論《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的創(chuàng)新與完善

[內(nèi)容摘要]2019年12月，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室起草的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》經(jīng)室務(wù)會議審議通過，2020年3月1日《規(guī)定》正式實施?！兑?guī)定》的出臺順應(yīng)了時代發(fā)展趨勢，對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)建設(shè)意義重大。《定定》對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的新提法具有革故鼎新的內(nèi)涵，內(nèi)容體系更加直觀有序，深入貫徹落實了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神。作為部門規(guī)章，《規(guī)定》的適用受到諸多限制，很多具體規(guī)定更具倡導(dǎo)性、欠缺實踐性，對發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺和行業(yè)組織的約束力較弱。為了讓《規(guī)定》更好地發(fā)揮效用，應(yīng)當(dāng)采取立法措施，不妨在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的內(nèi)容框架中納入網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理。

[關(guān)鍵詞]互聯(lián)網(wǎng);信息內(nèi)容;生態(tài)治理

中圖分類號：D669 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0045-04

作者簡介：胡冰（1997-），女，山東泰安人，2019年東北大學(xué)法學(xué)系畢業(yè)，獲法學(xué)學(xué)士學(xué)位，中國人民公安大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：公安情報學(xué)。

一、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的意義所在

2019年12月，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室起草的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）經(jīng)室務(wù)會議審議通過，2020年3月1日《規(guī)定》正式實施。在《規(guī)定》出臺之前，在互聯(lián)網(wǎng)方面，我國有《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等法律和行政法規(guī)。《規(guī)定》的出臺順應(yīng)了時代發(fā)展趨勢，對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)建設(shè)意義重大。

《規(guī)定》對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的新提法具有革故鼎新的內(nèi)涵，以往的法律和行政法規(guī)通常以網(wǎng)絡(luò)安全或互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理命名，《規(guī)定》創(chuàng)新性地突出了生態(tài)治理?！兑?guī)定》的第一條寫明了制定目的是為了維護國家安全，維護公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，營造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài);第二條第二款解釋了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理是指以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，以政府、企業(yè)、社會、網(wǎng)民等主體，以網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容為主要治理對象，以建設(shè)良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間、建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系為目標(biāo)，開展的弘揚正能量、處置不良和違法信息等相關(guān)活動。生態(tài)治理是對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神的深入貫徹和落實，符合新時代的主流價值觀，順應(yīng)新時代的發(fā)展趨勢。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立法目的是為了維護國家安全，維護社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，保障網(wǎng)絡(luò)安全，促進經(jīng)濟社會信息化健康發(fā)展，更加側(cè)重于國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全;《辦法》的制定目的是為了促進互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動，沒有詳細解釋健康有序發(fā)展的具體內(nèi)涵。

《規(guī)定》的內(nèi)容體系更加直觀有序，全文分為八章，第一章為總則，第二章為發(fā)布者，第三章為發(fā)布平臺，第四章為使用者，第五章為行業(yè)組織，第六章為監(jiān)督管理，第七章為法律責(zé)任，第八章為附則。除了表述制定目的和適用范圍的總則以及解釋名詞內(nèi)涵和規(guī)定生效時間的附則，《規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的相關(guān)主體分為四類，分別為發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺和行業(yè)組織，分別從第二章到第五章具體規(guī)定了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又分別在第六章和第七章具體規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任。這種內(nèi)容體系的安排方式更加直觀有序，既根據(jù)具體情況分類討論了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又根據(jù)共性問題統(tǒng)一規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》根據(jù)內(nèi)容而不是主體劃分各章，這種體系也許更加適用于法律，但不適用于《規(guī)定》;《辦法》以條為單位，沒有進行章的劃分，沒有對不同主體進行分類討論，內(nèi)容體系不夠直觀有序。

《規(guī)定》深入貫徹落實了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，這在《規(guī)定》的具體條款中可見一斑?！兑?guī)定》的第五條鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布正能量信息，并且明確規(guī)定了正能量信息的具體范圍;第十一條鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺在重點環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，并且明確規(guī)定了重點環(huán)節(jié)的具體范圍?！兑?guī)定》列舉了七款正能量信息的具體內(nèi)容，第一款是宣傳習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面準確生動解讀中國特色社會主義道路、理論、制度、文化;列舉了十三款重點環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，第一款是互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)首頁首屏、彈窗和重要新聞信息內(nèi)容頁面等。與此相比，《網(wǎng)絡(luò)安全法》只在第十二條第二款規(guī)定了禁止發(fā)布的違法信息;《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發(fā)布的違法信息的具體內(nèi)容。

二、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的創(chuàng)新之處

《規(guī)定》的兩種分類規(guī)定更加科學(xué)合理?！兑?guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的相關(guān)主體分為四類，分別為發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺和行業(yè)組織，在附則部分詳細解釋了四類主體的具體內(nèi)涵。這種分類規(guī)定更加科學(xué)合理，創(chuàng)新性地把發(fā)布者和發(fā)布平臺劃分為兩類主體，對使用者和行業(yè)組織進行規(guī)范。與此相比，以往的法律和行政法規(guī)通常把主體劃分為權(quán)利主體與義務(wù)主體，或執(zhí)法主體與守法主體?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》根據(jù)內(nèi)容而不是主體劃分各章;《辦法》沒有對不同主體進行分類討論。另外，《規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理的信息內(nèi)容分為三類，分別為正能量信息、違法信息和不良信息。這種分類規(guī)定更加科學(xué)合理，創(chuàng)新性地對正能量信息和不良信息進行規(guī)范。與此相比，以往的法律和行政法規(guī)通常只對違法內(nèi)容作禁止性規(guī)定。《網(wǎng)絡(luò)安全法》只在第十二條第二款規(guī)定了禁止發(fā)布的違法信息;《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發(fā)布的違法信息的具體內(nèi)容。

《規(guī)定》的兩類特別規(guī)定更加順應(yīng)時代?！兑?guī)定》的第七條第八款要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者應(yīng)當(dāng)采取措施，防范和抵制制作、復(fù)制、發(fā)布含有可能引發(fā)未成年人模仿不安全行為和違反社會公德行為、誘導(dǎo)未成年人不良嗜好等的內(nèi)容的不良信息;第十一條第十二款鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺在專門以未成年人為服務(wù)對象的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容產(chǎn)品、專區(qū)和專欄等這一重點環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，并且要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺不得在這一重點環(huán)節(jié)呈現(xiàn)不良信息;第十三條鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺專門針對未成年人開發(fā)未成年人模式，提供專門針對未成年人的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，便利未成年人獲取有益身心健康的信息。根據(jù)2019年3月26日發(fā)布的《2018年全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報告》，截至2018年7月31日，我國未成年網(wǎng)民規(guī)模達1.69億，未成年人的互聯(lián)網(wǎng)普及率達到93.7%，明顯高于同期全國人口的互聯(lián)網(wǎng)普及率57.7%。根據(jù)2019年5月31日發(fā)布的《青少年藍皮書：中國未成年人互聯(lián)網(wǎng)運用報告（2019）》，我國未成年人在上網(wǎng)過程中遇到過暴力辱罵信息的比例為28.89%，未成年人遭遇暴力辱罵信息的最主要場景是社交軟件、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博和直播平臺?！兑?guī)定》特別強調(diào)了對未成年人的保護，順應(yīng)了時代發(fā)展趨勢。另外，《規(guī)定》第二十三條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺不得利用虛擬現(xiàn)實、深度學(xué)習(xí)等新應(yīng)用新技術(shù)從事法律、行政法規(guī)禁止的活動;第二十四條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)布平臺不得通過技術(shù)手段或者人工方式實施流量劫持、流量造假以及操縱用戶賬號、非法交易賬號、虛假注冊賬號等行為破壞網(wǎng)絡(luò)生態(tài)秩序。2019年5月23日，北京互聯(lián)網(wǎng)法院當(dāng)庭宣判了全國首例流量造假案件。2019年10月，美國的加利福尼亞州首度立法，禁止在政治活動中使用深度偽造技術(shù)進行宣傳。2019年11月，《網(wǎng)絡(luò)音視頻信息服務(wù)管理規(guī)定》經(jīng)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、文化和旅游部、國家廣播電視總局聯(lián)合發(fā)布，2020年1月1日正式實施，目的在于防止傳播利用基于虛擬現(xiàn)實、深度學(xué)習(xí)等新應(yīng)用新技術(shù)制作的假新聞音視頻?！兑?guī)定》特別強調(diào)了對深度偽造技術(shù)濫用和流量造假的禁止，順應(yīng)了時代發(fā)展趨勢。

《規(guī)定》的四處列舉規(guī)定更加清晰詳盡?！兑?guī)定》的第五條鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布正能量信息，明確規(guī)定了正能量信息的具體范圍，列舉了七款正能量信息的具體內(nèi)容;第六條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者不得制作、復(fù)制、發(fā)布違法信息，明確規(guī)定了違法信息的具體范圍，列舉了十一款違法信息的具體內(nèi)容;第七條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)采取措施，防范和抵制制作、復(fù)制、發(fā)布不良信息，明確規(guī)定了不良信息的具體范圍，列舉了九款不良信息的具體內(nèi)容;第十一條鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺在重點環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)正能量信息，明確規(guī)定了重點環(huán)節(jié)的具體范圍，列舉了十三款重點環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容。四處列舉規(guī)定的最后一款都是兜底條款，列舉式規(guī)定與概括式規(guī)定相結(jié)合，列舉條款具有清晰詳盡的優(yōu)點，便于規(guī)定的約束對象準確理解和把握;兜底條款避免了列舉式規(guī)定無法窮盡所有情況的情形，彌補了列舉條款的漏洞，便于規(guī)定的制定者和執(zhí)行者靈活解釋和適用。

《規(guī)定》的創(chuàng)新之處還有很多?！兑?guī)定》的第十二條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺采用個性化算法推薦技術(shù)推送信息的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合要求的推薦模型，建立健全人工干預(yù)和用戶自主選擇機制;第十五條第二款要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)建立用戶賬號信用管理制度，根據(jù)用戶賬號的信用情況提供相應(yīng)服務(wù);第十七條要求網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)編制網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理工作的年度報告。個性化算法和用戶信用是近年來各大網(wǎng)站和各類網(wǎng)民普遍關(guān)注的熱點問題，設(shè)立年度報告制度是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的有效舉措。這些創(chuàng)新之處無一例外順應(yīng)了時代發(fā)展趨勢，對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)建設(shè)意義重大。

三、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的完善建議

應(yīng)當(dāng)注意的是，《規(guī)定》的制定和發(fā)布機關(guān)是國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，《規(guī)定》的性質(zhì)是部門規(guī)章。

《規(guī)定》的第一條寫明了“根據(jù)《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律、行政法規(guī)，制定本規(guī)定”。作為部門規(guī)章，《規(guī)定》的制定依據(jù)是《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《辦法》等法律和行政法規(guī)，效力位階位于法律和行政法規(guī)之下。

根據(jù)《中國人民共和國行政訴訟法》第六十三條，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！兑?guī)定》分別從第二章到第五章具體規(guī)定了四類主體的權(quán)利和義務(wù)，又分別在第六章和第七章具體規(guī)定了四類主體的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，但作為部門規(guī)章，《規(guī)定》只能在行政訴訟中參照適用，不能在民事訴訟和刑事訴訟中適用，也不能在行政訴訟中直接作為裁判依據(jù)。

作為部門規(guī)章，《規(guī)定》的適用受到諸多限制，很多具體規(guī)定更具倡導(dǎo)性、欠缺實踐性，對發(fā)布者、使用者、發(fā)布平臺和行業(yè)組織的約束力較弱。

為了讓《規(guī)定》更好地發(fā)揮效用，應(yīng)當(dāng)采取立法措施。鑒于我國已有《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《辦法》等法律和行政法規(guī)，相比制定新法，更為可行的措施是對現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)進行修訂，貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，納入《規(guī)定》的部分內(nèi)容。

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，利用互聯(lián)網(wǎng)進行的網(wǎng)絡(luò)犯罪應(yīng)運而生。世界各國紛紛認識到了國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全密切相關(guān)，在互聯(lián)網(wǎng)方面進行立法已經(jīng)成為了趨勢。在互聯(lián)網(wǎng)立法方面，日本采取了統(tǒng)一立法模式，制定了互聯(lián)網(wǎng)方面的基本法;很多西方國家采取了分散立法模式，針對互聯(lián)網(wǎng)方面的網(wǎng)絡(luò)犯罪、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等具體問題，分別制定了專門法;我國以現(xiàn)有的基本法為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)實需要頒布了一系列互聯(lián)網(wǎng)方面的新法。世界各國在互聯(lián)網(wǎng)方面進行立法的模式和側(cè)重點各有不同，但都涵蓋了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面。我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》涵蓋了網(wǎng)絡(luò)運行安全、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面，更加側(cè)重于國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全，這是無可厚非的。應(yīng)當(dāng)注意的是，網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理密切相關(guān)，廣義的網(wǎng)絡(luò)安全不能遺漏良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，不能忽視健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，想要維護網(wǎng)絡(luò)安全，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理是不可或缺的，因此不妨將網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理納入《網(wǎng)絡(luò)安全法》的內(nèi)容框架。