中小城市智能交通建設(shè)亂象及解決思路研究
——從行政法角度出發(fā)

彭 婧

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

完善中小城市交通設(shè)施的決議提出于2010年，在隨后的2011 年，智能交通概念不斷普及，國(guó)外先進(jìn)智能交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的融入及國(guó)家有關(guān)智慧城市建設(shè)的倡導(dǎo)，促使智能交通成為中小城市交通系統(tǒng)完善的重點(diǎn)發(fā)展方向。中小城市基建條件、交通需求有其獨(dú)特性，智能交通建設(shè)既要符合加快中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、改善人們生活條件的要求，又要避免出現(xiàn)“眼高于手”的現(xiàn)象，來(lái)自國(guó)外及大型城市的智能交通建設(shè)、管理方案可能在國(guó)內(nèi)中小城市并不適用。正確評(píng)估中小城市智能交通建設(shè)需求，認(rèn)清當(dāng)前智能交通建設(shè)中存在的不足和問(wèn)題，成為進(jìn)一步發(fā)展中小城市智能交通系統(tǒng)的關(guān)鍵。

一、智能交通

智能交通的概念由日本提出并首先在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家被實(shí)現(xiàn)。智能交通系統(tǒng)融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，利用智能化、網(wǎng)絡(luò)化的方式進(jìn)行城市交通管理，實(shí)現(xiàn)人、車(chē)、交通設(shè)施間的有效協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確、高效完成交通管理工作，優(yōu)化城市交通環(huán)境。在中小城市，智能交通被作為提高百姓出行體驗(yàn)、豐富城市交通功能、完善城市交通網(wǎng)絡(luò)的重要手段，實(shí)現(xiàn)中小城市交通資源的充分利用。生活水平的提高帶來(lái)了更大的出行需求，節(jié)假日期間，中小城市也面臨較大的交通壓力，交通擁堵現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，但智能交通系統(tǒng)的應(yīng)用成為緩解出行壓力的有效措施之一。

二、中小城市智能交通建設(shè)問(wèn)題

（一）中小城市智能交通建設(shè)特點(diǎn)

中小城市智能交通建設(shè)以政府為主導(dǎo)，受城市發(fā)展規(guī)劃、政府財(cái)政及相關(guān)政策法規(guī)的限制較大。尤其在部分小型城市，因政府財(cái)政吃緊而導(dǎo)致的智能交通建設(shè)停滯問(wèn)題更為突出，加上城市智能交通投資門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，社會(huì)資源很難參與其中。2006 年以后，這一現(xiàn)象出現(xiàn)明顯的好轉(zhuǎn)，PPP模式的出現(xiàn)促使社會(huì)企業(yè)與政府部門(mén)相合作，共同完成智能交通項(xiàng)目建設(shè)，雙方共同承擔(dān)項(xiàng)目投資，并以罰款收益作為企業(yè)方資金回收方式。智能交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)低、收益率高，絕大多數(shù)投資均來(lái)自項(xiàng)目主管部門(mén)，給政府財(cái)政投入帶來(lái)了更大的激勵(lì)。

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)、城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，交通設(shè)施作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其完善程度的不足勢(shì)必會(huì)制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中小城市交通建設(shè)基礎(chǔ)良好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求明顯，給智能交通建設(shè)帶來(lái)優(yōu)良條件，政府部門(mén)對(duì)智能交通建設(shè)的關(guān)注和投入也越來(lái)越多。

（二）中小城市智能交通建設(shè)阻礙

1.路網(wǎng)規(guī)劃混亂

中小城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)速度要明顯滯后于城市化進(jìn)程，該現(xiàn)象在我國(guó)大多城市均有體現(xiàn)。中小城市道路網(wǎng)密度的合理范圍在2.4-4.0km/km2，但實(shí)際情況是，絕大多數(shù)中小城市的道路密度不足1km/km2，尤其在城市老城區(qū)，道路狹窄、人流及車(chē)流量較大，道路交叉口多，瓶頸效應(yīng)突出［1］。中小城市路網(wǎng)規(guī)劃混亂嚴(yán)重影響到城市交通的順暢程度，同時(shí)也給智能交通建設(shè)帶來(lái)不小阻礙。

2.管理模式陳舊

目前，大部分中小城市依然沿用傳統(tǒng)交通管理方式，交通資源利用率有待提升，交通信息開(kāi)發(fā)及整合程度不足，各部門(mén)間缺少必要的合作交流。按照先進(jìn)的城市交通管理模式，管理主體應(yīng)分為設(shè)施維護(hù)、交通管理和交通執(zhí)法三個(gè)單元，各單元間有機(jī)配合，能夠?qū)崿F(xiàn)城市軌道交通、公路交通、航空等不同運(yùn)輸方式之間的無(wú)縫隙銜接，顯著提高居民出行便捷程度。然而這一點(diǎn)在絕大多數(shù)中小城市內(nèi)尚未實(shí)現(xiàn)。

3.公共交通問(wèn)題

中小城市居民出行選擇公共交通方式的占比在40%左右，私家車(chē)出行占比超過(guò)30%。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，居民利用公共交通出行的比例最高超過(guò)80%，可見(jiàn)國(guó)內(nèi)中小城市存在嚴(yán)重的公共交通資源利用率不足的問(wèn)題。導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因主要有二：第一，城市公共交通發(fā)展水平有限，政府宏觀干預(yù)力度不足，缺少相應(yīng)的管理制度。第二，公共交通的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，使得行業(yè)內(nèi)頻繁出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，公共交通的公共屬性正在被營(yíng)利屬性所擠壓，服務(wù)水平提升困難，公共交通出行對(duì)居民缺少吸引力。

（三）中小城市智能交通建設(shè)問(wèn)題

1.缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

中小城市智能交通建設(shè)亂象與項(xiàng)目建設(shè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃直接相關(guān)。例如，部分中小城市積極響應(yīng)發(fā)展城市智能交通的號(hào)召，但在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，未充分結(jié)合智能交通配套、服務(wù)體系條件，照搬其他城市的建設(shè)方案，項(xiàng)目規(guī)劃盲目性過(guò)高。智能交通建設(shè)主體包括運(yùn)輸部門(mén)、交管部門(mén)等等，存在嚴(yán)重的各自為政現(xiàn)象。各部門(mén)間缺少有效的溝通、合作機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)資源共享，因信息孤島引發(fā)重復(fù)、冗余建設(shè)問(wèn)題，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、人力資源浪費(fèi)。在實(shí)際工作中，不少城市將智能交通建設(shè)視為簡(jiǎn)單的現(xiàn)代化技術(shù)堆疊，對(duì)后期運(yùn)營(yíng)管理重視程度不足，有關(guān)法律法規(guī)遲遲不到位，導(dǎo)致智能交通建設(shè)缺少長(zhǎng)效的管理機(jī)制。前文提到，智能交通項(xiàng)目投資回報(bào)率高，因此在PPP 模式中，項(xiàng)目主管部門(mén)投資占主要位置。該做法的結(jié)果就是，智能交通建設(shè)缺乏應(yīng)有的活力，政府部門(mén)面臨較大的財(cái)政壓力，社會(huì)資源得不到有效調(diào)動(dòng)，使得單方技術(shù)、管理、資金缺陷進(jìn)一步突出。再加上項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理體制不健全，政府投資難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、穩(wěn)定收益。

2.忽視城市差異

智能交通與城市發(fā)展間為相互服務(wù)的關(guān)系，智能交通建設(shè)也要從城市發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)規(guī)劃出發(fā)，充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩項(xiàng)l件、人文特色、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、人口構(gòu)成等因素，確保智能交通項(xiàng)目建成后，能夠作為城市運(yùn)行發(fā)展的基礎(chǔ)工具，融入到實(shí)際生活當(dāng)中。若智能交通項(xiàng)目建設(shè)之前，未對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃有清晰的認(rèn)識(shí)，一味照搬大城市的建設(shè)方法，或套用國(guó)外經(jīng)典發(fā)展案例，進(jìn)行設(shè)備采購(gòu)、基建工程、云中心建設(shè)等活動(dòng)，由此帶來(lái)的智能交通系統(tǒng)或許具備先進(jìn)、完善的功能，但卻不一定能與城市實(shí)際交通需求相匹配，導(dǎo)致智能交通項(xiàng)目淪為形式，無(wú)法真正改善城市交通環(huán)境并創(chuàng)造出長(zhǎng)期綜合效益。

3.行政法規(guī)缺失

智能交通涵蓋攝像系統(tǒng)、車(chē)速監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、電子警察、通行卡口等設(shè)備領(lǐng)域，另外還包含交通管制系統(tǒng)、交通收費(fèi)系統(tǒng)、車(chē)輛救援、車(chē)牌識(shí)別等與常規(guī)交通管理有關(guān)的內(nèi)容?？梢园l(fā)現(xiàn)，智能交通系統(tǒng)的運(yùn)行依托大量交通信息，車(chē)輛及人員信息透明度進(jìn)一步提高，由此產(chǎn)生更高的信息安全風(fēng)險(xiǎn)。但從監(jiān)控?cái)z像方面來(lái)看，現(xiàn)行行政法中有關(guān)公共區(qū)域視頻監(jiān)控的立法規(guī)定多由地方出臺(tái)，目前尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成較統(tǒng)一的行政法條款［2］。在地方行政法規(guī)中，部分有關(guān)公共區(qū)域視頻監(jiān)控的說(shuō)明圍繞公共安全及社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)展開(kāi)，也有地方性條款對(duì)個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，尤其是對(duì)可監(jiān)控范圍的劃定，各地方法規(guī)的差異更為明顯。

智能交通系統(tǒng)中信息的采集和獲取依靠于大量的、分布在交通線路各個(gè)角落的攝像系統(tǒng)，如何正確辨別信息采集點(diǎn)的公共屬性成為智能交通面臨的行政法困境之一。另外，被采集的交通影像資料中包含量大私有車(chē)輛及行人信息，這部分信息的存儲(chǔ)、管理和使用，在現(xiàn)行行政法中也未得到統(tǒng)一規(guī)定。

三、中小城市智能交通建設(shè)亂象的解決思路

（一）智能交通建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是城市發(fā)展的關(guān)鍵，在解決中小城市智能交通建設(shè)亂象問(wèn)題時(shí)，也要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，形成連續(xù)、長(zhǎng)期、系統(tǒng)的建設(shè)管理體系。智能交通建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)需做好以下幾項(xiàng)工作：

利益協(xié)調(diào)。觀察當(dāng)前中小城市智能交通建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展，大多數(shù)問(wèn)題與資金投入不足、專(zhuān)業(yè)技術(shù)缺失等無(wú)關(guān)，問(wèn)題的關(guān)鍵在于難以實(shí)現(xiàn)各方利益的有效協(xié)調(diào)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)起多方資源共同參與到智能交通建設(shè)活動(dòng)中。利益協(xié)調(diào)困難的原因來(lái)自于不同利益主體利益需求和追求方式的差異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的根本也在于不同個(gè)體或群體各取所需、互利共贏。在進(jìn)行智能交通建設(shè)之前，需客觀認(rèn)識(shí)智能交通的必然性和必要性，分析城市交通待解決的問(wèn)題以及對(duì)智能交通的實(shí)際需求。然后從個(gè)體、局部的角度出發(fā)，辨析不同利益主體的訴求，協(xié)調(diào)部門(mén)間利益，進(jìn)而為部門(mén)資源的有效整合提供便利，避免出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。頂層設(shè)計(jì)還要做好社會(huì)資源的最優(yōu)配置工作，充分發(fā)揮政府、交管、社會(huì)企業(yè)等部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，清除智能交通建設(shè)阻礙，高效整合城市人才、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

長(zhǎng)期規(guī)劃。智能交通建設(shè)規(guī)劃需站在城市發(fā)展的高度上，尋求最符合城市特點(diǎn)和發(fā)展需要的建設(shè)模式，長(zhǎng)期發(fā)揮智能交通系統(tǒng)效益。頂層設(shè)計(jì)所面臨的環(huán)境處于動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其無(wú)法一次性完成建設(shè)模式、治理體系、管理方式的設(shè)計(jì)和確認(rèn)，而是要明確基礎(chǔ)條件、合理預(yù)估未來(lái)需求，進(jìn)而給出智能交通建設(shè)需要完成哪些任務(wù)？解決哪些問(wèn)題？采用什么樣的方式？在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生什么樣的效果。在明確智能交通建設(shè)發(fā)展方向及建設(shè)管理框架后，再根據(jù)內(nèi)外部條件的變化不斷改進(jìn)工作細(xì)節(jié)，以便更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。

（二）智能交通協(xié)調(diào)于城市發(fā)展

進(jìn)行整體規(guī)劃，包括搭建城市交通體系框架，明確各模塊的核心內(nèi)容。要求相關(guān)人員從宏觀角度出發(fā)，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)戰(zhàn)略的制定，戰(zhàn)略能夠?yàn)橹悄芙煌ńㄔO(shè)和城市發(fā)展提供上實(shí)踐指導(dǎo)。

第二，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展的原則。智能交通系統(tǒng)設(shè)計(jì)與滿(mǎn)足城市居民基本出行需求，且服務(wù)于交通體系的長(zhǎng)期化完善，為管理人員的交通管理、執(zhí)法提供便利［3］。例如，搭建城市智能交通建設(shè)意見(jiàn)反饋平臺(tái)，廣泛采集本市居民及交通領(lǐng)域基層管理人員的意見(jiàn)，以確保系統(tǒng)建設(shè)方案可行性。同時(shí)，聘請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家，進(jìn)行城市交通需求分析、建設(shè)方案優(yōu)化、技術(shù)指導(dǎo)等工作，給出科學(xué)的智慧交通發(fā)展方案。

第三，智能交通與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)需要得到一定政策法規(guī)的輔助。政府部門(mén)可成立專(zhuān)門(mén)的智能交通建設(shè)管理小組，執(zhí)行以政府為主導(dǎo)、多部門(mén)共同參與的建設(shè)模式。通過(guò)政策完善，將智能交通建設(shè)納入到城市發(fā)展基本工作體系當(dāng)中，并給予智能交通建設(shè)更多的政策扶持，如為參與企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、優(yōu)先享受項(xiàng)目收益等政策，鼓勵(lì)更多社會(huì)資源融入到項(xiàng)目當(dāng)中。同時(shí)，拓寬智能交通建設(shè)融資渠道，除依靠政府財(cái)政外，引入商業(yè)銀行、金融機(jī)構(gòu)、一般企業(yè)資源，成立智能交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，確保有更多資金投入到智能交通技術(shù)科研、創(chuàng)新工作中。

（三）完善智能交通的制度及其行政法規(guī)

結(jié)合前文提出的智能交通建設(shè)行政法困境，給出如下三點(diǎn)行政法完善建議：

1.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)責(zé)。智能交通監(jiān)控系統(tǒng)安裝技術(shù)指標(biāo)、安裝流程及使用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合行政法中公共視頻監(jiān)控有關(guān)條款的要求，并對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行明確和統(tǒng)一。智能交通系統(tǒng)建設(shè)主體有義務(wù)向居民告知交通監(jiān)控點(diǎn)的分布情況及產(chǎn)生影響，適當(dāng)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，如在行政法中添加有關(guān)民眾評(píng)議的條款，以提交書(shū)面意見(jiàn)、參加聽(tīng)證會(huì)等方式進(jìn)行意見(jiàn)反饋，充分保護(hù)智能交通監(jiān)控系統(tǒng)周?chē)用竦暮戏?quán)益［4］。

2.完善交通監(jiān)控信息采集使用及保存規(guī)范。智能交通系統(tǒng)中的視頻監(jiān)控設(shè)備已非常先進(jìn)，如識(shí)別跟蹤、鏡頭遙控、畫(huà)面縮放等功能，行政法應(yīng)對(duì)智能交通系統(tǒng)采集到的人員、車(chē)輛信息的用途進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，嚴(yán)禁將有關(guān)資料用于非法、商業(yè)或私人用途。如確有必要對(duì)畫(huà)面中具體車(chē)輛或人員進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，則需按照既定流程進(jìn)行操作并備案，在信息使用后，交通管理人員有義務(wù)告知當(dāng)事人。同時(shí)，要求完整保存交通監(jiān)控信息的采集、使用及傳輸痕跡，并記錄相關(guān)操作人員、具體時(shí)間和用途。

3.居民隱私權(quán)的行政法立法保護(hù)。隱私權(quán)保護(hù)一直是我國(guó)公法的薄弱環(huán)節(jié)，智能交通建設(shè)帶來(lái)更高的隱私權(quán)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，可在行政法領(lǐng)域中對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)進(jìn)行完善說(shuō)明。例如，完善有關(guān)條款，闡明隱私權(quán)保護(hù)范圍及相關(guān)方需承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)智能交通中的個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。

四、結(jié)論

中小城市智能交通建設(shè)亂象問(wèn)題治理可從智能交通建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、智能交通協(xié)調(diào)于城市發(fā)展、完善智能交通的制度法規(guī)等角度出發(fā)，建設(shè)符合城市發(fā)展需求的交通系統(tǒng)，并加緊完善智能交通建設(shè)與管理的政策法規(guī)，促使智能交通產(chǎn)業(yè)健康化、法制化發(fā)展。