破解高空墜物風(fēng)險(xiǎn)的公益訴訟范例

劉強(qiáng) 張圓圓

近年來，高空墜物事件屢見不鮮，已成為城市治理中的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，也被人們稱為“懸在城市上空的痛”。本文選取上海市虹口區(qū)人民檢察院辦理的數(shù)件典型案例，從導(dǎo)致高空墜物隱患的原因探尋解決問題的不同路徑。

因建設(shè)工程質(zhì)量問題造成的高墜隱患

上海市虹口區(qū)廣靈四路某小區(qū)共有8幢18層住宅，于2007年建成并通過竣工驗(yàn)收。近年來，該小區(qū)高層住宅建筑外墻裝飾性構(gòu)件持續(xù)出現(xiàn)掉落情況，已發(fā)生多起墜落物砸損機(jī)動(dòng)車事故，而且越來越多的裝飾性構(gòu)件呈現(xiàn)加速損壞趨勢，普遍存在脫落風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公共安全造成重大威脅。

上海市虹口區(qū)人民檢察院（以下簡稱虹口檢察院）經(jīng)調(diào)查核實(shí)后發(fā)現(xiàn)，2018年2月和11月，屬地街道和房管、安監(jiān)部門先后就該小區(qū)高墜隱患問題督促物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)制定和落實(shí)整改方案。2019年3月和6月經(jīng)專門機(jī)構(gòu)兩次檢測，得出結(jié)論：該小區(qū)確實(shí)存在較大安全隱患，且裝飾性構(gòu)件構(gòu)造做法存在與現(xiàn)有竣工圖不一致。2019年7月，屬地房管部門采取臨時(shí)防護(hù)措施，在該小區(qū)搭建了遮擋的鋼結(jié)構(gòu)腳手架。2019年8月，房管部門再次督促物業(yè)公司抓緊整改落實(shí)，但業(yè)委會(huì)、開發(fā)商及物業(yè)公司始終未達(dá)成整改方案，高空墜物危險(xiǎn)持續(xù)存在。

2019年8月16日，針對(duì)上海市虹口區(qū)人民政府涼城新村街道辦事處仍未促使小區(qū)業(yè)主就修復(fù)方案達(dá)成一致，小區(qū)內(nèi)的安全防范措施仍未落實(shí)到位的問題，虹口檢察院向該街道制發(fā)檢察建議，督促街道依法履行職責(zé)。2019年10月12日，街道收到檢察建議后表示，將及時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)小區(qū)物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)履行法定職責(zé)，采取有效措施消除安全隱患，并加強(qiáng)與相關(guān)職能部門及小區(qū)業(yè)主的溝通交流。

2019年8月28日，針對(duì)上海市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站對(duì)該小區(qū)項(xiàng)目施工質(zhì)量怠于監(jiān)管，致使小區(qū)房屋外墻施工情況與現(xiàn)有竣工圖紙不符的問題，虹口檢察院向該單位制發(fā)檢察建議，建議其依法履行監(jiān)管職責(zé)，查處相關(guān)違法行為，及時(shí)消除安全隱患。2019年11月29日，該單位收到檢察建議后稱，已責(zé)令小區(qū)建設(shè)單位采取相關(guān)整改措施，及時(shí)有效消除公共安全隱患，也將密切關(guān)注小區(qū)后續(xù)修繕工作。

2019年9月3日，針對(duì)上海市虹口區(qū)住房保障和房屋管理局雖多次聯(lián)合街道召開協(xié)調(diào)會(huì)，但小區(qū)安全防范措施仍未落實(shí)到位，公共安全隱患仍然存在的問題，虹口檢察院向房管局制發(fā)檢察建議，督促其依法履職，及時(shí)指導(dǎo)街道、物業(yè)和業(yè)委會(huì)落實(shí)整改。2019年10月21日，房管局收到檢察建議后，高度重視建議內(nèi)容，專門召開專題會(huì)議布置下階段整改工作，成立專項(xiàng)工作組，派專人負(fù)責(zé)推進(jìn)整改工作。

2020年6月2日，針對(duì)上海市虹口區(qū)建設(shè)和管理委員會(huì)未依法將該小區(qū)隱患處置工程項(xiàng)目納入?yún)^(qū)建管平臺(tái)監(jiān)管，怠于履行對(duì)該項(xiàng)目施工工程安全和質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)的問題，虹口檢察院又向建管委制發(fā)檢察建議，督促其依法履職。2020年6月15日，建管委回復(fù)稱，為有效保護(hù)公共安全，將把小區(qū)隱患處置項(xiàng)目納入建管平臺(tái)管理，對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)行監(jiān)管。該小區(qū)外墻修繕方案已于日前通過，目前部分樓棟正在施工。

四份檢察建議飽含了檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)定履行公益訴訟職能、維護(hù)城市公共安全的不懈努力。依據(jù)上海市城市管理精細(xì)化工作推進(jìn)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于本市房屋外墻墻面及附著物、建筑附屬構(gòu)件的高空墜物隱患問題處置工作意見》的規(guī)定，區(qū)房管局負(fù)責(zé)督促和指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)單位開展高墜隱患的排查和應(yīng)急處置工作以及業(yè)務(wù)指導(dǎo);區(qū)建管局負(fù)責(zé)督促建設(shè)單位和施工單位實(shí)施由設(shè)計(jì)施工質(zhì)量引發(fā)的高墜隱患以及保修期內(nèi)項(xiàng)目的處置工作;區(qū)綜管平臺(tái)負(fù)責(zé)隱患問題的派單和督辦;街道負(fù)責(zé)做好居民群眾工作，督促相關(guān)單位落實(shí)維修前的應(yīng)急處置措施。因建設(shè)工程質(zhì)量問題造成的高墜隱患處置涉及多家監(jiān)管單位，職能存在一定交叉，也往往會(huì)互相推諉導(dǎo)致很難形成合力。公共利益的維護(hù)僅靠一家之力難以解決，針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題，檢察機(jī)關(guān)先后向四個(gè)部門制發(fā)檢察建議，提出有針對(duì)性、操行性強(qiáng)的方案，督促各相關(guān)職能部門各司其職，形成治理城市頑疾的工作合力，為有效解決高墜隱患問題發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)和推動(dòng)監(jiān)管的積極作用。

因房屋自然老化、年久失修造成的高墜隱患

虹口區(qū)天寶路某小區(qū)于2002年建成，共有3幢高層住宅。其中6號(hào)樓位于小區(qū)東側(cè)沿街，主樓地上18層為住宅，裙樓共2層為商業(yè)用途，屋頂設(shè)有一道環(huán)形鋼結(jié)構(gòu)構(gòu)架。該鋼結(jié)構(gòu)與主體結(jié)構(gòu)同期建造，平面為環(huán)形，環(huán)繞屋頂布置。2018年8月，北側(cè)屋頂鋼構(gòu)架的底部板局部脫落，該構(gòu)架下方為單元入口及小區(qū)通道，天寶路日常人流往來密集，存在嚴(yán)重安全隱患。

虹口區(qū)檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：因存在需要緊急處置的情況，房管部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，得出屋頂鋼構(gòu)件受外界溫度、雨水等環(huán)境影響，普遍出現(xiàn)不同程度銹蝕，導(dǎo)致底部夾板脫落。該鋼構(gòu)架為建筑裝飾性附屬結(jié)構(gòu)，拆除后不影響房屋主體結(jié)構(gòu)的安全性，建議整體拆除。由于房屋已超過國家規(guī)定的保修期限，維修責(zé)任應(yīng)當(dāng)由業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司承擔(dān)。但業(yè)委會(huì)不認(rèn)可檢測報(bào)告中“不屬于房屋主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件”結(jié)論，不愿承擔(dān)拆除費(fèi)用。為確保公共安全，街道委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)6號(hào)樓屋頂鋼構(gòu)架進(jìn)行拆除，先行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用50萬元。本案中，街道已經(jīng)履行了督促業(yè)主實(shí)施維修、委托鑒定并先行墊付資金的職責(zé)，已經(jīng)代業(yè)主消除公共安全隱患，符合《上海市商品住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》的規(guī)定，可以向責(zé)任方追償。

虹口區(qū)天潼路某商廈，建成于2007年，為1幢32層高層建筑，其中1—4層房屋用途為商業(yè)用房，共有服飾類經(jīng)營商戶2000余家，5—32層房屋用途為一般住宅，總戶數(shù)260戶。2020年7月初，大廈31樓沿天潼路一側(cè)外墻混凝土塊突發(fā)高墜事故，長約2米的外墻混凝土塊墜落，將1樓玻璃門廊上的數(shù)塊玻璃砸穿，致2名途經(jīng)人員輕微擦傷。脫落點(diǎn)下方為天潼路沿街人行道及商廈主出入口之一，日常來往人流密集，極有可能造成更嚴(yán)重的高空墜落傷人事故，存在嚴(yán)重安全隱患。

虹口區(qū)檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：目前大廈尚未成立業(yè)委會(huì)。事故發(fā)生后，房管部門、屬地街道及時(shí)督促和指導(dǎo)相關(guān)單位落實(shí)現(xiàn)場處置，要求按照相關(guān)規(guī)定對(duì)應(yīng)急處置、專業(yè)檢測、責(zé)任認(rèn)定、確定維修方案等工作及時(shí)報(bào)備。大廈物業(yè)公司立即在相關(guān)區(qū)域設(shè)立警戒線，協(xié)調(diào)工人采取高空作業(yè)的方式，將剩余松脫尚未掉落的混凝土塊進(jìn)行拆除，并聯(lián)系脫落樓層的居住人，對(duì)可能高墜的混凝土塊進(jìn)行清理和加固。目前，物業(yè)公司正在委托有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)大廈外立面完損狀況進(jìn)行檢測，根據(jù)檢測報(bào)告制定下一步維修方案。關(guān)于鑒定費(fèi)用和維修費(fèi)用，因大廈尚未成立業(yè)委會(huì)，暫時(shí)無法直接列支維修資金進(jìn)行維修，經(jīng)協(xié)調(diào)，開發(fā)企業(yè)原股東日前表示愿意前期先行墊付，以及時(shí)處置安全隱患。

時(shí)間是一把殺豬刀，對(duì)于房屋也不例外。根據(jù)《關(guān)于本市房屋外墻墻面及附著物、建筑附屬構(gòu)件的高空墜物隱患問題處置工作意見》，對(duì)因房屋自然老化、日常維護(hù)保養(yǎng)不足等原因引起的高墜隱患問題，由業(yè)主進(jìn)行維修處置。外墻、屋頂?shù)裙灿貌课坏碾[患問題，按照《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》實(shí)施維修，維修費(fèi)用在住宅專項(xiàng)維修資金中列支。街道的職責(zé)在于做好居民工作，督促業(yè)主進(jìn)行維修。針對(duì)房屋自然老化、年久失修引發(fā)的高墜風(fēng)險(xiǎn)，按照“誰的房子誰負(fù)責(zé)”原則，應(yīng)當(dāng)由業(yè)主承擔(dān)維修責(zé)任。這里又分為兩種情形：一種是針對(duì)有業(yè)委會(huì)的小區(qū)，其可以通過法定程序，啟動(dòng)房屋專項(xiàng)維修基金;另一種是針對(duì)還未成立業(yè)委會(huì)的小區(qū)，應(yīng)當(dāng)先由其物業(yè)出具維修方案，報(bào)房管部門審核同意，維修、更新費(fèi)用經(jīng)具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審價(jià)后，報(bào)房管部門在專項(xiàng)維修資金中直接列支。在情況緊急，高墜隱患原因短期無法明確責(zé)任時(shí)，檢察機(jī)關(guān)一旦掌握線索，應(yīng)該積極督促房管部門、屬地街道指導(dǎo)相關(guān)單位落實(shí)現(xiàn)場處置，事后由監(jiān)管部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測鑒定，依據(jù)鑒定結(jié)論明確維修責(zé)任。對(duì)于明確由業(yè)主承擔(dān)維修費(fèi)用但住宅專項(xiàng)維修資金不足的小區(qū)，應(yīng)多措并舉籌措資金，政府可適當(dāng)補(bǔ)貼或先行部分墊資，以及時(shí)處置安全隱患。