從一案例論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定

劉秀平

廣東悅信律師事務(wù)所，廣東 廣州 511300

隨著我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是近年來(lái)各地舊城改造如火如荼地進(jìn)行，因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定和成員權(quán)的享有而引起的村民福利待遇權(quán)利糾紛日益增多，甚至呈現(xiàn)噴發(fā)式的增長(zhǎng)。而農(nóng)村集體組織成員資格的確定是處理該類(lèi)問(wèn)題的前提和關(guān)鍵。另外，因在農(nóng)村集體治理中，村規(guī)民約起著很重要的指導(dǎo)作用。正確處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與村規(guī)民約的關(guān)系有利于保護(hù)村民的合法利益，便于村規(guī)民約在合法的范圍內(nèi)規(guī)制村民的行為。

一、基本案情

甲、乙父母原在A 地居住后遷入B 地，甲、乙出生后一直在B 地居住且戶籍地登記在B 地并享受B 地的責(zé)任田分配和有關(guān)分紅等社員待遇。2014 年12 月31 日，B 地合作社（原告）召開(kāi)戶代表會(huì)議，認(rèn)為甲、乙享受A、B 兩地雙重社員待遇，取消甲、乙在B 地的福利待遇，并收回原分配耕種的土地。2015 年4 月1 日，人民政府（被告）組織B 地合作社和甲、乙進(jìn)行調(diào)解，但最終調(diào)解未果。政府于2015 年7 月16 日作出《B 地合作社耕地權(quán)屬分配爭(zhēng)議的調(diào)處意見(jiàn)》，意見(jiàn)認(rèn)為甲、乙享有B 地合作社成員待遇，在B 地合作社分配耕地時(shí)與其他社員享有同等的權(quán)利，在未重新分配耕地的情況下，維持分配耕地原來(lái)的使用狀況。B 地合作社對(duì)處理意見(jiàn)不服，遂向人民法院提出訴訟。經(jīng)審理，一審法院判決駁回合作社的訴訟請(qǐng)求，支持了政府的調(diào)處意見(jiàn)。合作社不服，上訴。二審駁回上訴，維持原判決。

上述案例是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定和成員權(quán)的享有而產(chǎn)生的村民待遇權(quán)利糾紛。另外，案件還涉及村規(guī)民約的效力認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題涉及我國(guó)廣大農(nóng)民的基本權(quán)利以及生活和生存的利益。確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，關(guān)系到廣大農(nóng)民作為村民行使有關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)。另外，在處理農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)、土地承包、宅基地、收益分配等涉及農(nóng)村農(nóng)民的諸多問(wèn)題中具有非常重要的作用?？梢?jiàn)，理順和確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，有著非常重要的意義。

二、關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定

集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是指參與集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)活動(dòng)，或者生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織，并和該集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的人員。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，是指集體經(jīng)濟(jì)組織的成員作為該組織村民在組織內(nèi)部享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的能力。集體經(jīng)濟(jì)組織組員資格帶有一定的身份性質(zhì)，戶籍登記是這一身份特性的基本體現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格涉及的是村民成員權(quán)問(wèn)題?，F(xiàn)行法律和司法解釋均沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明確的界定。因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的做法也各有不同。但在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，戶籍是否登記在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)是認(rèn)定的前提和基礎(chǔ)。不同地方會(huì)同時(shí)結(jié)合當(dāng)事人對(duì)該集體土地的依賴程度及結(jié)合其在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部所履行的義務(wù)，從權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的角度予以綜合考量。

《2011 年全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》2011年10 月9 日法辦〔2011〕442 號(hào)中關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛問(wèn)題的處理說(shuō)明中，就分配主體的認(rèn)定有相關(guān)指引。盡管并非法律規(guī)定，但作為全國(guó)性的審判會(huì)議紀(jì)要，對(duì)全國(guó)各地法院在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)依然起著重要的指導(dǎo)及參考作用。上述紀(jì)要指出，法院在處理涉及農(nóng)村土地補(bǔ)償相關(guān)糾紛的時(shí)候，在確定權(quán)利主體的時(shí)候，應(yīng)該在當(dāng)前現(xiàn)有的法律規(guī)定指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)事人的在農(nóng)村集體組織中的生活、參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、戶籍登記情況同時(shí)結(jié)合集體土地對(duì)其生存和生活的保障等方面予以綜合考慮。在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)考慮當(dāng)事人能否從其他集體組織或途徑可以得到生活和生存的保障，從而謹(jǐn)慎確定當(dāng)事人是否喪失其集體成員的資格。另外，應(yīng)落實(shí)保護(hù)婦女兒童和農(nóng)民工等相關(guān)弱勢(shì)群體人員的權(quán)益。

實(shí)踐中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定通常有三種標(biāo)準(zhǔn)。一種是以戶籍登記為依據(jù)。這種標(biāo)準(zhǔn)，主張戶口登記在本村即為該村村民，享有村民資格，因而享受村民待遇。一種是以“戶口+生產(chǎn)生活”為基礎(chǔ)，確定成員資格。該種模式下，要求以戶口登記為基礎(chǔ)，同時(shí)要求村民長(zhǎng)期在村集體生活和生產(chǎn)，并依靠所在集體土地為其生活的基本來(lái)源。一種是以權(quán)利義務(wù)的一致性作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。這是“戶口+義務(wù)”模式。這種模式同樣以戶籍登記為基礎(chǔ)，同時(shí)要求與集體經(jīng)濟(jì)組織形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。后兩種模式的適用，更多的是排除了“空掛戶”享有集體成員資格。該部分人員，只是戶籍登記在農(nóng)村集體，但并不在集體生產(chǎn)或生活，并不依賴集體土地作為其生活來(lái)源和保障。將該部分人員排除在村民范圍內(nèi)在一定程度上有利于對(duì)真正依賴集體財(cái)產(chǎn)特別是集體土地生存人員的基本權(quán)益的保障。

本案中，適用的是第三種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，“戶口+義務(wù)”。根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15 條的規(guī)定，原集體成員，戶口在集體，履行規(guī)定的相關(guān)義務(wù)的，為集體經(jīng)濟(jì)成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶口注銷(xiāo)的，其成員資格隨之取消；法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北景钢校?、乙父母是B 地合作社成員，甲、乙作為B 地合作社成員所生的子女，戶口在B 地合作社且一直在B 地合作社居住和生活，并一直享有B 地合作社責(zé)任田分配及分紅等待遇，同時(shí)與其他社員共同履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)。因此，兩人屬于B 地合作社成員，享有B 地合作社的村民待遇。

三、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與村規(guī)民約的關(guān)系

所謂村規(guī)民約是指，村民群眾在自治管理中，在遵循黨的指導(dǎo)方針和不違反法律規(guī)定的前提下，根據(jù)集體實(shí)際情況，為了維護(hù)集體生活管理秩序，在公德、民風(fēng)習(xí)俗、精神文明建設(shè)等各方面依照規(guī)定的要求和流程制定的用于約束和規(guī)定本村村民的行為的規(guī)章制度。村規(guī)民約作為村民的“小憲法”，得到村民的接受和認(rèn)可，在實(shí)施村民自治過(guò)程中發(fā)揮中重要的作用。村規(guī)民約，作為本村村民針對(duì)本村事務(wù)而制定的共同行為規(guī)則，可能存在不合理甚至不合法的地方。村規(guī)民約的制定，讓村民在一定的規(guī)則和規(guī)范中生產(chǎn)和生活，這從很大程度上有利于維護(hù)農(nóng)村集體的和諧穩(wěn)定和發(fā)展。在一定程度上也有利于村民法律意識(shí)的提高。

本案中，原告B 地合作社通過(guò)召開(kāi)戶代表會(huì)議，取消甲乙在B 地合作社的一切福利待遇，并收回其分配耕種的土地。是對(duì)兩人集體組織成員資格的剝奪，損害了兩人的合法利益。對(duì)集體成員權(quán)益的保護(hù)，在我國(guó)《物權(quán)法》中有相關(guān)的規(guī)定?！段餀?quán)法》第六十條第二款規(guī)定，“集體組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)”。因此，村集體通過(guò)村民會(huì)議作出的決議，如果侵害到了具體集體成員的合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以要求法院撤銷(xiāo)。

根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》27 條的有關(guān)規(guī)定，村民可以通過(guò)村民會(huì)議對(duì)村規(guī)民約或有關(guān)自治規(guī)章進(jìn)行制定和修改。當(dāng)然，無(wú)論通過(guò)何種程序，村規(guī)民約也好，自治規(guī)章也罷或是村民會(huì)議的決定都不能違反法律規(guī)定，也不能損害村民的合法權(quán)益。因?yàn)榇逡?guī)民約存在違法問(wèn)題，對(duì)村規(guī)民約應(yīng)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督及指引功能，同時(shí)充分發(fā)揮村（社區(qū)）服務(wù)律師的作用，在村規(guī)民約的制定上給予法律上的幫助，以保證村規(guī)民約的合法性，可以讓村規(guī)民約在村民治理中發(fā)揮更好的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

確定村民資格問(wèn)題，應(yīng)綜合考慮村民作為集體成員的身份性及其對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依賴程度及其對(duì)相關(guān)義務(wù)的承受范圍。集體成員的權(quán)益主要是圍繞集體土地進(jìn)行。集體土地是集體全體成員賴于生存和維系的物資基礎(chǔ)和基本保障。只有具有集體成員資格的人，才有權(quán)利享受集體利益。更為重要的是加快系統(tǒng)性相關(guān)法律規(guī)定的出臺(tái)，才能給予有效的規(guī)范指引，在實(shí)務(wù)中也能夠有法可依。近年來(lái)關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的相關(guān)問(wèn)題引起了法學(xué)界的極大重視。特別是在物權(quán)法修訂起草中涉農(nóng)篇章的專家意見(jiàn)稿中，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題就存在大篇幅的專家建議。我們期待著相關(guān)法律的正式出臺(tái)。