疫情防控視角下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)芻議＊

賈巍楊

天津大學(xué)建筑學(xué)院

2020年初席卷全球的新冠肺炎疫情是一場(chǎng)對(duì)世界產(chǎn)生重大影響的公共衛(wèi)生事件。老年人由于免疫能力較弱，成為因新冠肺炎感染患病乃至死亡比例最大的群體。養(yǎng)老問(wèn)題是制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題之一，此次疫情對(duì)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在疫情期間，老年人獲取防疫信息的手段較少，社會(huì)面向老年人的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)緊缺的局面。同時(shí)，由于社區(qū)的封閉管理，老年人的日常生活服務(wù)包括不少重要服務(wù)項(xiàng)目受到很多限制。面對(duì)國(guó)外疫情仍然嚴(yán)峻、國(guó)內(nèi)防疫向常態(tài)化發(fā)展的趨勢(shì)，在防控疫情視角下修訂完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系及其評(píng)價(jià)模式迫在眉睫。

2017年國(guó)務(wù)院《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)之一是使“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全[1]，其中居家養(yǎng)老處于基礎(chǔ)性主體地位，并要依靠社區(qū)的服務(wù)能力。該規(guī)劃提出了“以人為本，共建共享；補(bǔ)齊短板，提質(zhì)增效；改革創(chuàng)新，激發(fā)活力；統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展”的基本原則。其中，“補(bǔ)齊短板”在當(dāng)下的重要內(nèi)容是針對(duì)大型公共衛(wèi)生事件，優(yōu)化、重構(gòu)和完善養(yǎng)老服務(wù)體系，因此本課題的目標(biāo)是針對(duì)防疫需求推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)及其評(píng)價(jià)體系的進(jìn)步。

1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)綜述

1.1 社區(qū)居家養(yǎng)老的相關(guān)術(shù)語(yǔ)與內(nèi)涵

我們通常所說(shuō)的“社區(qū)居家養(yǎng)老”有時(shí)簡(jiǎn)稱“居家養(yǎng)老”，它不同于傳統(tǒng)僅依靠家庭內(nèi)部贍養(yǎng)的“家庭養(yǎng)老”，其實(shí)質(zhì)是老年人居住在家中，但社區(qū)和企業(yè)提供一定的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老模式?！吧鐓^(qū)”一詞在生活中常聽(tīng)常見(jiàn)，但在建筑規(guī)劃領(lǐng)域卻并非常見(jiàn)概念，在社會(huì)學(xué)中它是指具有共同價(jià)值取向、同質(zhì)人口組成、關(guān)系密切、互助幫扶、富有人情味的社會(huì)共同體。在我國(guó)實(shí)際公共管理體制中，社區(qū)是“社區(qū)居委會(huì)”或“村委會(huì)”所管轄的范圍，一般包含若干居住小區(qū)或一個(gè)行政村。

2017年國(guó)務(wù)院《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》第四章將“夯實(shí)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)”作為“健全養(yǎng)老服務(wù)體系”的第一個(gè)任務(wù)，主要內(nèi)容包括兩方面：大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。這就是說(shuō)，“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”雖然是以軟件為主，但夯實(shí)其基礎(chǔ)性地位、建設(shè)“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系”必須有硬件的配合。

1.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)內(nèi)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究已經(jīng)有一定數(shù)量，從指標(biāo)內(nèi)容看，有多種內(nèi)容框架構(gòu)建模式，常見(jiàn)的有依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求為主要分項(xiàng)、以養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量為主要分項(xiàng)或二者結(jié)合三種方式（表1），具體指標(biāo)根據(jù)評(píng)價(jià)方法可分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)。

以養(yǎng)老服務(wù)需求為主的指標(biāo)，可以按照需求目標(biāo)、需求的軟硬件及需求對(duì)象劃分。如章曉懿、楊培源等編制的上海市靜安區(qū)《城市居家養(yǎng)老評(píng)估指標(biāo)體系》針對(duì)老年人生活照料、醫(yī)療保健和精神慰藉三方面需求，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)提供者三個(gè)系列[2]。曾憲新在《社區(qū)為老服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系及應(yīng)用系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)》一文中將指標(biāo)分為區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)三個(gè)層級(jí)，其中社區(qū)居委會(huì)有四項(xiàng)主要內(nèi)容：老年人口情況、生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化體育服務(wù)[3]。陳雷、江海霞的《居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系》按服務(wù)項(xiàng)目分為衛(wèi)生服務(wù)、文化服務(wù)、安全服務(wù)、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、娛樂(lè)休閑等，并區(qū)分基本服務(wù)與中高端服務(wù)[4]。

表1 國(guó)內(nèi)主要社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)體系

直接依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量?jī)?nèi)容分項(xiàng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，常以滿意度、客觀數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，其優(yōu)點(diǎn)是指標(biāo)客觀性強(qiáng)，但數(shù)據(jù)的獲得難度較大。劉晶提出了以生活質(zhì)量為核心的居家養(yǎng)老評(píng)估體系，設(shè)計(jì)了包括經(jīng)濟(jì)因素、居住狀況及家庭設(shè)施條件、健康狀況、照料護(hù)理狀況、生活滿意度評(píng)估五類指標(biāo)[5]。2012年6月民政部頒布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系》共包含人口數(shù)據(jù)、福利補(bǔ)貼、服務(wù)保障、資金保障和隊(duì)伍建設(shè)等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)[6]，其具體指標(biāo)多為客觀指標(biāo)。

養(yǎng)老服務(wù)需求與質(zhì)量相結(jié)合的指標(biāo)體系使用綜合評(píng)價(jià)的模式。章曉懿、劉幫成構(gòu)建了由助潔、助餐、助醫(yī)和康樂(lè)服務(wù)質(zhì)量四方面組成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)模型[7]，郝麗等將“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展”評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容分成3C要素，即生活照料（Life Care）、醫(yī)療保?。℉ealth Care）和社會(huì)聯(lián)系（Social Connection）[8]，這兩個(gè)指標(biāo)體系的分項(xiàng)均為需求，子項(xiàng)為評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量。聶梅生編寫的《中國(guó)綠色養(yǎng)老住區(qū)聯(lián)合評(píng)估認(rèn)定體系》是國(guó)內(nèi)較早的養(yǎng)老評(píng)估體系之一，其中的“養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)”分為服務(wù)內(nèi)容（包括日常生活服務(wù)、家政服務(wù)、健康醫(yī)療、社交、娛樂(lè)與教育）和服務(wù)供應(yīng)商管理（服務(wù)商遴選、服務(wù)商考核）兩大項(xiàng)、六子項(xiàng)內(nèi)容[9]。賈巍楊在《社區(qū)適老性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究初探》中將“養(yǎng)老服務(wù)、管理運(yùn)營(yíng)”模塊評(píng)價(jià)項(xiàng)目結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)質(zhì)量歸納為七類指標(biāo)：老年服務(wù)機(jī)構(gòu)管理、社區(qū)老年信息管理服務(wù)、社區(qū)業(yè)主服務(wù)、物業(yè)管理執(zhí)行情況、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理服務(wù)、社區(qū)廚房食品與環(huán)境安全、安全質(zhì)量[10]。

1.3 針對(duì)疫情的設(shè)施設(shè)計(jì)與服務(wù)提升

2020年的新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)社區(qū)治理體系、應(yīng)急聯(lián)防能力提出了新的要求，居住小區(qū)與建筑尤其是老年人居住空間是防控的重點(diǎn)區(qū)域之一。劉東衛(wèi)提出我國(guó)要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展具有衛(wèi)生防疫優(yōu)良性能的新產(chǎn)品、新體系、新部品與新技術(shù)，以推動(dòng)住宅建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。新住宅環(huán)境建設(shè)的建議包括加快完善居住衛(wèi)生防疫與安全健康的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、整體提高以居住性能為基礎(chǔ)的規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工質(zhì)量安全和產(chǎn)品供給質(zhì)量水平、提升居住建筑使用檢修技術(shù)研發(fā)與智慧運(yùn)維技術(shù)的能力等[11]。司馬蕾總結(jié)了日本養(yǎng)老設(shè)施針對(duì)傳染疾病的防疫設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，如空間設(shè)計(jì)上應(yīng)使用平面分區(qū)、豎向空間分隔、污洗空間設(shè)置、出入口設(shè)置、空調(diào)系統(tǒng)選型等[12]。周燕珉針對(duì)疫情后的養(yǎng)老設(shè)施，提出多個(gè)設(shè)計(jì)要點(diǎn)：設(shè)計(jì)小規(guī)模組團(tuán)照護(hù)空間、潔污電梯不宜混用、避免動(dòng)線的交叉、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的設(shè)施應(yīng)有通往醫(yī)療的獨(dú)立次入口、改造出臨時(shí)的隔離空間、積極地將智能化應(yīng)用到養(yǎng)老設(shè)施[13]。在本次抗疫的社區(qū)實(shí)踐工作中我們也意識(shí)到居住小區(qū)封閉隔離的特殊公共管理需求，在進(jìn)行居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)予以考慮。

2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)體系內(nèi)容框架

從政策解讀與文獻(xiàn)研究來(lái)看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化重構(gòu)研究應(yīng)結(jié)合軟硬件，并兼顧養(yǎng)老服務(wù)需求和服務(wù)質(zhì)量，特別是針對(duì)疫情防控呈常態(tài)化的局勢(shì)，應(yīng)補(bǔ)足衛(wèi)生防疫的短板。

基于以上文獻(xiàn)實(shí)例研究，本課題構(gòu)建了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)體系指標(biāo)框架（表2）。其中一級(jí)分項(xiàng)為軟硬件結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)需求類別，分為與疫情密切關(guān)聯(lián)的醫(yī)養(yǎng)和社區(qū)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)、一般性的社區(qū)配套設(shè)施及服務(wù)、居住小區(qū)公共環(huán)境與服務(wù)；二級(jí)指標(biāo)為各類設(shè)施和服務(wù)；三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)為各類設(shè)施的配置與服務(wù)內(nèi)容。

3 面對(duì)疫情常態(tài)化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系提升策略

本研究以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為背景基礎(chǔ)，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)體系，彌補(bǔ)既有居家養(yǎng)老模式的問(wèn)題與不足，最終提升我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的質(zhì)量和水平。通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)體系的改進(jìn)優(yōu)化，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系在疫情防控和自身發(fā)展提出建設(shè)對(duì)策。

表2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)體系框架

3.1 優(yōu)化住區(qū)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)，平衡組團(tuán)開(kāi)放性與獨(dú)立性

目前我國(guó)執(zhí)行的新國(guó)標(biāo)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）突出了“生活圈居住區(qū)”概念和“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的發(fā)展要求，提出圍合“居住街坊”的道路皆應(yīng)為城市道路，開(kāi)放支路網(wǎng)系統(tǒng)，不可封閉管理[14]。但新形勢(shì)下的衛(wèi)生防疫需求，還須重視各層級(jí)居住空間的隔離管理，即綜合平衡居住區(qū)各級(jí)組團(tuán)的開(kāi)放性與獨(dú)立性，新建或改建的居住區(qū)在滿足居住區(qū)道路向城市開(kāi)放的同時(shí)，還需為各級(jí)居住空間預(yù)留獨(dú)立封閉管理的潛力。

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）也規(guī)定了居住街坊級(jí)別應(yīng)配建的綠地規(guī)模面積、寬度和日照具體指標(biāo)，并要求其中應(yīng)設(shè)置老年人、兒童活動(dòng)場(chǎng)地。還規(guī)定了居住街坊應(yīng)配建便利店、快遞點(diǎn)、物業(yè)等便民服務(wù)設(shè)施，保障防疫條件下的居民基本生活需求。

3.2 構(gòu)建和增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)，拓展廣度、提質(zhì)增效

在疫情肆虐期間，各種信息化虛擬服務(wù)減少了人員接觸，避免了新冠肺炎的大范圍傳染，成為應(yīng)對(duì)疫情的有效服務(wù)手段。因此，運(yùn)用先進(jìn)科技手段完善虛擬的信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，具有良好的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

1 某居住區(qū)路網(wǎng)可開(kāi)放，亦可封閉隔離

2 常州市金壇區(qū)某社區(qū)養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)

3 某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)減小單元分區(qū)、增強(qiáng)通風(fēng)設(shè)計(jì)、預(yù)留隔離區(qū)的方案

首先要完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)職能建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)必須由專門的機(jī)構(gòu)管理，一般來(lái)說(shuō)，最好是由社區(qū)綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并由政府部門購(gòu)買服務(wù)[15]。此外也可以由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)信息服務(wù)平臺(tái)的部分職能。其次，信息平臺(tái)要拓展可靠、完善的功能，其平臺(tái)信息應(yīng)連接老人家庭終端，提供應(yīng)急呼叫服務(wù)和緊急救助服務(wù)，能夠接入多類型、優(yōu)質(zhì)的第三方服務(wù)商，集成各種市場(chǎng)化的服務(wù)，包括家政服務(wù)、外賣配送、遠(yuǎn)程醫(yī)療、家庭改造等，為老人提供可選的豐富產(chǎn)品、服務(wù)與信息。

3.3 完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升服務(wù)主體人員素質(zhì)

社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)健全社區(qū)和居家公共衛(wèi)生應(yīng)急體系和功能，增加疫情隔離相關(guān)服務(wù)空間和內(nèi)容。在國(guó)內(nèi)疫情爆發(fā)初期，一線的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)被賦予了初診和防疫隔離的重要任務(wù)，卻凸顯出相關(guān)服務(wù)能力不足的問(wèn)題。今后社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)之一必然是完善衛(wèi)生防疫的職能建設(shè)。

社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)提升疫情防控配備和基本醫(yī)療能力。在空間配置上應(yīng)適當(dāng)減小單元分區(qū)、增設(shè)隔離區(qū)域、規(guī)劃應(yīng)急隔離方案、劃分獨(dú)立污洗空間流線、注重通風(fēng)或潔凈新風(fēng)系統(tǒng)、防止感染。

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)人員應(yīng)拓展醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)素質(zhì)，增加醫(yī)學(xué)和防疫知識(shí)培訓(xùn)考核要求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員大多非醫(yī)學(xué)專業(yè)背景，本次疾控實(shí)踐顯示出對(duì)傳染病報(bào)告、防疫隔離、消毒規(guī)范等專業(yè)知識(shí)的缺失，亟需彌補(bǔ)。

3.4 有效培養(yǎng)老年人健康素養(yǎng)，充分發(fā)揮社區(qū)工作優(yōu)勢(shì)

增強(qiáng)對(duì)老年人社區(qū)疫情防控培訓(xùn)宣傳力度，提高老人醫(yī)療衛(wèi)生素養(yǎng)，提升老年人運(yùn)用信息技術(shù)的能力?！丁敖】抵袊?guó)2030”規(guī)劃綱要》和《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》都提出把重大疫情防控和公共應(yīng)急衛(wèi)生事件作為重要內(nèi)容，將社區(qū)防疫宣傳教育納入政府基本公共衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容中。要在社區(qū)層面構(gòu)筑疫情防控的第一道防線，向老年人提供全面健康的教育服務(wù)和疫情防控知識(shí)，幫助老年人成立互助組織或微信群，激發(fā)老年人自發(fā)傳播衛(wèi)生防疫信息的能力，提升老年人健康管理的主動(dòng)性，增強(qiáng)老年人自我防護(hù)的意識(shí)，培養(yǎng)老年人學(xué)習(xí)電商購(gòu)物、網(wǎng)絡(luò)約車、掃碼出入等技能，消除其面臨的“數(shù)字鴻溝”。

應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)工作者的“整合”優(yōu)勢(shì)，為老年人服務(wù)。社會(huì)工作人員在養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中擔(dān)負(fù)著與其他專業(yè)迥異的角色，特別是在此次疫情過(guò)程中做出了不可估量的貢獻(xiàn)。他們?cè)谏鐓^(qū)環(huán)境中運(yùn)用專業(yè)的技巧和方法，協(xié)調(diào)政府部門、家政、醫(yī)療保健、護(hù)理、教育、心理等多專業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)于社區(qū)居家老人，滿足了多層次的復(fù)雜需求。

4 結(jié)語(yǔ)

疫情防控是新時(shí)期對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的考驗(yàn)，也是對(duì)政府治理能力、住區(qū)規(guī)劃建設(shè)、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理水平的考核。養(yǎng)老服務(wù)體系的各個(gè)主體都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提高建設(shè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提升技術(shù)知識(shí)和應(yīng)急應(yīng)對(duì)能力。本課題的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在框架構(gòu)建以及衛(wèi)生防疫與健康保障方面進(jìn)行了完善，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的建設(shè)提供了有益的決策參考和技術(shù)支撐，研究的初步成果將在后續(xù)進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)并不斷修訂完善。