案例分析：是生產(chǎn)企業(yè)還是小作坊，行政處罰中應(yīng)如何認定？

□ 鄭秋云 北京市京師（泉州）律師事務(wù)所

案情回放

2017年9月，唐山市食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱“唐山市食藥監(jiān)管局”）查處一處個體工商戶。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該戶主崔某于2017年3月1日至9月7日，在未取得《食品生產(chǎn)許可證》的情況下從事生產(chǎn)銷售食品標簽上標注食品生產(chǎn)許可證編號和QS生產(chǎn)許可證標志的香油和芝麻醬，期間有票據(jù)的違法所得約25000元。隨后，執(zhí)法人員現(xiàn)場查封并扣押了生產(chǎn)銷售食品標簽上標注食品生產(chǎn)許可證編號和QS生產(chǎn)許可證標志的香油和芝麻醬，貨值950元，以上共計25950元。

2018年1月，唐山市食藥監(jiān)管局作出（唐）食生行罰決[2017]07-002《行政處罰決定書》，對崔某處以罰款25.95萬元。

崔某不服、提起訴訟，一審法院撤銷上述《行政處罰決定書》。唐山市食藥監(jiān)管局不服上訴，二審維持一審法院判決，責令其重新作出行政行為。

案件分析

本案的爭議焦點

①崔某的個體工商戶屬于食品小作坊還是生產(chǎn)企業(yè)？

②食品小作坊生產(chǎn)加工香油、芝麻醬是否需要取得《食品生產(chǎn)許可證》？

唐山市食藥監(jiān)管局的觀點

①小作坊或生產(chǎn)企業(yè)的認定不取決于生產(chǎn)規(guī)模的大小?！逗颖睏l例》規(guī)定，食品小作坊屬于個體工商戶，但不能因此認為個體經(jīng)營者經(jīng)營的場所都屬于食品小作坊。《食品生產(chǎn)加工細則》第三條表明，食品生產(chǎn)加工企業(yè)也可以是個體工商戶。

②區(qū)分小作坊或生產(chǎn)企業(yè)的核心標準是其生產(chǎn)的食品是否納入“食品生產(chǎn)許可證許可目錄”和“國家實行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄”，崔某生產(chǎn)的香油、芝麻醬已納入上述兩個目錄，故應(yīng)取得《食品生產(chǎn)許可證》。

③《食品安全法》第二十九條第一款和“食品生產(chǎn)許可證許可目錄”第0201、0305類均將芝麻油、芝麻醬列入該目錄—芝麻油是需要獲得《食品生產(chǎn)許可證》的食用油、油脂及其制品，芝麻醬是需要獲得《食品生產(chǎn)許可證》的調(diào)味品。

崔某方的觀點

①其為個體工商戶，店鋪建筑面積48平方米，有兩臺生產(chǎn)設(shè)備，從業(yè)人員只有1人，生產(chǎn)規(guī)模小，完全符合《河北條例》對“食品小作坊”的定義。根據(jù)《河北條例》第十二條第一款規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊實行登記管理，崔某應(yīng)定性為“食品小作坊未取得登記證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”，應(yīng)按照該條例第五十一條進行處罰。

②河北省及唐山市“關(guān)于禁止小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄”的相關(guān)規(guī)定并沒有將香油、芝麻醬列入其中。

③唐山市食藥監(jiān)管局所持有的“區(qū)分小作坊或生產(chǎn)加工企業(yè)的核心標準是所生產(chǎn)的食品是否納入‘食品生產(chǎn)許可證許可目錄’和‘國家實行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄’”的看法沒有法律依據(jù)。

二審法院的觀點

①關(guān)于崔某是個體工商戶但是否屬于食品小作坊的問題，二審法院采納崔某的①③觀點。

②關(guān)于食品小作坊生產(chǎn)加工香油、芝麻醬是否需要取得《食品生產(chǎn)許可證》的問題，法院認為《食品安全法》及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》將食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理權(quán)限賦予省、自治區(qū)、直轄市制定具體的管理辦法。《河北條例》規(guī)定，食品小作坊生產(chǎn)加工實行登記證管理制度，且明確了食品小作坊生產(chǎn)加工的負面清單，香油、芝麻醬未被列入食品小作坊禁止生產(chǎn)加工的產(chǎn)品目錄，故根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，雖然香油、芝麻醬屬于“食品生產(chǎn)許可證許可目錄”中需要取得《食品生產(chǎn)許可證》的產(chǎn)品，但產(chǎn)品小作坊生產(chǎn)加工這兩類產(chǎn)品應(yīng)按照《河北條例》的規(guī)定辦理登記證，而無需取得《食品生產(chǎn)許可證》。

律師觀點

本文中所提到的爭議并非個例，2017年臺州市仙居縣市場監(jiān)督管理局曾對李某、丁某加工肉制品里脊肉的行為以“食品生產(chǎn)企業(yè)未獲得食品生產(chǎn)許可”為由處罰80萬元[仙市監(jiān)處字（2017）44號行政處罰決定]，被處罰對象至今還在申請再審和檢察院監(jiān)督，請求認定其二人的加工組織為小作坊而不是生產(chǎn)企業(yè)。

首先，本案中二者區(qū)分的意義何在？崔某經(jīng)營的個體工商戶，若屬于食品小作坊，其違法行為應(yīng)按《河北條例》中第五十一條“未取得登記證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”的情形予以認定并最高處3000元罰款；若屬于生產(chǎn)企業(yè)，其違法行為將被處以25.95萬元罰款。

其次，本案從法理層面討論，市場監(jiān)督管理局對其提出的觀點和處罰的法律依據(jù)并不明確，尤其是認為“區(qū)分小作坊或生產(chǎn)企業(yè)的核心標準是所生產(chǎn)的食品是否納入‘食品生產(chǎn)許可證許可目錄’和‘國家實行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄’”并沒有法律依據(jù)，違反了其應(yīng)當遵循的合法性原則。

最后，據(jù)筆者了解，實際生活中還存在著兩種情況。第一種是有些食品小作坊的實際產(chǎn)量遠超部分同類型食品生產(chǎn)企業(yè)，后者需辦理SC證書并需投入較大管理成本，而前者卻以小作坊自稱并以小作坊的簡單要求進行生產(chǎn)，這令食品生產(chǎn)企業(yè)倍感不平。對此筆者認為，要從小作坊登記證延續(xù)復(fù)評審中增加力度，對不符合小作坊定義的，應(yīng)不予延續(xù)。第二種是有些食品生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品，為了免去經(jīng)營許可變更的繁瑣程序，試銷售階段便采用小作坊的名義進行，對此筆者提醒食品生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)當注意試銷售的產(chǎn)品是否被列入“食品小作坊禁止生產(chǎn)加工的產(chǎn)品目錄”。

此外，崔某所涉案例還有一些可以引起思考和注意的地方，如《河北條例》“食品生產(chǎn)許可證許目錄”等相關(guān)法律的法源和效力、行政案件中舉證責任分配的問題、行政許可事項清單與負面清單的選用依據(jù)，等等。