 新模式完全符合市政設(shè)施行業(yè)“管養(yǎng)分離、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化”的改革導(dǎo)向。

(二)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

一方面，有利于降低投資和運(yùn)營(yíng)成本，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有利于節(jié)約管理中心和監(jiān)控中心的用地資源、建設(shè)期投入和相關(guān)設(shè)備投入，避免重復(fù)建設(shè)；二是有利于降低人員配置數(shù)量，進(jìn)而降低人員成本；三是有利于統(tǒng)籌考慮、減少備品備件、共享維護(hù)應(yīng)急設(shè)備，進(jìn)而降低管理運(yùn)營(yíng)成本。

另一方面，有利于延長(zhǎng)設(shè)施設(shè)備壽命，降低再投資成本，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是集中運(yùn)營(yíng)有利于長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)隧道的健康狀況，延長(zhǎng)隧道設(shè)施的使用壽命；二是集中運(yùn)營(yíng)有利于延長(zhǎng)隧道附屬設(shè)備的使用壽命，降低再投資成本。

(三)技術(shù)評(píng)價(jià)

第一，隧橋設(shè)施系統(tǒng)復(fù)雜，技術(shù)要求高，必須由管理技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、設(shè)施設(shè)備等方面具有優(yōu)勢(shì)的專(zhuān)業(yè)單位負(fù)責(zé)。在新模式下，集中運(yùn)營(yíng)單位與分散的管養(yǎng)單位相比更具備以上條件；第二，隨著信息化技術(shù)應(yīng)用的深入，通過(guò)集中監(jiān)控平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可有效在技術(shù)上解決多個(gè)隧橋設(shè)施的集中運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。

(四)相關(guān)利益者評(píng)價(jià)

新型集中運(yùn)營(yíng)模式主要涉及城管、住建、財(cái)政、交管、消防、市政設(shè)施投資主體、養(yǎng)護(hù)企業(yè)以及城市居民等相關(guān)利益者。 分析表明，新型集中運(yùn)營(yíng)模式能充分考慮利益相關(guān)者的訴求，符合帕累托改進(jìn)原則。 其中，城管部門(mén)的基本訴求是行使監(jiān)管職能，保證隧橋設(shè)施安全高效地運(yùn)行，新模式下，城管部門(mén)仍行使行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)，集中運(yùn)營(yíng)較分散運(yùn)營(yíng)更能保障設(shè)施的安全高效運(yùn)行，有助于滿(mǎn)足其利益訴求。 住建部門(mén)或投資主體的利益訴求是集中精力和資源保障市政設(shè)施建設(shè)；新模式有助于將住建部門(mén)或投資主體從建管合一模式中解放出來(lái)，更能滿(mǎn)足其利益訴求。 交管和消防部門(mén)的訴求是保證城市交通的安全暢通以及危機(jī)的高效處理，新模式下，在應(yīng)急處理方面，交管和消防部門(mén)只需要與集中運(yùn)營(yíng)單位一家對(duì)接，更便于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)一調(diào)度指揮。 財(cái)政部門(mén)的訴求是在保證公共服務(wù)水平的情況下，降低管理和養(yǎng)護(hù)成本，而新模式在降低投資成本和運(yùn)營(yíng)管理成本方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，養(yǎng)護(hù)企業(yè)的利益訴求是獲得養(yǎng)護(hù)訂單，新模式下日常簡(jiǎn)單養(yǎng)護(hù)作業(yè)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇養(yǎng)護(hù)企業(yè)，可以滿(mǎn)足市場(chǎng)上養(yǎng)護(hù)企業(yè)的發(fā)展需求，達(dá)到培育養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的目的。 居民利益訴求是隧橋設(shè)施的安全、高效，新模式在通行效率、安全保障、危機(jī)管理、人居環(huán)境等方面都優(yōu)于傳統(tǒng)模式。

(五)組織可靠性評(píng)價(jià)

隧橋管養(yǎng)承擔(dān)著眾多的社會(huì)責(zé)任和政治任務(wù)，政府必須掌控一支可靠的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。 在新型集中運(yùn)營(yíng)模式下，集中運(yùn)營(yíng)單位可充分保障組織的可靠性：第一，從管理體系看，集中運(yùn)營(yíng)單位接受行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)管、指導(dǎo)和考核；第二，從單位屬性看，集中運(yùn)營(yíng)單位一般為事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，具備經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)雙重屬性；第三，從人才隊(duì)伍看，集中運(yùn)營(yíng)單位具備穩(wěn)定的、專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍；第四，從運(yùn)作機(jī)制看，集中運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)隧橋設(shè)施系統(tǒng)維護(hù)和綜合管理，掌控隧橋管養(yǎng)的核心環(huán)節(jié)，非核心作業(yè)環(huán)節(jié)通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制完成。

五、結(jié)語(yǔ)

政府本質(zhì)上是公共產(chǎn)品的提供者或安排者，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不是替代的而應(yīng)該是相容和互補(bǔ)的，市場(chǎng)化的內(nèi)涵不是政府資源的退出，而是引入市場(chǎng)力量的參與。 新型集中運(yùn)營(yíng)模式的核心是厘清了政府監(jiān)管、養(yǎng)護(hù)管理、養(yǎng)護(hù)作業(yè)各層級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系，既滿(mǎn)足行業(yè)市場(chǎng)化改革方向，又充分考慮了城市隧橋設(shè)施的特殊屬性。 當(dāng)然，由于歷史和體制機(jī)制原因，各地城市隧橋設(shè)施管養(yǎng)不是一張白紙，而是牽涉眾多既有利益主體。 推行新型集中運(yùn)營(yíng)模式，可遵循帕累托改進(jìn)、增量改革和分步實(shí)施原則，充分考慮相關(guān)既有利益者的基本訴求，對(duì)于存量設(shè)施可暫時(shí)保持現(xiàn)狀，對(duì)增量設(shè)施實(shí)施集中運(yùn)營(yíng)，并逐步過(guò)渡到全域城市隧橋設(shè)施。