基于延安七里鋪社區(qū)老舊小區(qū)改造規(guī)劃的養(yǎng)老設(shè)施增補策略＊

郭君君 劉善志 馬云飛

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，建成于2000年以前的老舊小區(qū)居住品質(zhì)問題日益凸顯，配套設(shè)施不齊，環(huán)境品質(zhì)差等主要矛盾，直接影響著居民的生活質(zhì)量。從2019年起，我國逐漸開始推進老舊小區(qū)改造工作。老舊小區(qū)改造涉及的居民人數(shù)眾多，各項問題繁雜，尤其是老舊小區(qū)中存在的養(yǎng)老設(shè)施短缺問題，隨著我國老齡化程度的加深，愈發(fā)凸顯。很多老舊小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施已不能滿足老年人的生活需求。老舊小區(qū)中同時存在老齡化程度高的現(xiàn)象，更加加劇了這一矛盾。在我國現(xiàn)行的“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系中，社區(qū)是為大多數(shù)老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的重要空間載體。社區(qū)養(yǎng)老以社區(qū)為依托，結(jié)合家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老方式的優(yōu)點和可操作性，符合我國人民的生活習(xí)慣，充分結(jié)合個人、家庭、社區(qū)、社會的力量和資源，向老年人提供就近又便利的服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老既能滿足老年人養(yǎng)老的心理和物質(zhì)需求，又能彌補社會養(yǎng)老機構(gòu)的不足，較好地解決老年居民的實際問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是提升社區(qū)適老設(shè)施的重要契機，應(yīng)當重點關(guān)注，以此來提升居住在老舊小區(qū)中老年人的生活質(zhì)量。本文結(jié)合延安七里鋪社區(qū)老舊小區(qū)改造項目，重點研究老舊小區(qū)改造過程中增補老年人服務(wù)設(shè)施的方式方法，力求為其他改造項目提供借鑒。

1 延安七里鋪社區(qū)概況

1.1 基地概況

延安是典型的高原丘陵溝壑地形，城市建設(shè)用地主要沿三條“Y”形川道分布。七里鋪片區(qū)位于延安南側(cè)的南北向川道中，片區(qū)內(nèi)有南川河穿流而過，是一處依山傍水的河谷階地。片區(qū)用地面積約13ha，城市建筑沿南川河兩側(cè)及山體四周建設(shè)（圖1）。受河谷地形影響，東西向可建設(shè)腹地寬度不超過400m，南北約600m。區(qū)域分布多個老舊小區(qū)，單個小區(qū)的規(guī)模都較小，散布在城市空間中，與片區(qū)空間融為一體（圖2）。經(jīng)測算，區(qū)域內(nèi)人口約4 800人，根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》，七里鋪社區(qū)約為一個5min生活圈規(guī)模。

1.2 七里鋪老舊小區(qū)現(xiàn)狀問題

為了真實了解七里鋪社區(qū)中老舊小區(qū)存在的適老性問題，我們對區(qū)域內(nèi)公共空間環(huán)境、現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施及設(shè)施的使用情況等進行了現(xiàn)場調(diào)研，與部分老年人進行了訪談，發(fā)放并實際收回有效問卷251份，通過分析得到下列結(jié)論。

（1）人口結(jié)構(gòu)老齡化程度高

根據(jù)延安市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，全市65歲及以上老年人口比重逐年提高。2019年，65歲及以上人口為13.8萬人，占總?cè)丝诘?.12%，較上年提高0.65個百分點。在七里鋪回收的有效問卷中，經(jīng)統(tǒng)計65歲以上老年人有21位，占比為8.37%，高于全市的平均水平，老齡化程度更高。

表1 延安市老年人口比重逐年遞增

（2）設(shè)施短缺，增補困難大

調(diào)查問卷顯示，僅有2.78%的調(diào)查者認為小區(qū)內(nèi)存在老年日間照料、社區(qū)服務(wù)站等養(yǎng)老設(shè)施。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研，社區(qū)內(nèi)僅有一處社區(qū)衛(wèi)生中心與一處老年活動室，設(shè)施缺位情況嚴重，無法滿足老年居民的基本要求。根據(jù)問卷統(tǒng)計，老年人日常需求的社區(qū)服務(wù)設(shè)施排前三位的分別是活動室、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和室外活動場地，需求比例均超過了60%，是大多數(shù)老年人所需要的。其次對助餐服務(wù)的需求約占40%。對家政服務(wù)、理發(fā)店、便利店、菜店的需求低于20%，說明這類服務(wù)在日常生活中已得到基本滿足（圖3）。同時由于七里鋪片區(qū)受地形影響，建設(shè)空間局促，新增用地的可能性低，對于養(yǎng)老設(shè)施的增補困難較大。

（3）空間單元小，資源難以配置

受歷史因素影響，七里鋪片區(qū)的老舊小區(qū)多以依附于單位的家屬樓形式存在，形成封閉獨立的居住單元。院落內(nèi)僅有1～2棟居住建筑，空間單元小，居住人口分散，相互之間聯(lián)系弱，單個居住單元難以配置相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施（圖4）。

（4）現(xiàn)存設(shè)施難使用

根據(jù)對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的設(shè)施調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在建設(shè)時缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，現(xiàn)有設(shè)施只能被安置在狹小的未建設(shè)區(qū)域或未利用的空置樓房內(nèi)，不僅在日照、通風(fēng)、安全等方面難以滿足規(guī)范要求，使用效率也會因衛(wèi)生條件、停車占位等因素大打折扣。以工行家屬院為例，該老舊小區(qū)僅有一棟家屬樓，占地面積狹小，設(shè)備間與老年人活動室在同一建筑內(nèi)，且老年人活動室置于建筑二層，臺階為室外外掛，臺階陡、單層踏步高，沒有防滑設(shè)施，且小區(qū)內(nèi)停車多阻擋上行過道，導(dǎo)致活動室常年處于關(guān)閉狀態(tài)，使用率非常低（圖5）。

2 相關(guān)配置標準梳理

我國在社區(qū)層面關(guān)于養(yǎng)老設(shè)施配置的規(guī)范主要為《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（2018修訂版）（GB 50437—2007）和《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB 50180—2018）?！冻擎?zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB50437—2007）（2018修訂版）規(guī)定了社區(qū)層面（0.5～1.2萬人）養(yǎng)老設(shè)施的控制指標、規(guī)劃布局等建設(shè)要求。人口規(guī)模為0.5～1.2萬人的社區(qū)應(yīng)配建老年服務(wù)站和老年人日間照料中心，且宜與社區(qū)服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，服務(wù)半徑不宜大于300m；老年人日間照料中心建筑面積應(yīng)為350～750m2/處；老年人設(shè)施場地范圍內(nèi)的綠地率不應(yīng)低于40%，擴建和改建不應(yīng)低于35%?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB 50180—2018）中規(guī)定了不同層級生活圈配套設(shè)施內(nèi)容及建設(shè)要求。老年人常用的社區(qū)（5min生活圈）配套設(shè)施除老年人日間照料中心外，還包括社區(qū)食堂、文化活動站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、室外綜合健身場地等，以滿足老年人在助餐、文娛、醫(yī)療、康體等方面的多樣化需求。

綜合以上標準規(guī)范，社區(qū)除老年人服務(wù)站和老年人日間照料中心外，仍有多項其他設(shè)施與老年人日常生活緊密相關(guān)，且多數(shù)可通過聯(lián)合建設(shè)的方式在社區(qū)中統(tǒng)籌布局。因此，在七里鋪社區(qū)建設(shè)補短板的過程中，一方面應(yīng)滿足規(guī)范要求，配套建設(shè)與5 000人口規(guī)模社區(qū)相適應(yīng)的各項服務(wù)設(shè)施，滿足老年人及其他居民的基本生活需求；另一方面可根據(jù)實際情況聯(lián)合建設(shè)可兼容的設(shè)施，以達到節(jié)約土地資源和建設(shè)成本的目的。

表2 相關(guān)規(guī)范中社區(qū)養(yǎng)老及相關(guān)設(shè)施建設(shè)要求內(nèi)容梳理

1 七里鋪社區(qū)地形概況

2 七里鋪社區(qū)老舊小區(qū)分布

3 七里鋪社區(qū)老年人需求的社區(qū)服務(wù)設(shè)施統(tǒng)計

4 圍墻封閉的多個小型老舊單元

5 工行家屬院老年活動室

6 通過拆圍墻，整合為幾個規(guī)模較大的居住單元

7 未利用的低效綠地

8 拆除建筑示意

9 占道的違建建筑

10 可置換功能的建筑單元

3 改造策略

針對七里鋪社區(qū)的現(xiàn)狀問題，結(jié)合相關(guān)標準規(guī)范，以滿足老年人的生活需求為目標，本次規(guī)劃提出了整合空間單元、挖潛存量空間、設(shè)施共享共用、社會參與共建、加強政策保障等策略，全方位解決老舊小區(qū)中養(yǎng)老設(shè)施的增補困難問題。

3.1 打通圍墻界限，整合空間單元

針對老舊小區(qū)居住單元過小、資源配置難以自身解決的問題，根據(jù)調(diào)研摸底，劃定部分可拆除的院落圍墻，對院落空間進行整合，形成規(guī)模相對較大的居住單元（圖6）。整合后的居住單元共享公共活動空間及服務(wù)設(shè)施，將各自的優(yōu)勢功能相互疊加。數(shù)個分散的老舊小區(qū)居住樓形成完整的居住組團，預(yù)留合理的人行及車行出入口，配置無障礙基礎(chǔ)設(shè)施，單元內(nèi)部形成微循環(huán)，完善整個區(qū)域的慢行系統(tǒng)。同時對空間進行整合，將居委會、門衛(wèi)室等功能重復(fù)的建筑合并，騰退出部分現(xiàn)狀建筑，用以增補缺失的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，也可通過建筑適老化改造，增補養(yǎng)老設(shè)施，補齊老舊小區(qū)內(nèi)配套設(shè)施的缺口。整合后的居住單元將原本靠近圍墻的小區(qū)低效邊角綠地進一步合并，成為新居住單元的中心活動場地或公共綠地，減少土地浪費，提高空間使用效率。

3.2 挖潛存量空間，增補養(yǎng)老設(shè)施

七里鋪社區(qū)位于城市老城區(qū)內(nèi)，城市建設(shè)歷史時間較長，建設(shè)已相對成熟。通過對現(xiàn)狀用地情況進行梳理盤點，為老舊小區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施挖掘可增補的潛力空間。根據(jù)分析，將老舊小區(qū)的潛力空間分為三類。第一類是現(xiàn)狀空地和荒地的再利用。在小區(qū)內(nèi)未利用的邊角地、空地、低效綠地等空間增補景觀或建筑，完善公共活動空間、補充養(yǎng)老設(shè)施（圖7）。第二類是清理占道、危險、低質(zhì)的臨建、違建建筑，騰退部分院落空間，通過適老化改造完善無障礙慢行體系（圖8，9）。第三類是調(diào)配不適建筑功能，通過功能置換集中、靈活地配置小區(qū)內(nèi)的服務(wù)設(shè)施，優(yōu)先將對自然環(huán)境、交通區(qū)位等要求較高的老年設(shè)施進行空間選擇落位，其他服務(wù)設(shè)施依需求再進行合理分布（圖10）。

統(tǒng)籌規(guī)劃七里鋪社區(qū)騰退出的潛力空間，對缺失的養(yǎng)老設(shè)施進行增補。通過建筑功能置換的方式，聯(lián)合建設(shè)老年文化活動站、老年人日間照料中心，且距離現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站僅70m，方便社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為老年人日間照料中心提供服務(wù)。通過拆違騰退等方式增加公共空間3處，其中提供給老年人活動的場地1 100m2。結(jié)合新建的商業(yè)設(shè)施，配置社區(qū)食堂、社區(qū)服務(wù)站、老年人服務(wù)站等，同時在運營管理上實現(xiàn)社會化運營（圖11）。

3.3 設(shè)施共用共享，提高使用效率

為避免社區(qū)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，節(jié)約社區(qū)用地資源，社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老設(shè)施可與其他非獨立占地的公共服務(wù)設(shè)施臨近布置或統(tǒng)籌建設(shè)，形成“養(yǎng)老+醫(yī)療”“養(yǎng)老+體育”或“養(yǎng)老+文化”的設(shè)施共享策略，為老年人提供更加復(fù)合的服務(wù)功能，滿足日益多元的社區(qū)養(yǎng)老需求。

11 七里鋪社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施增補方案示意

12“養(yǎng)老+文化”設(shè)施復(fù)合利用功能示意

表3 老舊小區(qū)改造審批程序中的相關(guān)政策建議

結(jié)合七里鋪社區(qū)及周邊公共服務(wù)設(shè)施配置情況，規(guī)劃采用設(shè)施復(fù)合利用的策略，將柳林社區(qū)內(nèi)一棟2層旅館騰退后，改造成“養(yǎng)老+文化”的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，將老年人日間照料中心和文化活動站通過無障礙設(shè)計連通，共享棋牌室、閱覽室等活動空間，以緩解社區(qū)內(nèi)可建設(shè)空間不足的問題。通過慢行步道，連通建筑與西側(cè)約70m處的柳林社區(qū)衛(wèi)生中心，提升養(yǎng)老相關(guān)設(shè)施的連通性和可達性。步道兩側(cè)布置綠地及休憩設(shè)施，滿足老年人需要（圖12）。

3.4 借助社會力量，提升服務(wù)水平

受地形影響，七里鋪片區(qū)可供開發(fā)的用地極為有限，老舊小區(qū)內(nèi)可新增的設(shè)施也受到限制，且七里鋪社區(qū)的老舊小區(qū)距離城市商業(yè)設(shè)施近，互動關(guān)系強。在這種情況下，規(guī)劃考慮借助城市設(shè)施，增加養(yǎng)老、助老的服務(wù)功能，提升老年人的生活水平。例如，新增加的社區(qū)食堂，擬配置在新建的商業(yè)設(shè)施中，建議采用政府購買服務(wù)的方式，與商業(yè)設(shè)施中的餐飲商戶聯(lián)合建設(shè)，為老年人提供優(yōu)質(zhì)、高效的助餐服務(wù)。政府主導(dǎo)、社會運營，構(gòu)建以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和餐飲企業(yè)為主體的老年人助餐服務(wù)體系。同時，通過增加智能交通信號燈等方式，增加商業(yè)設(shè)施與老舊小區(qū)之間的步行聯(lián)系，提高步行環(huán)境的安全性，為老年人的可達性提供安全保障。

3.5 加強政策保障，縮短審批環(huán)節(jié)

老舊小區(qū)改造是惠民工程，但改造實施過程仍面臨審批程序繁瑣，項目周期長等問題。例如對部分圍墻和建筑的拆除，按照原有規(guī)定，需依照修改控規(guī)的法定程序執(zhí)行，在實際過程中程序復(fù)雜，周期漫長。面對此類情況，全國各地結(jié)合自身情況，出臺了相關(guān)解決措施。例如，北京市出臺政策，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目由區(qū)政府同意后直接實施，不需辦理規(guī)劃審批手續(xù)，工程建設(shè)審批權(quán)下放到區(qū)，同時進一步簡化建設(shè)工程招標條件。河南省自然資源部門也提出，老舊小區(qū)改造，對于需要配建服務(wù)設(shè)施的，如建設(shè)小區(qū)公廁、停車設(shè)施、托幼設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施等，在符合日照、消防等規(guī)范標準的前提下，新增面積可不計入新增容積率，改造方案經(jīng)業(yè)主同意并報當?shù)匾?guī)委會審批后，可直接申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

建議結(jié)合延安實際情況，出臺有助于老舊小區(qū)改造項目實施的相關(guān)政策，為老舊小區(qū)改造提供綠色通道，在征得大多數(shù)居民同意的情況下，采用簡化的審批流程建設(shè)實施。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目審批主要包括立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段。其中可在立項用地許可階段合并辦理節(jié)能審查、建設(shè)項目環(huán)境影響評價、土壤檢測、交通影響評價等審批程序。在工程建設(shè)許可階段設(shè)置綜合窗口，將申報材料推送至資源規(guī)劃、行政審批、文物、住建、交通、人防等聯(lián)合審查部門統(tǒng)一審查。在施工許可階段，建設(shè)單位編制完成老舊小區(qū)改造設(shè)計方案，由居委會征求大多數(shù)業(yè)主同意后，采取“以會代審”的形式，經(jīng)政府相關(guān)部門會議認可、審查通過后采取公示等形式，聽取利害關(guān)系人意見，報住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案后即可施工?？⒐を炇针A段，由建設(shè)單位組織參建單位及相關(guān)職能部門、居民代表等進行聯(lián)合竣工驗收，驗收合格后方可交付使用。從全環(huán)節(jié)上縮短審批流程，節(jié)約項目時間，保障老舊小區(qū)改造項目的落地實施。

4 結(jié)語

老舊小區(qū)改造的背景為提升社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施提供了重要的契機，借此機會，對社區(qū)內(nèi)缺失的養(yǎng)老設(shè)施進行增補，是提升居民居住滿意度和幸福感的重要舉措，也是中華民族養(yǎng)老敬老精神的具體展現(xiàn)。在這樣的背景下，本文重點關(guān)注了在老舊小區(qū)改造中增補養(yǎng)老設(shè)施遇到的困難，并調(diào)查統(tǒng)計了社區(qū)老年人的具體需求，梳理了我國現(xiàn)行的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施有關(guān)規(guī)范，提出了從設(shè)計到實施的多條社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施策略，旨在總結(jié)老舊小區(qū)改造過程中增補養(yǎng)老設(shè)施的方式方法，以提升社區(qū)服務(wù)水平與老年人的生活質(zhì)量。