“三治”模式下村規(guī)民約存在的問題及法治對策研究*

宋瑞雪 羅祺涵 曹 蕊 鄭 蕊 王 禹 陳焱光

湖北大學(xué)，湖北 武漢 430061

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)就是“加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在構(gòu)建新時代“三治合一”鄉(xiāng)村治理的背景下，村規(guī)民約發(fā)揮著不可替代的作用，這一歷史悠久的自治體系終于在黨的指導(dǎo)下煥發(fā)了生機，成為“三治”模式下不可或缺的一環(huán)。在推進(jìn)“三治”模式下村規(guī)民約的建設(shè)進(jìn)程中，我們既要追根溯源厘清目前面臨的問題，也要為“三治”模式村規(guī)民約的發(fā)展和完善制定合理的路徑選擇，從而進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

一、“三治”模式下村規(guī)民約的發(fā)展?fàn)顩r及問題

現(xiàn)今我國社會正處于加速轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)更迭迅速，鄉(xiāng)民社會被前所未有的城市化浪潮沖擊，如何應(yīng)付鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種問題、整合鄉(xiāng)土資源、規(guī)范鄉(xiāng)村生活體系？村規(guī)民約的完善和實施應(yīng)該首當(dāng)其沖。村規(guī)民約體現(xiàn)的是一種制度化、規(guī)范化的治理機制，是國家基層法律體系的重要組成部分，所以村規(guī)民約往往被當(dāng)作法制體系中的重要補充而運用于基層社會。在中國的農(nóng)村社會中，村規(guī)民約的形成基本是依照固定村落之中的村民長期的行為習(xí)慣以及行為表達(dá)而形成的一種大家都會自然遵循和相互之間默許的行為準(zhǔn)則，而這種行為準(zhǔn)則的特定約束力在法律視域下往往被稱為基層社會的“軟法”“習(xí)慣法”或者是“民間法”。民政部發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》以及黨的十九大的相關(guān)內(nèi)容表示，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作、加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，在全面推進(jìn)基層治理的法治化和現(xiàn)代化的同時，又注重挖掘和弘揚中國基層治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，是實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的重要舉措，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會管理內(nèi)容與手段，更是打造共建共治共享鄉(xiāng)村社會治理格局的必經(jīng)之路。

2015年，中央一號文件關(guān)于“善于發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，提高農(nóng)村基層組織治理能力，改善農(nóng)村人居環(huán)境”中推出了一批優(yōu)秀的村規(guī)民約，使得各地政府開始高度重視當(dāng)?shù)貎?yōu)秀村規(guī)民約建設(shè)工作，積極上報能夠代表當(dāng)?shù)卮迩f治理水平的村規(guī)民約。據(jù)統(tǒng)計，目前90多萬個村民委員會中有98%的村民委員會制定了村規(guī)民約或者村民自治章程。但是由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同、政府支持力度不一，以及村民整體素質(zhì)水平參差不齊，導(dǎo)致村規(guī)民約的制定過程和實施效果也大不相同，只有極少數(shù)的村規(guī)民約是根據(jù)法定的程序制定出來，并且具有良好的內(nèi)容和形式。相對于這一小部分出色的村規(guī)民約而言，大多數(shù)的村規(guī)民約都只不過是村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走一個過程，匆匆地制定并頒布，而村民對此卻不甚了解。甚至有些村莊不會根據(jù)本村的實際情況為自己量身定制適宜的村規(guī)民約，而是直接去照抄照搬其他村子或者是政府所公示的模板上村規(guī)民約的內(nèi)容。在實踐中，村規(guī)民約存在的問題主要有以下幾點：

（一）部分村規(guī)民約不合法

1.部分內(nèi)容不合法

村規(guī)民約是用來規(guī)范村民的行為的，它是約束人們行為的外在手段，當(dāng)然不可避免有獎懲性條款，但是《中華人民共和國村民委員會組織法》第20條明確規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。但在現(xiàn)實中，由于相關(guān)的法律法規(guī)體系不完備、內(nèi)容不健全，導(dǎo)致村規(guī)民約的內(nèi)容出現(xiàn)了實體性漏洞，再加上村民法律素養(yǎng)不高，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念根深蒂固，致使村規(guī)民約的實施方式簡單粗暴，濫用懲罰措施，違反了法律法規(guī)，不合理地擴張了村委會的權(quán)力，嚴(yán)重?fù)p害了村民的權(quán)益。還有一些在對待外嫁女和女性等弱勢群體方面存在歧視，違反法律規(guī)定。

2.制定程序不合法

《村民委員會組織法》第20條對于村規(guī)民約的制定程序有著明確的要求。但在現(xiàn)實中，村規(guī)民約的制定大多數(shù)不能遵守法律規(guī)定的程序，很多村民代表沒有認(rèn)識到村規(guī)民約的重要性，抑或不是自愿舉手，礙于面子表達(dá)了同意或者是懾于權(quán)力而做出違心表決，甚至有些村沒有經(jīng)過舉手表決程序，僅是使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的村規(guī)民約模板，直接將其制成手冊發(fā)放給村民，又或者只是作為宣傳材料粘貼在“村公務(wù)欄”，公開、透明度低，缺乏規(guī)范和民主，使得村規(guī)民約的制定成了一個過場，并沒有重視村規(guī)民約的自治性、獨立性和地方性，在一定程度上挫傷了廣大村民參與制定村規(guī)民約的熱情。

（二）內(nèi)容空泛，不能反映村民共同需求

作為村民自治制度的重要表現(xiàn)形式，村規(guī)民約須受到國家現(xiàn)行法律、法規(guī)精神的指導(dǎo)和約束。但是，許多村規(guī)民約往往使用大量篇幅來復(fù)述法律條文或講解宏觀道德要求，其表達(dá)及體例越來越官方，內(nèi)容空洞，表述過于抽象，且針對性不強，不具有可操作性，與村民的生產(chǎn)和生活關(guān)系不大，甚至還存在千村一面的情況。很多都成了“墻上文字”，實踐性和效力性均不強。比如，在很多村規(guī)民約的具體規(guī)定中很少有體現(xiàn)婦女的婚嫁落戶、宅基地分配、土地承包、拆遷補償、繼承、村集體經(jīng)濟收益分配等權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，而這些缺失的內(nèi)容恰恰卻是農(nóng)村婦女權(quán)益最容易受到侵害也是村民普遍關(guān)注的部分。內(nèi)容空泛直接導(dǎo)致了村規(guī)民約的作用僅僅限于走個過場，發(fā)揮一下表面作用，卻不能真正進(jìn)入村民的日常生活，不能宣示村子的特色文化精神，更不能反映村民的實際需求。

（三）備案審查及監(jiān)督工作不完善

根據(jù)《村民委員會組織法》第27條的規(guī)定，村民委員會制定和修改的村規(guī)民約，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，但是我國各地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)實工作中還存在流于形式、更新滯后的情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門一般只是把村規(guī)民約存放于檔案室，并不進(jìn)行審查，備案制度并沒有積極落實。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門不能直接干預(yù)村規(guī)民約的制定，就會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村規(guī)民約的制定程序很少進(jìn)行督促，所以，制定好的村規(guī)民約也會存在很多問題。因此，當(dāng)村民權(quán)利受損時，村規(guī)民約就失去了它該有的保障功能。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是將村規(guī)民約的制定工作當(dāng)成可有可無的一件事情，并沒有給予其過多的關(guān)注。

（四）執(zhí)行力不足

調(diào)控人們行為的社會規(guī)范在被制定后和實施前，只是一種書面上的規(guī)范，只有讓它從抽象的行為模式變?yōu)閷θ藗兙唧w行為的指導(dǎo)，才能真正發(fā)揮作用。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村基層治理體系的重要組成部分，更不能離開有效執(zhí)行。村規(guī)民約作為典型的軟法，不同于行政法規(guī)，強制力較弱，約束力基本體現(xiàn)于契約和道德。在實際運用中，很多村規(guī)民約的制定程序不符合規(guī)范，村民對村規(guī)民約的認(rèn)識不夠深刻也不夠積極，對村規(guī)民約的內(nèi)容極不關(guān)心、對村規(guī)民約的執(zhí)行不重視，這是因為大部分村民沒有真正認(rèn)識到村規(guī)民約對自身行為的約束以及在整個鄉(xiāng)村社會秩序維護(hù)中的作用，最終導(dǎo)致村規(guī)民約往往流于形式，沒有得到很好的執(zhí)行，沒有發(fā)揮切實的民間法作用。再加上村委會并沒有強制懲罰的權(quán)力，只能“獎”，不能“罰”，因此對于一些“大錯不犯、小錯不斷”的村民來說，無異于隔靴搔癢，并不能達(dá)到教化的目的。

二、“三治”模式下村規(guī)民約存在問題的法治對策

（一）充分發(fā)揮村規(guī)民約的自治功能

鄉(xiāng)村治理體系中的“自治”，其宗旨就是要讓人民當(dāng)家作主，自我決策，自我管理和自我監(jiān)督。鄉(xiāng)村治理在治理目標(biāo)上，要突出維護(hù)村民利益和社會公平正義，而村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理體系中的重要部分也扮演著促進(jìn)鄉(xiāng)村自治的重要角色。

1.建立制定村規(guī)民約的民主程序

村規(guī)民約是村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的有效機制，是鄉(xiāng)村高度自治的體現(xiàn)，所以應(yīng)該建立制定村規(guī)民約的民主程序，一般而言，村規(guī)民約的制定應(yīng)該經(jīng)過廣泛征集群眾意見、村委會制定草案、收集村民的意見后進(jìn)行修改、村民大會通過、公布村規(guī)民約、報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案幾個步驟。從形式上、程序上確保村規(guī)民約是遵循民主原則而制定的。

2.制定內(nèi)容應(yīng)該植根于優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化

村規(guī)民約的內(nèi)容與村民實際日常生活的相關(guān)性在一定程度上決定著村規(guī)民約的效力，而不同的村具有不同的地理特征、傳統(tǒng)文化和經(jīng)濟發(fā)展特點等，因此村規(guī)民約的制定要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村實際。村規(guī)民約要接地氣，特別是要結(jié)合當(dāng)?shù)卣Z言習(xí)慣，盡量使內(nèi)容簡潔明了，讓百姓看得懂聽得懂，提升村規(guī)民約的針對性與可操作性，讓村規(guī)民約更好地被適用和發(fā)展。

3.建立有效的實施機制

村規(guī)民約具有強烈的民主契約特性，只有落實到位，才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的自治功能。首先，村落可以舉辦各種活動，來激勵村民積極參與村規(guī)民約的建設(shè)；其次，擴大宣傳力度，如播放影視作品、舉辦講座等，幫助村民準(zhǔn)確認(rèn)識自治的內(nèi)涵，樹立對村規(guī)民約的認(rèn)同自覺意識，加強對村民自治的關(guān)注和監(jiān)督，防止形式化鄉(xiāng)村自治的出現(xiàn)。

（二）確實保障村規(guī)民約的合法性

在法治國家，任何規(guī)章制度都不得與法律相抵觸，村規(guī)民約作為民間法的重要組成部分，對農(nóng)村的社會實踐與發(fā)展發(fā)揮著指導(dǎo)性的作用。所以推動村規(guī)民約在合法化的軌道上運行是目前最為迫切的任務(wù)。

1.制定程序合法化

村規(guī)民約涉及全體村民的利益，在制定過程中一定要嚴(yán)格遵循法定程序。根據(jù)《中華人民共和國憲法》《村民委員會組織法》等法律的相關(guān)規(guī)定，在制定村規(guī)民約時必須按照宣傳發(fā)動、組建班子、草稿初擬、討論修改、審核把關(guān)、表決通過、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案、公布實施八個步驟進(jìn)行。值得注意的是，民選的村委會在制定村規(guī)民約過程中發(fā)揮作用，要嚴(yán)格限定在組織者這一角色上。做到讓群眾真正放心，并愿意遵守。

2.加強內(nèi)容合法性審查

村規(guī)民約只是一個村子的內(nèi)部規(guī)定，并不是法律法規(guī)條文。村規(guī)民約是在法律授權(quán)下而制定的，是用來填補法律在村落管理上的空白的，其目的是輔助法律對村落進(jìn)行合法管理，而不是用來替代法律的，所以村規(guī)民約的內(nèi)容不能與已有的法律相沖突，因此要加強對村規(guī)民約內(nèi)容的合法性審查。

（1）加大法律宣傳力度，提高村民法律素養(yǎng)。村規(guī)民約內(nèi)容與村民的切身利益息息相關(guān)，所以需要提高村民的法律素養(yǎng)，讓其主動對村規(guī)民約內(nèi)容的合法性進(jìn)行思考和判斷是加強村規(guī)民約內(nèi)容合法性審查的內(nèi)在要求。因此，國家和政府一方面要學(xué)會借助新媒體等途徑加大法律宣傳力度和深度，讓村民們不僅僅知道法律名稱，還應(yīng)該全面準(zhǔn)確了解法律規(guī)定的具體內(nèi)容；另一方面在法律普及中還要注意結(jié)合各地區(qū)的具體情況，要有針對性，做到切實符合地區(qū)村民的需要。例如，在工業(yè)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要宣傳《企業(yè)法》和《勞動合同法》等。

（2）明確村規(guī)民約的審查標(biāo)準(zhǔn)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審查機制。村規(guī)民約內(nèi)容是村規(guī)民約的核心，確保村規(guī)民約內(nèi)容的合法性有利于從根本上增強村規(guī)民約的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查備案時，首先要對村規(guī)民約的制定是否是以彌補國家法在民間管理中存在的疏漏以及問題，提高基層民主自治水平為目的進(jìn)行審查。同時應(yīng)該實施村規(guī)民約專項清查，對與法律法規(guī)沖突的村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行整理、修訂。對于村規(guī)民約的巡查要常態(tài)化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村規(guī)民約備案審查機構(gòu)定期開展轄區(qū)村規(guī)民約合法性巡查，對違法違規(guī)條款責(zé)令修改；縣級人大不定期對《村民委員會組織法》實施情況進(jìn)行檢查，將村規(guī)民約制定程序及內(nèi)容合法性作為檢查內(nèi)容。將村規(guī)民約規(guī)范化作為下一階段基層干部普法工作重點，提高對村規(guī)民約備案審查糾錯的法律素養(yǎng)。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審查時一定要有全局觀，從實現(xiàn)全體村民利益的角度出發(fā)。

3.發(fā)揮駐村法律顧問的作用

推行“一村一法律顧問”是新時代背景下，快速、方便在基層普及法律知識，解決法律糾紛的重要措施。首先，駐村法律顧問要不定期開展法律知識講座，給村民以及村兩委講解法律知識以及國家最新政策；其次，駐村法律顧問要在基層治理過程中起指導(dǎo)作用，創(chuàng)新及完善村規(guī)民約的相關(guān)內(nèi)容；最后，駐村法律顧問應(yīng)實行輪流值班制和聯(lián)系方式公開化，方便及時回應(yīng)村民們針對村規(guī)民約存在的疑慮和問題。

（三）著重強化村規(guī)民約的價值導(dǎo)向功能

村規(guī)民約是村民基于相互信任而自發(fā)形成的、源自他們內(nèi)心信念和道德情感的一種共識與默契的禮俗治理載體。當(dāng)今時代要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)充分發(fā)掘村規(guī)民約中的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與道德資源，加強村規(guī)民約價值導(dǎo)向功能。

1.內(nèi)容符合社會公德要求

2018年1月，由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中特別指出村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)該符合社會公德的要求，體現(xiàn)公序良俗，做到以規(guī)立德。首先，要在不違背黨的方針政策和國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，具體化村規(guī)民約中的道德要求，將社會公德、家庭美德、村風(fēng)習(xí)俗等各個方面包含其中，增強村民法制意識，消除小農(nóng)意識、封建迷信，破除陳舊規(guī)定與不好的習(xí)慣；其次，村規(guī)民約的內(nèi)容要倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，注重以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德為引領(lǐng)，引導(dǎo)村民樹立社會主義價值觀及正確的世界觀、人生觀、價值觀，做到講文明、講道德、講誠信，愛國家、愛集體、愛家庭，以文化人，以德育人。

2.實施注重價值引領(lǐng)

村規(guī)民約的具體實施要符合德治的要求，積極建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的道德秩序。堅持用化懲為獎、獎罰結(jié)合的方式取代簡單粗暴的處罰方式，通過表彰遵規(guī)守約的村民、評選道德模范等方式激勵村民的道德自覺，提高村民遵守村規(guī)民約的積極性。要以自治為核心，法治為保障，德治為價值導(dǎo)向來制定和實施村規(guī)民約，讓村規(guī)民約在合法化和時代化的軌道上運行，實現(xiàn)共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

村規(guī)民約發(fā)展之路十分漫長，影響村規(guī)民約發(fā)展水平的不僅有政策，還有鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平和其他鄉(xiāng)村治理手段的配合，雖然村規(guī)民約完善的道路漫長而困難，但我們相信在不斷的發(fā)展和完善中，能夠充分發(fā)揮村規(guī)民約的自治功能、切實保障村規(guī)民約的合法性、強化村規(guī)民約的價值導(dǎo)向功能，也會有更多規(guī)范的、積極的村規(guī)民約出現(xiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)實現(xiàn)健全的自治、法治、德治三者相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。