宅基地退出利益平衡機(jī)制研究

周冠嵐 許雪純 張 晨 張苒苒 武澤原

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095

一、研究背景和問(wèn)題的提出

針對(duì)宅基地閑置問(wèn)題突出、宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值不彰的現(xiàn)狀，國(guó)家籌措實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策［1］。在整個(gè)改革中，宅基地退出可有效盤(pán)活大面積宅基地，有利于國(guó)家的統(tǒng)一安排，可以最充分地彰顯經(jīng)濟(jì)利益。但是，宅基地退出雖然以“農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入”為出發(fā)點(diǎn)，終究需要農(nóng)戶一次性退出自己使用權(quán)和資格權(quán)，是對(duì)農(nóng)戶宅基地權(quán)利的巨大變動(dòng)。加之宅基地“三權(quán)分置”政策正處于推廣階段，“三權(quán)”的權(quán)能配置尚未在法律層面得到落實(shí)，尤其是有關(guān)資格權(quán)和使用權(quán)分置的內(nèi)容爭(zhēng)議頗多；各試點(diǎn)區(qū)實(shí)踐的做法紛繁多樣，大多與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相結(jié)合。雖各具特色，也在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了積極作用，但并沒(méi)有放之全國(guó)皆有效的適用意義。

因此，本文通過(guò)研究宅基地“三權(quán)分置”改革中的退出政策，結(jié)合改革試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)做法，總結(jié)其中出現(xiàn)的利益失衡問(wèn)題，探討通過(guò)完善改革的權(quán)能架構(gòu)以保護(hù)農(nóng)民利益，提出重塑宅基地退出中利益平衡機(jī)制的制度建議。

二、宅基地退出中利益失衡現(xiàn)狀分析

現(xiàn)有的宅基地退出模式可分為整村退出和不完全退出兩種模式。在宅基地退出過(guò)程中，政府一直強(qiáng)調(diào)村民自愿的原則，并給予優(yōu)厚的補(bǔ)助。這似乎表明了，在當(dāng)前宅基地退出模式中，只要政府對(duì)農(nóng)民在宅基地上的房屋補(bǔ)償?shù)轿?，農(nóng)民就沒(méi)有什么損失，農(nóng)民土地權(quán)益就變化不大。部分從事土地整治工作的機(jī)關(guān)人員正是基于這樣的理解認(rèn)為：“政府出錢(qián)替農(nóng)民將閑置浪費(fèi)的宅基地復(fù)原，復(fù)原后農(nóng)民可以自行耕種或流轉(zhuǎn)收益，政府還對(duì)他們?cè)械姆课葸M(jìn)行充分的補(bǔ)償，農(nóng)民一點(diǎn)兒也沒(méi)吃虧?！保?］然而事實(shí)并非如此，宅基地不同于建設(shè)用地，其對(duì)于農(nóng)戶的價(jià)值是多元的，不能完全用可視化的數(shù)字補(bǔ)償來(lái)衡量。單純的“拆遷式”的補(bǔ)償條款造成農(nóng)戶利益受損，無(wú)法達(dá)成利益的平衡狀態(tài)；也正是這些利益失衡問(wèn)題阻礙了宅基地的合理退出。

（一）整村退出模式下的利益失衡現(xiàn)象

整村退出模式也稱為農(nóng)宅合作社模式，為多數(shù)宅基地試點(diǎn)地區(qū)普遍采用。農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)退出給村集體，在保證集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，由村集體成立農(nóng)宅合作社或與第三方主體合作，對(duì)退出的宅基地集中整合利用，通過(guò)現(xiàn)代化企業(yè)管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)集約化使用。比如位于天津的試點(diǎn)區(qū)，由村集體將村民宅院交由旅游公司集中改造，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；河北的繩頭莊村成立了農(nóng)宅合作社，將村中的閑置農(nóng)宅集中起來(lái)與公司合作經(jīng)營(yíng)并改造建設(shè)成寫(xiě)生攝影基地。

在此種模式下，農(nóng)戶徹底將宅基地資格權(quán)和使用權(quán)徹底退出，退出后再無(wú)申請(qǐng)宅基地的資格，身份屬性徹底喪失?；谶@一點(diǎn)，各地普遍采用房屋安置和貨幣安置的方法，盡量補(bǔ)償農(nóng)戶受損的宅基地保障功能。然而事實(shí)上，這兩種補(bǔ)償方式都不能有效地保護(hù)農(nóng)戶的利益。貨幣安置給予農(nóng)戶一次性貨幣補(bǔ)償，只體現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)于農(nóng)民退出宅基地后的社會(huì)保障問(wèn)題和城市生活就業(yè)適應(yīng)情況無(wú)法關(guān)注。若要用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞揭徊Ⅲw現(xiàn)宅基地的保障價(jià)值，那么在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)戶退出宅基地后更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活和發(fā)展因素，而這些因素將通過(guò)什么標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為貨幣形式，目前沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)戶得到的貨幣補(bǔ)償與其退出的宅基地價(jià)值不對(duì)等，造成利益失衡。至于房屋安置的方法，雖然看似彌補(bǔ)了貨幣補(bǔ)償?shù)娜毕荩珜?shí)際上侵犯了農(nóng)民自由選擇的權(quán)利。從功能上看，從屬于宅基地資格權(quán)的分配權(quán)是集體實(shí)現(xiàn)其成員住有所居的基本生存保障功能的重要依托，承載著宅基地的保障屬性，村民一體退出宅基地后，所有可以量化為財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償措施其實(shí)都是對(duì)宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，對(duì)宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)戶基本生存的保障。無(wú)論是“統(tǒng)規(guī)聯(lián)建，集中居住”的安置措施還是“規(guī)劃范圍，自行搭建”的變通舉措都沒(méi)有貫穿意思自治原則，農(nóng)戶退出的資格權(quán)都沒(méi)有得到有效的保障。

（二）不完全退出模式下的利益失衡現(xiàn)象

不同于整村退出，有些地區(qū)的農(nóng)戶只退出宅基地的使用權(quán)，并不全盤(pán)退出宅基地。比如山東省出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》明確：“對(duì)有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，可探索采取‘留權(quán)不留地’、頒發(fā)地票期權(quán)等方式保留資格權(quán)?！保?］

農(nóng)戶只退出宅基地使用權(quán)，保留宅基地資格權(quán)，以應(yīng)對(duì)將來(lái)可能發(fā)生的不確定風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)戶保留了資格權(quán)，也就享有再次獲得宅基地的權(quán)利，單從表明理解，宅基地的保障功能并未受損，農(nóng)戶也可獲得宅基地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，可謂兩全其美。然而，在具體實(shí)踐中，農(nóng)戶的資格權(quán)常常難以落到實(shí)處，對(duì)資格權(quán)的期待利益難以實(shí)現(xiàn)。宅基地是數(shù)量有限的稀缺性資源，在大多數(shù)人為了不喪失宅基地的保障利益而選擇保留宅基地時(shí)，并非人人都可以實(shí)際取得，宅基地的資格權(quán)淪為“心理安慰式”權(quán)利，“留權(quán)式”的退出模式實(shí)際與完全退出無(wú)異，農(nóng)戶的住宅權(quán)失去最后屏障。

三、構(gòu)建宅基地退出的利益平衡機(jī)制

筆者認(rèn)為出現(xiàn)上述利益失衡問(wèn)題的原因在于缺乏對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的補(bǔ)償，在改革實(shí)踐中，單一注重對(duì)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，沒(méi)有關(guān)注農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的損失。宅基地資格權(quán)天然的身份屬性使其與市場(chǎng)和財(cái)產(chǎn)保持了距離，本身難以獲得關(guān)注。此消彼長(zhǎng)，在處理宅基地資格權(quán)與使用權(quán)制度的關(guān)系時(shí)，容易將后者作為法定的主權(quán)利、作為宅基地改革與宅基地退出制度創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)，而將后者作為政策性從權(quán)利。［4］這種安排使宅基地資格權(quán)降格，也就松弛了通過(guò)宅基地資格權(quán)傳達(dá)的本應(yīng)建立在保護(hù)農(nóng)戶居住權(quán)利基礎(chǔ)上的宅基地使用權(quán)制度市場(chǎng)化變遷和流轉(zhuǎn)正當(dāng)性的目的性評(píng)價(jià)與校正機(jī)制。宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)與宅基地使用權(quán)受到同樣的保護(hù)，加強(qiáng)宅基地資格權(quán)受保護(hù)的范圍和程度，是構(gòu)建宅基地退出利益平衡的有效路徑。

（一）豐富資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

針對(duì)宅基地資格權(quán)的權(quán)能，張力認(rèn)為資格權(quán)包括宅基地分配權(quán)，宅基地管理權(quán)、宅基地收益權(quán)和宅基地救濟(jì)權(quán)。陳廣華等人認(rèn)為宅基地資格權(quán)的權(quán)能主要包括宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、政府征收補(bǔ)償權(quán)、退出權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等方面，當(dāng)然也包括一些基礎(chǔ)權(quán)能例如知情權(quán)能、監(jiān)管權(quán)能等。［5］筆者認(rèn)為，為了讓宅基地資格權(quán)在宅基地退出中能真正體現(xiàn)權(quán)利的可補(bǔ)償性，可以在資格權(quán)中再分化出選擇資格權(quán)，保證農(nóng)戶對(duì)居住環(huán)境有一定自由選擇的權(quán)利。筆者認(rèn)為可以擴(kuò)大農(nóng)戶選擇居住點(diǎn)的范圍，不局限在本村宅基地退出后的集中安置點(diǎn)，可以將范圍擴(kuò)大至全市。如此，農(nóng)戶退出宅基地后，可以在全市范圍內(nèi)、更多集中聯(lián)建區(qū)選擇心儀的住所。選擇權(quán)可行使的范圍擴(kuò)大了，權(quán)利自然更容易被保障。

（二）明確宅基地資格的可恢復(fù)性

筆者建議對(duì)完整退出的農(nóng)戶保留宅基地重新申請(qǐng)的資格。如果農(nóng)戶退出宅基地后再無(wú)回轉(zhuǎn)的余地，以進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民為例，一旦他們“進(jìn)城”失敗，村里的宅基地也已退出，那必將面臨“居無(wú)處所”的局面。宅基地資格的可恢復(fù)性扮演著宅基地保障功能的角色，所以，宅基地資格權(quán)在符合特定條件下應(yīng)當(dāng)是可恢復(fù)的。并且應(yīng)當(dāng)明確無(wú)論是始終享有還是退出后重新恢復(fù)資格的農(nóng)戶，他們的資格不僅僅是一種可期待利益，而是可以實(shí)際取得的。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

在鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系較為落后的情況下，農(nóng)村地區(qū)多以土地為基礎(chǔ)，從而發(fā)揮就業(yè)、生存、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障功能，宅基地是農(nóng)戶基本生活的最后一道防線，宅基地退出工作應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)保障完備的基礎(chǔ)上。除了增加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還要努力建成針對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系，從住房、醫(yī)療和教育等多個(gè)方面完善社會(huì)保障制度，尤其關(guān)注農(nóng)民退出宅基地后的生產(chǎn)生活，保障退出農(nóng)民的基本住房權(quán)益和社會(huì)保障福利。村集體可以聘請(qǐng)專家，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，提高其在城生活技能，保障退出農(nóng)民具有穩(wěn)定的收入來(lái)源，讓其更好地融入城市生活。［6］通過(guò)更完善的保障性措施，既是對(duì)農(nóng)戶退出宅基地而喪失的身份利益的補(bǔ)償，也可以促進(jìn)宅基地退出，可謂一箭雙雕。

（四）建立宅基地有償退出長(zhǎng)效機(jī)制

目前關(guān)于宅基地退出的規(guī)定主要見(jiàn)于效力等級(jí)較低的地方性政策規(guī)范中，首先要加快宅基地退出立法，頒布法律效力較高、更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹墩赝顺龉芾項(xiàng)l例》。效力等級(jí)越高的法律，意味著其制定過(guò)程愈加穩(wěn)妥，在實(shí)踐中愈能做到利益平衡，針對(duì)宅基地退出的各項(xiàng)環(huán)節(jié)及住房、就業(yè)、養(yǎng)老等配套保障機(jī)制作出規(guī)定，形成各主體利益最大化的、具有可操作性的宅基地有償退出制度。［7］