國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化建設對策

李 卿

濟南市消防救援支隊法制與消防社會工作處，山東 濟南 250100

一、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化對消防執(zhí)法的要求

（一）國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要提高消防執(zhí)法工作效率

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨與國家針對當前社會面臨的形勢，對中國社會發(fā)展與建設提出的目標與要求，體現(xiàn)對社會主義發(fā)展建設規(guī)律的新認識。消防執(zhí)法工作關系著社會發(fā)展與穩(wěn)定，消防執(zhí)法的效率直接影響日常的消防管理。從我國的城市與農(nóng)村建設與發(fā)展上看，消防執(zhí)法面臨著復雜化、任務艱巨化的特點，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求構建一支執(zhí)法規(guī)范化、執(zhí)法效率化、高素質(zhì)、高水平的消防執(zhí)法隊伍，不斷的提升消防執(zhí)法的質(zhì)量與水平。

（二）國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求增強消防執(zhí)法工作的規(guī)范性

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是借助國家行政執(zhí)法、國家制度的安排與推進，實現(xiàn)國家的發(fā)展，其要求國家政府及其工作人員的各項工作需要以法律為準繩，法治化是國家治理體系的關鍵與核心內(nèi)容，國家的各項制度與執(zhí)法活動都需要按照法律的要求執(zhí)行；國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求消費執(zhí)法的工作要按照《消防法》的相關要求進行執(zhí)法，消防執(zhí)法機關能夠嚴格執(zhí)法，有效的維護社會的穩(wěn)定。消防執(zhí)法工作增強其規(guī)范性，切實提升消防執(zhí)法的水平。

二、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化建設存在的主要難題

（一）消防執(zhí)法存在多部門管理，執(zhí)法的協(xié)調(diào)性差

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求提高消防執(zhí)法的效率，但是多部門條塊分割的管理現(xiàn)狀難以提升效率?！断婪ā分忻鞔_規(guī)定公安部設置的消防局負責全國各地的消防監(jiān)督工作，各地的消防執(zhí)法工作主要是由各地的公安機關予以領導。從法律的規(guī)定上看，消防執(zhí)法工作出現(xiàn)多部門領導管理的方式，這種分級管理的模式一定程度上保障公安機關的消防執(zhí)法權。但是，我國的《消防法》中同時對特殊部門的消防執(zhí)法權進行了特殊的規(guī)定，如特殊軍事機關、核電、海上天然氣等單位也擁有消防執(zhí)法管理的權力。從消防執(zhí)法工作上看存在條塊分割的現(xiàn)象。并且，消防同時也隸屬于政府部門管轄，而政府部門采用購買社會公共服務的方式充實消防隊伍，如2015年的天津集裝箱碼頭爆炸事件，天津新港中犧牲的104名消防員，24名屬于公安消防人員，其余80名屬于合同工，由天津港集團派遣。消防執(zhí)法多部門管理的方式，容易出現(xiàn)消防執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)性不足的問題，作為保障社會消防安全的消防執(zhí)法工作，其隊伍構成中多數(shù)為“合同工”，且為第三方負責招聘，其任職資格、經(jīng)驗上存在不足，容易出現(xiàn)消防執(zhí)法的不規(guī)范性。

（二）消防執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心是法治化，而監(jiān)督是消防執(zhí)法法治化的保障。消防行政執(zhí)法具有一定的自由裁量空間，存在選擇性執(zhí)法、以情代法、執(zhí)法不公的問題，如在辦理消防行政許可上，存在部分申請主體的消防設施并不符合規(guī)范，但是消防執(zhí)法監(jiān)督員由于某種利益而盲目簡化申請審批的程序，導致執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象出現(xiàn)。公安部對消防執(zhí)法工作的質(zhì)量考評下發(fā)了要求文件，而各地根據(jù)自身情況制定消防執(zhí)法的規(guī)定，但是從執(zhí)法監(jiān)督上看，公安機關作為消防執(zhí)法部門同時也充當消防執(zhí)法的監(jiān)督部門，這種兼具運動員與裁判員的做法，難以達到消防執(zhí)法監(jiān)督的效果。

同時，消防執(zhí)法中容易出現(xiàn)重罰款輕限期整改的現(xiàn)象，導致消防執(zhí)法機構在執(zhí)法過程中出現(xiàn)走馬觀花的現(xiàn)象，這種以罰款替代整改的執(zhí)法方式，容易導致行政相對人不重視消防，寧愿罰款也不愿意停工整改。

（三）消防執(zhí)法程序設置不科學

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求消防執(zhí)法需要按照法律法規(guī)進行，《消防法》第54條、第60條、第70條中規(guī)定公安機關消防機構對于強制執(zhí)行問題進行了規(guī)定，同時《消防法》中關于消防執(zhí)法的程序要求上，消防執(zhí)法程序主要是“消防執(zhí)法人員針對違法行為進行調(diào)查取證——消防執(zhí)法聽證程序——作出處罰的決定——行政復議——行政訴訟”，在實踐中消防執(zhí)法機構針對行政相對人的行為做出行政處罰后，需要依靠當事人的自覺履行，導致消防機構做出的行政處罰具有“法律白條”的現(xiàn)象，消防機構強制執(zhí)行力難以執(zhí)行，消防執(zhí)法人員只能不斷的下發(fā)《責令限期改正通知書》，不斷的啟動行政處罰程序，安全隱患難以在短期內(nèi)整改解決。同時，人民法院與消防執(zhí)法機關之間的交流溝通缺乏，法院對消防執(zhí)法的工作了解不多，如在執(zhí)行費用的收費上，“停業(yè)整改”的收費標準缺乏，容易導致法院不愿意受理消防機構申請強制執(zhí)行的案件。

三、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化的對策

（一）統(tǒng)一與協(xié)調(diào)消防行政管理機構

目前消防局屬于軍事管理部門，公安消防大隊屬于公安機關設立的專門消防機構，同時新一輪的黨政機構改革中，公安消防部門管理的“消防工程”的職能為住建部，而其他的為應急管理部門，屬于將原來的職能“一分為二”。如果消防工程不合格以及消防管理不規(guī)范分別由不同的部門執(zhí)法。從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的要求上看，消防執(zhí)法要走向專業(yè)化、細致化，將職能進行分工有助于集中消防力量應對社會中違反消防管理的責任問題。在消費執(zhí)法法治化工作中需要深化機構改革，構建縣區(qū)為主、局隊合一的執(zhí)法機構，消防局負責統(tǒng)籌，執(zhí)法大隊具體負責消防執(zhí)法，切實提高執(zhí)法的效率。

（二）推進“雙隨機一公開”的監(jiān)管機制

《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》中明確提出要從源頭執(zhí)法治理上改革消防執(zhí)法出現(xiàn)的“壟斷”局面，要創(chuàng)新消防執(zhí)法的監(jiān)督機制，強化源頭治理，強化消防執(zhí)法的事中、事后監(jiān)督，規(guī)范消防執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，不斷深化與推進消防執(zhí)法的社會化公開制度。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)關鍵在于執(zhí)行，正如習近平總書記所言“有了法律不實施，……制定再多的法律也無濟于事”，法律的生命與權威在于執(zhí)行，當前在消防執(zhí)法法治化建設的領域內(nèi)，我國針對消防執(zhí)法的問題已經(jīng)制定了相關的消防法律法規(guī)，消防執(zhí)法要想走向法治化，就需要行政權責明確、執(zhí)法嚴明、公平公開的執(zhí)法監(jiān)督機制。消防執(zhí)法工作中推進“雙隨機一公開”的監(jiān)管，檢查執(zhí)法的計劃、執(zhí)法檢查的結果要向社會公開，在消防執(zhí)法過程中對有消防隱患的單位，要重點監(jiān)管。同時，對于消防執(zhí)法工作要嚴格限制處罰自由裁量權的行使，針對消防處罰的裁量基準需要細化，明確執(zhí)法的處罰條件、種類、幅度等，有效防止出現(xiàn)濫用執(zhí)法權限的現(xiàn)象。

此外，要全面推進消防執(zhí)法的全程錄像記錄，推廣執(zhí)法記錄儀的使用，執(zhí)法過程中涉及的人員、程序、結果、法律依據(jù)等予以公開，并實施雙人執(zhí)法制度，要求執(zhí)法人員必須要取得相關的資格證書，同時執(zhí)法的文書裁判結果要向社會公開。

（三）推進消防執(zhí)法程序法治化

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求依法行政，要求政府行政部門及其工作人員按照法定的程序行使職權，消防執(zhí)法工作需要堅持程序的正當合法性。消費執(zhí)法工作是消除火災隱患、保障人民生命財產(chǎn)安全的重要手段，但是執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)落實《消防法》不足的問題，需要推進消防執(zhí)法程序法治化進程，需要在對執(zhí)法自由裁量進行限制的基礎上，明確消防執(zhí)法的具體程序。在《消防法》中在消防處罰前設置“限期改正”的前置條件，通過取消該條件的方式，防止出現(xiàn)以罰款或者無限性的下發(fā)限期整改的通知單替代行政處罰、強制執(zhí)行，規(guī)范消防行政執(zhí)法的程序。同時，在強制執(zhí)行的程序上，需要強化消防機構與法院的溝通與聯(lián)系，要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制，增進法院對消防執(zhí)法工作的了解，同時對消防執(zhí)法的強制執(zhí)行工作予以配合、支持，切實推進消防執(zhí)法法治化建設。