論《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的創(chuàng)新與完善

胡 冰

中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038

一、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的意義所在

2019年12月，由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室起草的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）經(jīng)室務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2020年3月1日《規(guī)定》正式實(shí)施。在《規(guī)定》出臺(tái)之前，在互聯(lián)網(wǎng)方面，我國(guó)有《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等法律和行政法規(guī)?！兑?guī)定》的出臺(tái)順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)建設(shè)意義重大。

《規(guī)定》對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的新提法具有革故鼎新的內(nèi)涵，以往的法律和行政法規(guī)通常以網(wǎng)絡(luò)安全或互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理命名，《規(guī)定》創(chuàng)新性地突出了生態(tài)治理。《規(guī)定》的第一條寫(xiě)明了制定目的是為了維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)；第二條第二款解釋了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理是指以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為根本，以政府、企業(yè)、社會(huì)、網(wǎng)民等主體，以網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容為主要治理對(duì)象，以建設(shè)良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間、建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系為目標(biāo)，開(kāi)展的弘揚(yáng)正能量、處置不良和違法信息等相關(guān)活動(dòng)。生態(tài)治理是對(duì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九屆四中全會(huì)精神的深入貫徹和落實(shí)，符合新時(shí)代的主流價(jià)值觀，順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立法目的是為了維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，保障網(wǎng)絡(luò)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展，更加側(cè)重于國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)安全；《辦法》的制定目的是為了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動(dòng)，沒(méi)有詳細(xì)解釋健康有序發(fā)展的具體內(nèi)涵。

《規(guī)定》的內(nèi)容體系更加直觀有序，全文分為八章，第一章為總則，第二章為發(fā)布者，第三章為發(fā)布平臺(tái)，第四章為使用者，第五章為行業(yè)組織，第六章為監(jiān)督管理，第七章為法律責(zé)任，第八章為附則。除了表述制定目的和適用范圍的總則以及解釋名詞內(nèi)涵和規(guī)定生效時(shí)間的附則，《規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的相關(guān)主體分為四類，分別為發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺(tái)和行業(yè)組織，分別從第二章到第五章具體規(guī)定了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又分別在第六章和第七章具體規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任。這種內(nèi)容體系的安排方式更加直觀有序，既根據(jù)具體情況分類討論了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又根據(jù)共性問(wèn)題統(tǒng)一規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》根據(jù)內(nèi)容而不是主體劃分各章，這種體系也許更加適用于法律，但不適用于《規(guī)定》；《辦法》以條為單位，沒(méi)有進(jìn)行章的劃分，沒(méi)有對(duì)不同主體進(jìn)行分類討論，內(nèi)容體系不夠直觀有序。

《規(guī)定》深入貫徹落實(shí)了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九屆四中全會(huì)精神，這在《規(guī)定》的具體條款中可見(jiàn)一斑?！兑?guī)定》的第五條鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布正能量信息，并且明確規(guī)定了正能量信息的具體范圍；第十一條鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)在重點(diǎn)環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，并且明確規(guī)定了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體范圍?！兑?guī)定》列舉了七款正能量信息的具體內(nèi)容，第一款是宣傳習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，全面準(zhǔn)確生動(dòng)解讀中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化；列舉了十三款重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，第一款是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)首頁(yè)首屏、彈窗和重要新聞信息內(nèi)容頁(yè)面等。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》只在第十二條第二款規(guī)定了禁止發(fā)布的違法信息；《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發(fā)布的違法信息的具體內(nèi)容。

二、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的創(chuàng)新之處

《規(guī)定》的兩種分類規(guī)定更加科學(xué)合理?！兑?guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的相關(guān)主體分為四類，分別為發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺(tái)和行業(yè)組織，在附則部分詳細(xì)解釋了四類主體的具體內(nèi)涵。這種分類規(guī)定更加科學(xué)合理，創(chuàng)新性地把發(fā)布者和發(fā)布平臺(tái)劃分為兩類主體，對(duì)使用者和行業(yè)組織進(jìn)行規(guī)范。與此相比，以往的法律和行政法規(guī)通常把主體劃分為權(quán)利主體與義務(wù)主體，或執(zhí)法主體與守法主體?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》根據(jù)內(nèi)容而不是主體劃分各章；《辦法》沒(méi)有對(duì)不同主體進(jìn)行分類討論。另外，《規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的信息內(nèi)容分為三類，分別為正能量信息、違法信息和不良信息。這種分類規(guī)定更加科學(xué)合理，創(chuàng)新性地對(duì)正能量信息和不良信息進(jìn)行規(guī)范。與此相比，以往的法律和行政法規(guī)通常只對(duì)違法內(nèi)容作禁止性規(guī)定。《網(wǎng)絡(luò)安全法》只在第十二條第二款規(guī)定了禁止發(fā)布的違法信息；《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發(fā)布的違法信息的具體內(nèi)容。

《規(guī)定》的兩類特別規(guī)定更加順應(yīng)時(shí)代?！兑?guī)定》的第七條第八款要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者應(yīng)當(dāng)采取措施，防范和抵制制作、復(fù)制、發(fā)布含有可能引發(fā)未成年人模仿不安全行為和違反社會(huì)公德行為、誘導(dǎo)未成年人不良嗜好等的內(nèi)容的不良信息；第十一條第十二款鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺(tái)在專門(mén)以未成年人為服務(wù)對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容產(chǎn)品、專區(qū)和專欄等這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，并且要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)不得在這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)呈現(xiàn)不良信息；第十三條鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺(tái)專門(mén)針對(duì)未成年人開(kāi)發(fā)未成年人模式，提供專門(mén)針對(duì)未成年人的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，便利未成年人獲取有益身心健康的信息。根據(jù)2019年3月26日發(fā)布的《2018年全國(guó)未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報(bào)告》，截至2018年7月31日，我國(guó)未成年網(wǎng)民規(guī)模達(dá)1.69億，未成年人的互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到93.7%，明顯高于同期全國(guó)人口的互聯(lián)網(wǎng)普及率57.7%。根據(jù)2019年5月31日發(fā)布的《青少年藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)未成年人互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用報(bào)告（2019）》，我國(guó)未成年人在上網(wǎng)過(guò)程中遇到過(guò)暴力辱罵信息的比例為28.89%，未成年人遭遇暴力辱罵信息的最主要場(chǎng)景是社交軟件、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博和直播平臺(tái)?！兑?guī)定》特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)未成年人的保護(hù)，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)。另外，《規(guī)定》第二十三條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺(tái)不得利用虛擬現(xiàn)實(shí)、深度學(xué)習(xí)等新應(yīng)用新技術(shù)從事法律、行政法規(guī)禁止的活動(dòng)；第二十四條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺(tái)不得通過(guò)技術(shù)手段或者人工方式實(shí)施流量劫持、流量造假以及操縱用戶賬號(hào)、非法交易賬號(hào)、虛假注冊(cè)賬號(hào)等行為破壞網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序。2019年5月23日，北京互聯(lián)網(wǎng)法院當(dāng)庭宣判了全國(guó)首例流量造假案件。2019年10月，美國(guó)的加利福尼亞州首度立法，禁止在政治活動(dòng)中使用深度偽造技術(shù)進(jìn)行宣傳。2019年11月，《網(wǎng)絡(luò)音視頻信息服務(wù)管理規(guī)定》經(jīng)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、文化和旅游部、國(guó)家廣播電視總局聯(lián)合發(fā)布，2020年1月1日正式實(shí)施，目的在于防止傳播利用基于虛擬現(xiàn)實(shí)、深度學(xué)習(xí)等新應(yīng)用新技術(shù)制作的假新聞音視頻。《規(guī)定》特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)深度偽造技術(shù)濫用和流量造假的禁止，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)。

《規(guī)定》的四處列舉規(guī)定更加清晰詳盡?！兑?guī)定》的第五條鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布正能量信息，明確規(guī)定了正能量信息的具體范圍，列舉了七款正能量信息的具體內(nèi)容；第六條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者不得制作、復(fù)制、發(fā)布違法信息，明確規(guī)定了違法信息的具體范圍，列舉了十一款違法信息的具體內(nèi)容；第七條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)采取措施，防范和抵制制作、復(fù)制、發(fā)布不良信息，明確規(guī)定了不良信息的具體范圍，列舉了九款不良信息的具體內(nèi)容；第十一條鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)在重點(diǎn)環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，明確規(guī)定了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體范圍，列舉了十三款重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容。四處列舉規(guī)定的最后一款都是兜底條款，列舉式規(guī)定與概括式規(guī)定相結(jié)合，列舉條款具有清晰詳盡的優(yōu)點(diǎn)，便于規(guī)定的約束對(duì)象準(zhǔn)確理解和把握；兜底條款避免了列舉式規(guī)定無(wú)法窮盡所有情況的情形，彌補(bǔ)了列舉條款的漏洞，便于規(guī)定的制定者和執(zhí)行者靈活解釋和適用。

《規(guī)定》的創(chuàng)新之處還有很多?！兑?guī)定》的第十二條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)采用個(gè)性化算法推薦技術(shù)推送信息的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合要求的推薦模型，建立健全人工干預(yù)和用戶自主選擇機(jī)制；第十五條第二款要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)建立用戶賬號(hào)信用管理制度，根據(jù)用戶賬號(hào)的信用情況提供相應(yīng)服務(wù)；第十七條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)編制網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理工作的年度報(bào)告。個(gè)性化算法和用戶信用是近年來(lái)各大網(wǎng)站和各類網(wǎng)民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)立年度報(bào)告制度是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的有效舉措。這些創(chuàng)新之處無(wú)一例外順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)建設(shè)意義重大。

三、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的完善建議

應(yīng)當(dāng)注意的是，《規(guī)定》的制定和發(fā)布機(jī)關(guān)是國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，《規(guī)定》的性質(zhì)是部門(mén)規(guī)章。

《規(guī)定》的第一條寫(xiě)明了“根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律、行政法規(guī)，制定本規(guī)定”。作為部門(mén)規(guī)章，《規(guī)定》的制定依據(jù)是《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《辦法》等法律和行政法規(guī)，效力位階位于法律和行政法規(guī)之下。

根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十三條，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！兑?guī)定》分別從第二章到第五章具體規(guī)定了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又分別在第六章和第七章具體規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，但作為部門(mén)規(guī)章，《規(guī)定》只能在行政訴訟中參照適用，不能在民事訴訟和刑事訴訟中適用，也不能在行政訴訟中直接作為裁判依據(jù)。

作為部門(mén)規(guī)章，《規(guī)定》的適用受到諸多限制，很多具體規(guī)定更具倡導(dǎo)性、欠缺實(shí)踐性，對(duì)發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺(tái)和行業(yè)組織的約束力較弱。

為了讓《規(guī)定》更好地發(fā)揮效用，應(yīng)當(dāng)采取立法措施。鑒于我國(guó)已有《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《辦法》等法律和行政法規(guī)，相比制定新法，更為可行的措施是對(duì)現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)進(jìn)行修訂，貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九屆四中全會(huì)精神，納入《規(guī)定》的部分內(nèi)容。

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)犯罪應(yīng)運(yùn)而生。世界各國(guó)紛紛認(rèn)識(shí)到了國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)安全密切相關(guān)，在互聯(lián)網(wǎng)方面進(jìn)行立法已經(jīng)成為了趨勢(shì)。在互聯(lián)網(wǎng)立法方面，日本采取了統(tǒng)一立法模式，制定了互聯(lián)網(wǎng)方面的基本法；很多西方國(guó)家采取了分散立法模式，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)方面的網(wǎng)絡(luò)犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等具體問(wèn)題，分別制定了專門(mén)法；我國(guó)以現(xiàn)有的基本法為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要頒布了一系列互聯(lián)網(wǎng)方面的新法。世界各國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)方面進(jìn)行立法的模式和側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都涵蓋了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面。我國(guó)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》涵蓋了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面，更加側(cè)重于國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)安全，這是無(wú)可厚非的。應(yīng)當(dāng)注意的是，網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理密切相關(guān)，廣義的網(wǎng)絡(luò)安全不能遺漏良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，不能忽視健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，想要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理是不可或缺的，因此不妨將網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理納入《網(wǎng)絡(luò)安全法》的內(nèi)容框架。