淺談行政裁決

摘 要 行政裁決制度在我國的行政法律制度當(dāng)中有著重要的意義，它極大地優(yōu)化了司法資源的配置，提高了解決糾紛的效率，樹立了政府的權(quán)威。然而在我國這一具體制度在運用時還存在諸多問題，亟待我們?nèi)ネ晟?。本文從對行政裁決的概念與特征的剖析入手，探討了行政裁決這一概念與類似概念的區(qū)別，確定行政裁決的性質(zhì)，劃定行政裁決范圍，以期為我國社會矛盾糾紛解決機制的完善添磚加瓦。

關(guān)鍵詞 行政裁決 糾紛解決機制 司法效率

作者簡介：黃晶晶，南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.227

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，日益復(fù)雜的糾紛形式對糾紛解決機制提出了越來越多的要求。為了應(yīng)對這一迫在眉睫的問題，行政裁判制度逐漸發(fā)展起來，極大地減少了解決這些特定民事、經(jīng)濟糾紛所要經(jīng)歷的繁瑣程序以及耗費的司法資源。2014年10月，黨中央作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2015年2月，最高人民法院《第四個五年改革綱要（2014—2018）》提出，要“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等制度有效銜接”。①由此我們可以看出，在我國的糾紛審判中，對行政裁決日益增長的需求已經(jīng)得到了廣泛的關(guān)注與肯定。

一、行政裁決的概念

我國行政法學(xué)界對行政裁決的概念還是能夠達成一個比較統(tǒng)一的認(rèn)識，行政裁決是指“行政主體依照法律授權(quán)和法定程序，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的特定民事、經(jīng)濟糾紛進行裁決的具體行政行為”。湖南省也曾出臺《湖南省行政程序規(guī)定》第109條對行政裁決的概念界定如下：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動?！钡窃诰唧w的民事糾紛當(dāng)中，涉及到不同領(lǐng)域的行政管理活動，行政機關(guān)在是否要作出行政裁決這個層面上仍然會猶豫不決，畢竟行政裁決與其他具體行政行為在概念上略有相似，所以時不時會造成混淆。

二、行政裁決的范圍

對于行政裁決的范圍，學(xué)界還未形成統(tǒng)一的意見與認(rèn)識，即如何將其與法院審理的民事糾紛范圍劃分開，我們先來梳理一下現(xiàn)有法條的規(guī)定。

我國《中華人民共和國民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定?！北緱l對民事訴訟的范圍做出了明確的指引與劃分。同時，該法第124條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機關(guān)申請解決”。也就是說，在立法層面上對行政裁決解決民事糾紛給予了肯定并且預(yù)留了空間。值得注意的是，如果當(dāng)事人之間已經(jīng)形成了訴訟關(guān)系，則只能通過人民法院的民事訴訟程序來解決。

在之前的概念中我們提到行政裁決解決的是與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，那么到底哪些民事糾紛屬于與行政管理活動密切相關(guān)的呢？筆者采取的觀點是，“與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛”包括三種：（1）專業(yè)技術(shù)性較強的民事糾紛;（2）具有較強政策性的民事糾紛;（3）糾紛的解決需要與其他行政行為相協(xié)調(diào)的。②在第一種民事糾紛中，法官遇到一些涉及到行政領(lǐng)域的民事糾紛，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識與經(jīng)驗，在作出判決時能力不足需要行政裁決來予以協(xié)助。③第二種民事糾紛由政策的變動所引起，法官對政策的不了解也使其無法高效、準(zhǔn)確地解決這些糾紛。而政策的制定者顯然是解決這類民事糾紛的不二人選。第三種糾紛具體是指在民事與行政交叉領(lǐng)域所產(chǎn)生的糾紛，例如醫(yī)療事故糾紛案件、知識產(chǎn)權(quán)糾紛案件、土地糾紛案件等。④在對這些民事糾紛作出裁決之前，先前行政機關(guān)作出的行政行為結(jié)果顯得尤為重要，如果我們把這類案件歸到司法管轄的領(lǐng)域，那么同一個民事糾紛的前半部分須提交行政機關(guān)，而后再由司法機關(guān)審理，不僅浪費了大量的人力物力，還極有可能會產(chǎn)生前后裁決結(jié)果矛盾的現(xiàn)象。

行政裁決范圍的劃分不論對完善理論研究還是在實踐中都有著重要的意義。

首先，有助于設(shè)立行政裁決初衷的實現(xiàn)。因行政裁決針對的民事糾紛有時會與普通司法程序?qū)徖淼拿袷掳讣煜?，所以劃清范圍使得一個民事糾紛案件在選擇訴訟時只能選擇其中一個途徑，而不是模棱兩可。

其次，有助于保護相對人的權(quán)益。行政裁決范圍的模糊不清，使得行政機關(guān)在面對需要裁決的糾紛時抱著僥幸心理推卸責(zé)任。行政機關(guān)的不作為會使相對人的權(quán)利得不到及時的確認(rèn)和保護。

最后，劃分行政裁決范圍是行政裁決不逾越司法權(quán)力的有效防護欄。⑤

三、我國行政裁決制度存在的問題

（一）相關(guān)法律及構(gòu)想亟待完善

目前我國行政法學(xué)界對行政裁決的理論研究還不夠透徹，除了已經(jīng)大致把握的概念以外，對行政裁決的范圍、性質(zhì)、功能等有待進一步地厘清。在缺乏國家層面的立法設(shè)計情況之下，行政裁決的發(fā)展緩慢甚至有退縮的趨勢，尤其是與西方國家相比。

（二）沒有統(tǒng)一的行政裁決程序

受到長期以來重實體，輕程序思維的影響，我國行政法部門中的程序法構(gòu)建整體還不太完善，隨著近年來行政復(fù)議法、行政訴訟法的修改以及司法解釋的出臺，這一漏洞正在逐漸填補?，F(xiàn)有法律條文對行政裁決的規(guī)定多側(cè)重于權(quán)力的實體性授予，而對行政裁決在實施過程中需要遵守的程序規(guī)則的描述寥寥無幾。⑥行政主體在行使行政裁決這一行政職權(quán)時缺乏約束，容易造成行政職權(quán)的濫用。如果不能遵守程序的合法，那么就不會有實體的合法，為了符合程序的正當(dāng)性原則，可以參考司法領(lǐng)域的公開審理、回避等制度。

（三）行政裁決權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)不能保障相對獨立

行政裁決是一種行政機關(guān)保持中立裁判人的行政管理活動，而行政執(zhí)行又叫行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)依照法律規(guī)定對違法者進行強制其履行義務(wù)的一項行政行為。為了保障行政裁決結(jié)果的中立性，兩種行政權(quán)理應(yīng)分離。行政裁決主體必須有自己獨立的裁決機構(gòu)、組織方法以及管理制度?，F(xiàn)有配套制度的缺乏導(dǎo)致了行政裁決權(quán)行使的專業(yè)性和獨立性不足。

（四）行政裁判的范圍在不斷縮小

由于缺乏具體的法律法規(guī)的指引，部分行政機關(guān)為了推卸責(zé)任，或者是為了避免不必要的行政訴訟的發(fā)生，在處理與行政管理領(lǐng)域密切相關(guān)的民事糾紛時注重于調(diào)解、仲裁等其他方式，行政裁決制度形同虛設(shè)。在當(dāng)下“行政國家”理念的影響之下，涉及到公眾生活領(lǐng)域的方方面面正在被納入到行政管理的范圍當(dāng)中，我們不僅沒有順應(yīng)這一潮流，反倒出現(xiàn)了與現(xiàn)代國家行政化管理相反的發(fā)展軌跡，究其原因，部分行政機關(guān)和行政人員的行政惰性不容忽視。

四、完善我國行政裁決制度

（一）建立健全相關(guān)法律條文

行政裁決在實施過程當(dāng)中有相當(dāng)多的漏洞，原因就是沒有具體的法律規(guī)制。在完善中國特色社會主義法律體系的大框架下，我們也應(yīng)該對行政裁決的概念、范圍、程序性規(guī)則做進一步的具體規(guī)定。在立法模式上，單獨立法未免顯得過于“隆重”，畢竟行政裁決行為只是眾多具體行政行為中的一種，我們可以把完善行政裁決制度的法律條文納入行政程序法的大規(guī)則下，這其中可以包括行政裁決的主體授權(quán)、程序規(guī)則、基本原則、救濟手段等。還可以對行政裁決進行細(xì)化與分類，不同類型的行政裁決行為可以執(zhí)行具體的裁決標(biāo)準(zhǔn)和救濟手段。

（二）明確行政裁決程序

程序正當(dāng)是實體法公正的第一要義，在司法程序中民事訴訟法這一程序法保障了民法的程序正義，行政裁決因其準(zhǔn)司法的特征也應(yīng)當(dāng)向司法審判的這一優(yōu)點積極看齊。良好的行政裁決程序有助于高效地解決相應(yīng)的民事糾紛，提高行政機關(guān)在普通民眾心中的形象。筆者認(rèn)為行政司法應(yīng)當(dāng)遵循申請——受理——陳述答辯——審理裁決——（救濟）——執(zhí)行。在這一過程中也要嚴(yán)格執(zhí)行公平原則，實行回避制度，即行政裁決人是相對人親屬、朋友或具有其他利害關(guān)系的需要回避，不可以參與行政裁決。行政裁決最后形成的裁判文書也要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的要求來書寫并及時送達給相對人。但是整體上行政裁決可以簡化一些不必要的司法程序，這是為了提高行政裁決的效率，也是行政裁決在程序上優(yōu)于司法審判的一個特點。

（三）保證行政裁決權(quán)的獨立性

行政裁決權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的混淆干擾了其公正性。任何具有司法特征的權(quán)力必然要具備其獨立性，不受到外力的干擾，才能做到公平公正原則。司法獨立，是人類在漫長的法律制度探索實踐中總結(jié)出的一條亙古不變的真理。這里的獨立包括有獨立的裁判機構(gòu)，裁判的工作人員經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)與選任，獨立的監(jiān)督體系等。在涉及到行政管理活動領(lǐng)域出現(xiàn)的民事糾紛，我們可以常設(shè)一些裁決機構(gòu)，把其與行政執(zhí)行機關(guān)分離開來，在人員的選用上，同時也要做到分離，這些裁決機構(gòu)的工作人員不受其他行政權(quán)力的干預(yù)，獨立行使其行政裁決權(quán)，其任免也需由法定的程序來進行，并有完備的薪資和保障體系。將裁判權(quán)分立開來有助于厘清行政權(quán)力的內(nèi)部體制，使得各部門各司其職，分工合作。

（四）確定行政裁決的范圍

為了使行政裁決的功能得到最大的發(fā)揮，要確定行政裁決的范圍問題。既不能使范圍過大，這會造成行政權(quán)的濫用，也不能使范圍過小，前文提到了行政裁決范圍不斷退縮會導(dǎo)致的后果。在這里我們需要把握一個較為合理的范圍來適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。每個國家行政裁決的范圍都是不相同的，我們不能生搬硬套其他發(fā)達國家的經(jīng)驗，而是要取其精華，棄其糟粕，結(jié)合我國的具體國情做出自己的選擇?？梢栽O(shè)立行政裁決的糾紛種類應(yīng)該包括知識產(chǎn)權(quán)糾紛、土地資源糾紛、醫(yī)療事故糾紛等與行政領(lǐng)域產(chǎn)生交叉的民事糾紛。鑒于行政裁決的糾紛多種多樣，法律也難免有疏漏的時候，用一一例舉的方式不能窮盡糾紛的種類，可以在最后設(shè)置一個兜底條款作為彌補，使行政裁決的立法范圍劃分更為全面。

注釋：

① 齊樹潔.完善我國行政裁決制度的思考[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2015（6）：8-12.

② 薛凌云.行政裁決救濟制度研究[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007：12-13.

③ 曹志明，王志超.集成電路布圖設(shè)計專有權(quán)保護相關(guān)問題研究——國內(nèi)首例侵權(quán)糾紛行政裁決案件引發(fā)的思考[J].知識產(chǎn)權(quán)，2018（7）：60-67.

④ 陶品竹.完善行政裁決制度應(yīng)當(dāng)思考的幾個問題[J].人民法治，2018（17）：34-36.

⑤ 葉必豐，等.行政裁決：地方政府的制度推力[J].上海交通大學(xué)學(xué)報，2012（2）.

⑥ 王文惠.行政裁決法律制度主要問題探究[J].法學(xué)雜志，2010（2）.