農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社相關(guān)法律問題解析

王 華

井岡山大學(xué)，江西 吉安 343009

為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，不斷拓寬農(nóng)民的收入來源，激發(fā)農(nóng)村土地的活力，2019 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》指出，要落實“三權(quán)分置”，嚴(yán)守政策底線，防護(hù)土地經(jīng)營權(quán)，依然平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的經(jīng)營權(quán)［1］。同時鼓勵地方創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)入股的實現(xiàn)形式，通過農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，使得農(nóng)民出資組建農(nóng)民專業(yè)合作社的方式得以豐富，更進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，這對促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更好地適應(yīng)時代發(fā)展變化有著積極助益。本文從法律角度，對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)問題予以解析，旨在提升農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社的可操作性。

一、農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的法律規(guī)制

《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》在2017年12 月2 日由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂通過，于2018 年月1 日起實施。其中，第十三條明確規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)，以章程規(guī)定的其他方式作價出資。新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）為農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社提供了法律保障，同時，在2019 年國內(nèi)涌現(xiàn)出大量的土地股份合作社。在此之前，入股早已為《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)明確為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一［2］。

在中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，國家對農(nóng)村土地資源配置尤為重視，同時，從法律角度和政策角度出臺了多項法律法規(guī)和政策以此鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。早在2003 年3 月1 日起實施的《農(nóng)村土地承包法》中就已明確規(guī)定，承包法享有依法、自愿、有償開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，且允許承包方之間基于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的目的，自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股。而在2007 年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖然沒有對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的出資方式進(jìn)行明確規(guī)定，但在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的第十二條中規(guī)定，成員的出資方式、出資額可以由章程規(guī)定。當(dāng)合作社就出資方式進(jìn)行內(nèi)部決議并通過時，可以通過制定或修改章程以實現(xiàn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的作價出資。2020 年1 月1 日起正式實施的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也明確規(guī)定農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)可以以一定的方式作為傳統(tǒng)意義上的資本作為出資入股。

以上法律法規(guī)充分體現(xiàn)了我國對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股提供的法律支持，與此同時，近年來農(nóng)村實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力推行規(guī)?；N養(yǎng)，扶持專業(yè)戶，成立農(nóng)民專業(yè)合作社，在這些利好政策下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也更為規(guī)范化與科學(xué)化。2008 年，由黨的十七屆三中全會通過的《中共中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確規(guī)定，要強化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)戶可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作制等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法意見》，該文件明確提出了要鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。與此同時，各地方政府紛紛依據(jù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展他特色及需求，出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度以此支持農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社。結(jié)合以上規(guī)定不難看出，我國對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社早已給予了法律、政策方面的支持。

二、農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的法律問題分析

（一）評估機制不科學(xué)

根據(jù)新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）第十三條規(guī)定可以看出，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的出資方式，不僅包含了既有規(guī)定中的貨幣、實物、知識產(chǎn)權(quán)等，還可以是其他非貨幣財產(chǎn)，也就是說出資方式可以是貨幣估價也可以是依法轉(zhuǎn)讓等形式。結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展需求來看，這一規(guī)定可以有效深化“三權(quán)分置”制度的改革［3］。然而，農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的作價評估機制依然需要得到進(jìn)一步完善。現(xiàn)有法律關(guān)于農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的作價評估的規(guī)定，在《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》第八條和《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》第三十八條中均有體現(xiàn)，提出了農(nóng)民專業(yè)合作社成員出資的相關(guān)規(guī)定，即當(dāng)農(nóng)民合作社成員以非貨幣財產(chǎn)作價出資時，由全體成員評估作價。此外，不少地方政府出臺的相關(guān)法律文件在此方面的法律規(guī)定也類似于此。如此來看，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社的作價評估機制顯然存在不科學(xué)之處，因為，此規(guī)定難以兼顧農(nóng)民合作社經(jīng)濟(jì)效率以合作社成員的公平，在較大程度上影響了農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資的作價評估的科學(xué)性。同時，當(dāng)農(nóng)戶以非貨幣財產(chǎn)入股出資時，其原有價值也很難準(zhǔn)確評估，存在較大的不確定性，這就導(dǎo)致農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資的實際財產(chǎn)被掩蓋，其信用評估又將隨之受到不利影響，對融資也造成較大阻礙，于農(nóng)民專業(yè)合作社的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展較為不利。但在新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）中，并沒有對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資的作價評估機制相關(guān)的內(nèi)容予以規(guī)定，我國對于農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資的評估機制依然處于探索過程當(dāng)中，亟待對其予以優(yōu)化和完善。

（二）存在農(nóng)戶失地風(fēng)險

為加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進(jìn)而使得我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)獲得更大發(fā)展空間，我國政府部門提倡適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民專業(yè)合作社通過規(guī)?；?jīng)營，可以較大程度地滿足這一發(fā)展需求，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，對比傳統(tǒng)的農(nóng)戶以單個勞作，顯然也能幫助農(nóng)戶獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，但隨之而來的是一定的失地風(fēng)險。盡管在相關(guān)法律法規(guī)中已考慮到要針對農(nóng)戶的利益給予充分保障，在《農(nóng)村土地承包法》以及各地方出臺的相關(guān)法律法對中對農(nóng)地的保障功能提出了相應(yīng)的支持辦法，例如，規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社解散后應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地退回原有承包戶，然而在具體實踐過程中，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社依然存在較大的失地風(fēng)險。這主要是由于農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營本身與市場環(huán)境有著較大關(guān)系，當(dāng)合作社因經(jīng)營不善資不抵債或者需要將其資產(chǎn)進(jìn)行抵押而承擔(dān)債務(wù)時，其他市場主體更偏向于主張債權(quán)，這是市場資源運作的需要，同時也是保證市場公平的應(yīng)有之義。但對個體農(nóng)戶而言，即便農(nóng)戶享有固有的土地承包權(quán)，但卻失去了持續(xù)不斷攻擊利益的土地經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)階段，國家政府部門鼓勵農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，但有關(guān)防范農(nóng)戶失地風(fēng)險方面的法律法規(guī)卻相對較為匱乏，尚未制定更具針對性避免或降低農(nóng)戶失地風(fēng)險的法律制度。隨著市場環(huán)境的不斷變化，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社必然需要在法律方面給予更多保障，對農(nóng)戶失地風(fēng)險防范機制予以健全尤為重要，只有不斷強化農(nóng)戶的風(fēng)險管理及控制機制，才能使更多農(nóng)戶有信心參與到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股當(dāng)中，同時，也能為已入股出資的農(nóng)戶贏得更多經(jīng)濟(jì)效益。

（三）退出機制不完善

結(jié)合農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的實踐情況來看，農(nóng)戶以貨幣、實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)或其他方式作價出資，在退股時，我國法律法規(guī)出臺了相應(yīng)的規(guī)定，明確指出應(yīng)按照約定享有被退回相應(yīng)出資、享受盈余的權(quán)利和承擔(dān)債務(wù)的義務(wù)。對于使用貨幣、實物出資的農(nóng)戶，其在退股時農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)返還與相應(yīng)價值的貨幣，但對于以土地經(jīng)營權(quán)入股出資的，依然存在農(nóng)戶在退出農(nóng)民專業(yè)合作社時無法準(zhǔn)確估量具體價值的現(xiàn)象。農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)向農(nóng)戶退還經(jīng)營權(quán)還是貨幣，是一大難題。因為農(nóng)民專業(yè)合作社在經(jīng)營初步階段，就已經(jīng)集中統(tǒng)籌規(guī)劃運營，農(nóng)戶的土地已被用于生產(chǎn)經(jīng)營當(dāng)中，若農(nóng)民專業(yè)合作社中有股東要求退出，于其他股東而言，可能造成一定的損失，且相應(yīng)的損失無法準(zhǔn)確評估，這些損失涉及多方面，其他股東的利益無法得到有效保障。而新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）第四條明確規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)遵循入社自愿、退社自由的原則。因此，當(dāng)有股東要求退出時，意味著農(nóng)民專業(yè)合作社其他股東的損失無法用已退還的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行賠償，由此導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社管理者、要求退股的股東、其他股東之間形成了利益矛盾。而有關(guān)如何化解由股東退出而引發(fā)的矛盾，有效解決相應(yīng)問題，我國法律法規(guī)尚未對此給予明確規(guī)定。

三、農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社完善對策

（一）完善農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)評估機制

基于當(dāng)前我國農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資的評估發(fā)展相對滯后，需要完善農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)評估機制，我國政府部門有必要設(shè)立第三方評估機構(gòu)，該機構(gòu)必須具備評估農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)的資質(zhì)，并具備高水平的服務(wù)能力，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供優(yōu)質(zhì)、高效的評估，同時，能夠以完善的定價機制及公平的價格準(zhǔn)確評估農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)價值，促使農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。通常而言，資產(chǎn)評估機構(gòu)在提供評估服務(wù)時采用的方法一般為成本法、市場法、收益法三種，但結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)的特殊性，土地難以定量，因此成本法可能無法保障土地經(jīng)營權(quán)作價評估的合理性，而市場法與收益法也均由于各類原因無法實現(xiàn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的價值的合理評估，因此，在鼓勵并支持建立資產(chǎn)評估機構(gòu)的基礎(chǔ)上，評估機構(gòu)需要結(jié)合農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的實際情況，從客觀角度運用多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，對農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)未來的收益值、收益的年限及其折現(xiàn)率，對其予以合理評估，進(jìn)而有效發(fā)揮第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)在農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社中的職能作用，為農(nóng)戶提供必要的利益保障，吸引更多農(nóng)戶參與土地經(jīng)營權(quán)入股出資，最終促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營及規(guī)模發(fā)展。

（二）健全農(nóng)戶失地風(fēng)險防范機制

農(nóng)戶承包經(jīng)營地本身具有固有保障性，農(nóng)民專業(yè)合作社在運營過程中為了更好地適應(yīng)市場環(huán)境，其相應(yīng)的運行制度會不斷優(yōu)化變革，進(jìn)而使得農(nóng)民專業(yè)合作社的各利益方得到更大的經(jīng)濟(jì)收益，但與之伴隨的，可能存在農(nóng)戶喪失土地經(jīng)營權(quán)保障的風(fēng)險，這對農(nóng)業(yè)社會、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定較為不利，因此，對農(nóng)戶失地風(fēng)險防范機制予以健全尤為關(guān)鍵。其一，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，當(dāng)合作社應(yīng)經(jīng)營不善而面臨破產(chǎn)時，可賦予農(nóng)戶對入股的土地經(jīng)營權(quán)以“優(yōu)先購買權(quán)”，也就是說，在同等條件下，優(yōu)先購買農(nóng)戶入股的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。其二，拓寬農(nóng)民回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)的資金來源。通常情況下，回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)的資金來源主要包含農(nóng)民自有資金、貸款、國家出資、保險、基金等。結(jié)合我國農(nóng)各地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實際情況來看，上述回購經(jīng)營權(quán)的方式，若只選擇單一的形式，其實踐操作都具有一定難度。因此，由此要對回購方式予以創(chuàng)新，必須清楚地認(rèn)識到，單一的資金回購方式，在實踐操作方面存在一定困難。例如，僅僅只以自有資金作為回購資金，可能加劇農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對其生產(chǎn)生活可能造成不利影響。因此，應(yīng)針對我國農(nóng)民專業(yè)合作社的實際發(fā)展情況和需求完善回購方式，當(dāng)農(nóng)民合作社處于初步發(fā)展階段時，應(yīng)對農(nóng)民回購其承包經(jīng)營權(quán)方面的貸款支持加大扶持力度，政府在給予一定貸款優(yōu)惠的同時，對土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的立法進(jìn)行完善，通過給予政策優(yōu)惠，農(nóng)民在購回土地經(jīng)營權(quán)的一定時間內(nèi)，若沒有無法償還因投資失敗而欠下的貸款，銀行可以通過抵押的土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)農(nóng)戶的債權(quán)。與此同時，還需要建立農(nóng)戶失地風(fēng)險基金，當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)時，可以通過風(fēng)險基金來承擔(dān)部分回購金。當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到一定規(guī)模時，還需要對土地經(jīng)營權(quán)入股保險機制予以完善，使得風(fēng)險基金與入股保險共同分擔(dān)農(nóng)戶失地風(fēng)險。

（三）完善農(nóng)戶入股后退出機制

結(jié)合新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）的“入社自愿、退社自由”的原則，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社必須對雙方的權(quán)利及義務(wù)進(jìn)行明確，這就需要對入股協(xié)議及合作社章程予以完善，以此降低因退股而造成的各利益方的利益失去應(yīng)有保障。依據(jù)新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）的規(guī)定，農(nóng)戶退股時，土地經(jīng)營權(quán)必須予以退還，以此保障農(nóng)民土地安全。此外，對于尚且處于合作社經(jīng)營期限內(nèi)中途退出的農(nóng)戶，其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作價出資額以及賬目盈虧應(yīng)受到限制，即效仿公司制，結(jié)合農(nóng)民專業(yè)合作社的實際經(jīng)營情況對農(nóng)戶股東要承擔(dān)的債務(wù)以及應(yīng)分配的紅利予以合理安排，以此防止應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營不善導(dǎo)致債權(quán)人的利益受到損害。新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2018）第五十五條明確規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)適用企業(yè)破產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定。但是，破產(chǎn)財產(chǎn)在清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先清償破產(chǎn)前與農(nóng)民成員已發(fā)生交易但尚未結(jié)清的款項。若要有效保障股東退出農(nóng)民專業(yè)合作社時合作社管理者、要求退股的股東、其他股東等多方的利益，使更多農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股出資產(chǎn)生更大的信心，更應(yīng)對退出機制進(jìn)行完善，通過建立便捷自由的入社與退社機制，確保各方利益最大化。當(dāng)農(nóng)民專業(yè)合作社處于經(jīng)營不善的狀態(tài)時，退社的農(nóng)戶股東也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)義務(wù)，其承擔(dān)債務(wù)的具體方式可以借鑒公司法。農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，這就意味著農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)擁有繼續(xù)收益的能力，為進(jìn)一步緩解承包人、受讓方以及其他股東的利益矛盾，完善退出機制應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“繼續(xù)使用”，并構(gòu)建與農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股出資相適應(yīng)的農(nóng)戶入社保險、貸款制度，通過此方式，避免因合作社經(jīng)營不善或農(nóng)戶股東在合作社經(jīng)營期限內(nèi)中途退出而產(chǎn)生的負(fù)債或退出問題加劇，最大限度地降低風(fēng)險，以此提升各利益方的收益。

四、結(jié)語

農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，可以有效推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)戶土地的使用及收益效能，有助于提升勞務(wù)、貨幣、實務(wù)等資源的使用效率，對加快我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有著較大助益。當(dāng)前，農(nóng)民專業(yè)合作社已在我國農(nóng)村遍地開花，基于此，更需要重視農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)法律問題，對相應(yīng)的法律法規(guī)及制度予以不斷完善，相信在未來時期，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能更為健康、有序地進(jìn)行，農(nóng)業(yè)社會及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。